社会资本视角下提高乡镇政府公共服务能力的进路.doc

社会资本视角下提高乡镇政府公共服务能力的进路 陈雪玉*作者简介：陈雪玉，汕头大学法学院硕士研究生，研究方向为行政管理。【摘 要】 目前乡镇政府肩负新农村建设和服务型政府建设的双重任务；如果能够找到同时有益于二者建设发展的动力因素，那么势必事半功倍。笔者通过分析发现，社会资本正是促进新农村建设和乡镇服务型政府建设的契合点。一方面，网络、互惠规制、信任等社会资本能够促成农村良好治理、民主管理的局面，形成团结互助、乡风文明的新农村，提高农村社会和谐的水平。同时，服务型政府的建构暗含的一个重要的基本前提就是需要丰富的社会资本作为基础。所以，通过培养和丰富农村各种“社会资本”形式，有利于解决目前乡镇政府公共服务能力的制约因素，找寻一条提高乡镇政府公共服务能力的有效路径。【关键词】 社会资本 乡镇政府 公共服务能力在大力提倡从管制型政府向服务型政府转换，从而转变政府职能的全球政府管理变革，以及我国新农村建设进行得如火如荼的双重背景下，乡镇政府作为我国最低一层的政权，是党和政府直接联系群众的桥梁和纽带，既是“三农”工作的直接领导者和推动者，同时又肩负将全能型乡镇政府转变为服务型政府的历史性任务。乡镇政府作为最基层的政权组织,其政府职能虽然也包括经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面,但相对于上层政权组织,乡镇政府直接面对广大农民群众,与农村有着最密切、最广泛的接触,因此,应该承担更多管理农村社会事务、提供公共服务的职能。所以，作为乡镇公共服务产品和服务的主要提供者，其公共服务能力的水平直接影响到新农村建设的成效。虽然我国目前新农村建设已经取得了一定成绩，但是目前农村公共服务整体水平仍然比较低，呈现出公共产品供给短缺、生产水平较低，基础设施落后，教育供给不足，医疗资源短缺等问题，总体而言，乡镇政府提供的公共服务尤其是基本公共服务总体不足，基层政府公共服务绩效水平低下，导致乡镇政府公共服务能力总体水平不高，极大的制约了农村公共服务建设。这一问题引起了诸多学者的高度关注，笔者亦不避浅薄，试以社会资本为分析视角，对此问题作一阐述。一、 社会资本提高乡镇政府公共服务能力的一种新视角经过大量文献检索，笔者发现，在世界范围内进行的政府治道变革运动中，无论是政府创新、政府治理，甚至是行政行为等都可以通过与社会资本建立相应的联系，进而以社会资本的视角进行分析，这对促进政治发展、政治稳定的相关因素的进步与提高不无裨益。另一方面，在目前政府进行职能转型的过程中，不少学者认为，社会资本与公共服务之间也存在密切的关系，二者相互制约相互促进。“服务型政府的建构暗含的一个基本前提就是需要丰富的社会资本作为基础。”李颖：社会资本:实现政府转型的一种新思路，载理论观察.2006年第四期。并且社会资本在社会主义新农村建设中也起着不可或缺的作用。目前农村肩负着新农村建设和构建服务型政府的双重任务，从新农村建设的目标：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”可以看出，乡镇政府要进行的是一场从制约型政府向服务型政府转变的变革。它充分体现了由由政府本位、官本位向社会本位、民本位体制的转变,体现了政府权力向社会和公民的回归,最终实现还政于民。所以这一过程需要农村民众普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神,具有高度的参与意识、主体意识以及基于这些精神和意识产生的独立、非官方和自愿性的民间组织,使公民广泛参与到公共治理中，进而促进农村服务型政府的构建。而这些正是社会资本的核心内容和基本要素,可见,农村服务型政府的构建与社会资本内涵之间具有天然的契合性,丰富的社会资本是构建农村服务型政府的基础。 因而本文力图通过对社会资本的剖析，进而分析目前制约乡镇政府公共服务能力的因素，并在社会资本的视角下，通过改善和培育社会资本，找到解决乡镇政府公共服务能力困境的方法，从而提高乡镇政府公共服务能力。1、社会资本概念的界定。社会资本是在20世纪70年代后期,在资本概念内涵拓展的基础上发展起来的,与物质资本和人力资本相对应的一种资本的特定形态。对于如何定义“社会资本”,目前学术界尚无定论。许多学者认为最早对其进行系统表述的是法国社会学家皮埃尔布迪厄,他把社会资本界定为“实际或潜在资源的集合,这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关,而且这些关系或多或少是制度化的。”李惠斌：.什么是社会资本，社会科学文献出版社2000年.3月版，第4页。.之后有不少的社会学家在社会学的视角下对社会资本进行了更全面更透彻的分析和研究，美国学者罗伯特普特南在使民主政治运转起来一书中,验证了公民生活与制度绩效具有决定性的正相关性,信任、互惠规范和公民参与网络等因素的积累状况,在很大程度上决定着一个地区公民的公共精神和对政府事务的参与,从而在根本上影响政府的绩效。就此,他把社会资本界定为“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”美罗伯特普特南：使民主运转起来(王列等译)，.南昌:江西人民出版社2001年版，第195页。根据普特南的定义,可以看出,“社会资本主要体现在以社会关系网络为载体的公共精神、公民参与、公民意识和民间组织等维度上。”李颖：社会资本:实现政府转型的一种新思路，载理论观察.2006年第四期，第40页。他将社会资本理论视为公民社会的基础,使其具有了更广义的涵义,并提供了应用社会资本理论来研究民主政治和经济发展等宏观问题的新思路。从管制型政府向服务型政府的转变是政府权力向社会和公民的回归的过程,因此,公民意识和公民精神、公民参与以及第三部门等非营利性组织，都是政府向服务型政府转型所不可或缺的维度,这些都与普特南对社会资本的界定不谋而合。鉴于此,本文采用普特南对社会资本的定义,分析社会资本对在新农村建设背景下的乡镇政府向服务型政府转变过程中，对改善和提高乡镇政府公共服务能力的促进作用。2、社会资本在新农村建设中，对乡镇服务型政府建设的促进作用。要弄清社会资本在新农村建设背景中，对乡镇政府服务性建设以及提高其公共服务能力的作用，除了对社会资本基本概念的了解，还需要弄清社会资本的三种表现形式。社会资本就是通过这些表现形式从而实现其对乡镇政府公共服务能力的促进作用。第一，网络。社会资本的网络，是指社会行动者及其相互之间关系的集合，在农村， 这些公民参与网络主要包括以下四类：一是自治组织， 这种自治组织最具群众性和民主性， 最能代表广大农民的意愿和要求， 当然，它对农民也就最具有号召力。二是自我管理组织，它与农民家庭的日常生活有着较为直接联系，对农民的引导和管理作用明显。三是自我服务组织，四是自我娱乐组织。目前农村存在的这些公民参与网络对于农村进行公共服务建设，促进农村良好治理与新农村管理民主局面的形成具有非常重要的作用。这类社会资本，一方面为村民与政府以及企业之间提供一个沟通和参与的平台，促进村民与政府、企业之间的良性互动，促进农村良好治理局面的实现，有利于推进农村社区内民主管理。另一方面，该网络的存在，为村民的利益表达、利益的集中提供了更多渠道。第二，信任。亨廷顿说，“彼此不信任和人心不齐使社会变为一盘散沙，而社会资本为一个群体之成员共有的一套非正式的允许他们之间进行合作的价值观或准则”吴光芸：社会主义新农村建设：将社会资本纳入分析视角，载广东合作经济2007第2期，第28页。可见，社会信任度是社会资本的核心内容，它对乡镇政府提高公共服务能力尤为重要。目前农村正处在社会转型期,实现以家庭、血缘为核心的传统社会信任向现代信任的转变已经成为必然趋势。现代社会信任是建立在公民权利义务基础之上的以现代法理关系为基础，以非政府组织、自治组织等民间组织为载体的普遍信任。一方面，它有利于改变农村长期以来形成的封闭、狭隘的传统信任理念所造成的家族势力对农村民主管理的干预、不能适应农村民主化、农业产业化和现代化需要的局面。同时，乡镇政府通过鼓励培植农村现代社会信任，有利于促成乡镇政府与农村内部各利益主体的合作，使个体利益和集体利益统一起来，实现利益共赢的局面，大大减小了农村公共服务建设的阻力。总之，农村社会资本中的信任合作、互惠互助等精神内核能够促进农村多元合作的参与网络体系和自治组织结构的建构,有利于乡镇政府公共事务的治理和公共产品的创造,从而提高农村公共服务建设绩效和农村社会总体发展水平。第三、互惠规范。社会资本的第二种表现形式是互惠规范。德国社会学家西美尔认为， 人与人之间的互动总是具有某种形式的有来有往的互惠特征，强调“互惠”对一切社会都很重要，人与人之间的所有接触都以给予和回报“等值”这一图式为基础；无此基础，社会之平衡与团结将无法达成。科尔曼认为，规范作为社会资本的表现形式，为人们指明了什么样的行动是符合传统或正确的。“社会规范是人们有意创造的，如果规范为人们所遵守，他们将获益；如果人们违背规范，他们将受到伤害。” 美科尔曼：社会理论的基础，邓方译，.社会科学文献出版社1990年版。首先，“互惠”的资本形式在农村建设中能促使村民在进行自我管理过程中，自觉形成“人人为我，我为人人”这种互惠合作关系。这种关系经过长期的重复博弈，最终会通过惯例、习俗、礼仪等非理性形式的传统固化为文化的形态而延续下来，潜移默化为人们的内心习惯，贯彻到日常行为之中，从而形成一种高度生产性的社会资本，这将提高整个社区的团结互助水平，促进整个新农村建设中的乡风文明，这对乡镇政府的公共服务建设无异于“如虎添翼”。第二，“规范”这类社会资本是实现组织目标、维护社会秩序的重要保证。服务型政府是依法服务、规范服务的法治政府，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、至上的权威，因此，乡镇政府在进行公共服务过程中，乡镇政府的各方面和各环节都必须在法制的规范和约束状态下进行。这防止了乡镇政府滥用权力，有效遏制了“官本位”思想，从而使农村民众享用到更多更优质的公共服务。二、 现阶段制约乡镇政府公共服务能力的因素，导致农村社会资本大量流失，使农村公共服务状况不容乐观。 总体而言，现阶段制约乡镇政府公共服务能力的因素主要包括：1、乡镇政府职能转变不到位。长期以来各级政府都把经济发展放在政府工作的第一位，目前虽然中央大力号召加强地方公共服务建设，但大部分乡镇政府鉴于旧有发展意识的影响，仍将主要精力集中在抓经济发展上,忽视公共服务建设, 政府职能出现“缺位”、“越位”现象比较普遍。这体现在，一是经济发展职能“越位”，二是公共服务职能“缺位”。在服务型政府模式下，乡镇政府职能的重心应当是提供更多、更完善的公共服务，但一段时间以来,乡镇政府由于没有及时实现职能转化,严重影响了乡镇政府公共服务的发展。目前大部分乡镇政府承担过多的经济职能，仍将自己当作市场主体，过多干预微观经济，甚至直接从事具体经济活动，而没有把主要精力集中到为市场主体服务和营造环境上，应该增加的公共服务的提供和生产没有得到足够的重视。这导致了农村公共服务总体上滞后于经济发展, 农村公共产品供给与需求不平衡，农村社会公益事业发展缺乏稳定的资金来源。乡镇政府职能在方向上出现了严重偏差。农村丰富的社会资本没有应用到公共服务建设中而被经济建设的大潮所湮没。2、以政府为中心的传统管理理念和不健全的公共服务体制导致社会资本流失，抑制了乡镇政府公共服务能力的提高。随着中国政治发展和行政体制改革进程的不断深入，农村基层公共权力建设已取得了明显成效，但乡镇政府在公共权力运行过程中仍存在一些不容忽视的问题，如果不及时解决必将使其背离公共权力正确价值取向，影响乡村民主政治建设的巩固和发展，加剧乡镇政府与农村民众间的不和谐，进而阻滞新农村建设的步伐。（1）长期受“官本位思想”的影响，乡镇政府与乡村自治权力发生磨擦。首先，在构建服务型政府过程中，尽管乡镇政府大力号召“村民自治”，鼓励村民自主管理，但由于长期掌管着乡村管理权力，政府往往把自己当作权力的所有者和管理者，短时期内仍很难把公共权力归还给真正的主人村民。这表现为，一些乡镇仍习惯于直接下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的方式，强制村委会和农民生产什么、如何生产以及达到什么样的指标要求。这不仅容易违背群众意愿，而且挫伤了农民进行自主管理的积极性和主动性，造成干群关系的紧张与对立，从而导致了社会资本中的信任、互惠规范形式的流失，不利于村民参与网络的形成，制约了农村社区内管理民主的实现。（2）体制上的欠缺，这集中体现在乡镇政府财政能力的不足。财政压力是制约乡镇政府公共服务能力最突出最尖锐的因素。因为农村取消农业税和各项收费后,而财政转移支付力度未能跟上,导致乡镇财政几近枯竭。尤其是自然资源匮乏的乡镇，其提供公共服务的能力受到了严重的限制。据调查显示，资源对公共服务水平的制约较强, 同时影响群众公共服务诉求的程度。所以地区财政状况以及其资源状况的关系既相互制约又相互促进。值得注意的是，影响农村地区财政水平的资源因素不仅仅是自然资源，还有其独特而丰富的社会资源。而目前由于财政体制的不健全，制约了乡镇政府提供公共产品的能力，乡镇在公共产品提供方面获得的外部支持甚少，另一方面农村具有的独特资源又得不到正确而充分的利用，这无疑将导致社会资本的大量流失。3、乡镇政府提供公共服务过程中，对政府人员以及农民群众参与公共服务的激励因素不足，挫伤二者提高公共服务建设的积极性。乡镇政府提供公共服务的动力来自于上级政府的激励和下面群众的压力。现实的情形是，一方面,考评机制不合理，重“经济增长”轻“公共服务发展”的绩效观严重影响乡镇政府能力和公共服务水平。在上级政府对乡镇一级的目标考评中，公共服务平均只占到28 % ，相对于某些经济发展的硬指标和“一票否决”的考评项目，显然对乡镇领导干部难以形成相应的经济和政治激励；另一方面,农村民众诉求表达机制欠缺,农民群众难以有效地表达其对于公共服务的需求,乡镇政府感受不到来自下面的压力。而民众在服务满足其公共需求的同时也感觉不到政府对公共服务的重视，严重打击了村民参与公共服务建设的积极性。两方面的激励不足导致乡镇政府向乡村社会提供公共服务的积极性不高，乡镇公共服务建设步伐缓慢。三、 充分重视和利用社会资本，解决乡镇政府公共服务能力停滞不前的困境，进而优化公共服务绩效，促进新农村建设中乡镇政府公共服务能力建设。通过前文分析社会资本在新农村建设中对乡镇政府公共服务能力的促进作用，以及对制约乡镇政府公共服务能力的各类因素的进一步分析，不难发现，社会资本的缺乏和流失，是造成乡镇政府公共服务能力水平停滞不前的重要原因之一，因此有必要对社会资本给予足够的重视，以为社会资本的表现形式为研究视角，寻求解决乡镇政府目前公共服务能力面临的困境的出路。1、 充分利用农村“网络”优势，搭建乡镇政府与民众“政情民意互动”的农村参与网络和民主管理网络。首先，乡镇政府要转变管理理念，在农村公共服务建设中政府必须建立“服务为农，执政为农”的意识和能力。在管理模式上必须改变行政职权为主的管理模式，鼓励村民参政议政、建立各种农民自治组织，实现农村民主治理。其次，健全政府与民众互动的利益诉求机制及信息反馈机制，完善上级机关、社会舆论、农民组织等多方面的监督机制。这体现在两个方面。一方面，能为政府和村民、农村各类自治组织以及市场主体提供一个沟通和参与的平台，通过公民参与网络，村民可以将自己的利益需求表达给政府，这有益于政府正确及时地掌握村民需求，从而提供更符合需求的公共产品和服务。另一方面，通过建全政府与民众的信息反馈体系。公共部门可以避免在垄断服务的同时也垄断了公共服务信息，使村民严重缺乏信息，无法对服务质量和水平做出科学判断和提出建议，也无法对服务部门实施有效的监督和控制。这不利于政府认清自身公共服务建设存在的不足，制约了乡镇机关公共服务能力的提高。最后，通过扶持农村各类自治组织，鼓励各种充满活力的基层群众活动，凝结社会资本，有助于高效政府的建立，改变“全能型政府”管理模式。这无疑需要政府和村民之间具有丰富的“信任”资本。一方面，村民应该相信乡镇政府有能力和决心正确运用手中的公共权力为农村提供更多符合村民需要的公共产品，加强公共基础设施建设，逐渐解决农村教育不足，公共医疗体系落后等与村民生活息息相关的公共服务主要事项。另一方面，政府也要注意鼓励农民群众自主管理的能力，避免政府与公众之间不能互相认同，以致造成与社会疏离，甚至“合法性”遭到质疑。2、 培育互惠、信任的政府与村民之间的关系网络，提高乡镇政府公共服务绩效，实现乡镇政府与农村民众共赢的利益格局。首先，充分利用社会资本中“互惠”资本的原理，促使农村民众与乡镇政府工作人员在利益上实现双赢，促使乡镇政府最大限度为村民提供优质高效的公共服务，既能够满足民众需求和利益，同时又不损害甚至有利于政府机关及其工作人员的利益。为保证农民权利的真正落实，目前要解决的根本问题在于要改变现行乡镇政府工作人员的考核机制。作为最基层的政府，受到上级指定的各种硬性指标影响，目前大多数乡镇仍多以“GDP”作为核心的干部考核与政府评价体系。这种体制不仅容易使政府在进行新农村建设中“重经济，轻服务”，而且很容易滋生政府机关及其人员的各种不良现象，极大的遏制了村镇政府公共服务能力提高。例如为了追求政绩，不顾当地实际条件，造成资源浪费，损害村民公共利益等。因此，一方面，要在乡镇政府人员工作考核体系中，明确地将公务员提供公共服务的能力及其成效，作为一项新的考核标准。另一方面，还要加入公众相关的参与、监督、评比的考评方法。通过建立公共服务绩效考评制度，不仅能够真正调动乡镇政府服务农民、服务新农村建设的积极性和主动性。其次，通过培育政府与村民具有较高“信任度”的关系网络，从而增强公职人员服务农村的责任伦理。这种责任伦理，是一种把公众利益放在第一位，全心全意为新农村建设服务的理念。这种网络的建立，需要公职人员深入到农村民众生活，真实感受和了解村民的公众需求，从而有利于乡镇政府建立为村民公共利益服务的执政理念，改变传统管制型政府“官本位”意识，有效遏制了公共权力的滥用，增强了政府公职人员最大限度实现公众利益的意识。3、运用规范、互惠、信任等为精神内核的社会资本，可以形成制约政府权力的有效力量，使政府的公共服务活动在符合法律体系制约的基础上正常运行。科尔曼认为，规范作为社会资本的表现形式，为人们指明了什么样的行动是符合传统或正确的。“社会规范是人们有意创造的，如果规范为人们所遵守，他们将获益；如果人们违背规范，他们将受到伤害。” 美科尔曼：社会理论的基础，邓方译，社会科学文献出版社1990年版。所以必须大力培育丰富的乡村社会资本，尤其是加强对村民培养“规范”权力的意识。具体做法如下：首先，利用“规范”社会资本与法律之间具有的密切关