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湖南大学 硕士学位论文 湖南省失地农民社会保障问题研究 姓名：秦超 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：王明杰 20090301 湖南省失地农民 p 会保障问题研究 摘要 农民失地是城市化进程的必然结果，是从农业国转变成工业国的必经之路。 随着我省城市化进程步伐的加快，必将涌现越来越多的失地农民，通过适应性过 程，最终实现市民化，完成劳动力从农村向城市的转移。 由于征地权的滥用，政府强制征地和低价征地导致失地农民被动非农化，而 安置政策失效使失地农民无法顺利实现就业，所以，征地补偿制度的实施导致失 地农民出现土地使用方式非农化和就业方式无法同步非农化的困境。与此同时长 期实行的城乡二元分割制度使失地农民无法顺利实现身份转变，而社会保障的不 健全使失地农民心理安全感下降，此外，失地农民自身文化程度不高，就业技能 较差，就业观念落后以及生活习惯的差异也是导致失地农民边缘化和贫困化的原 因。 由于中国社会发展较不平衡，具体到农民失地问题，各地的情况也千差万别， 加之缺乏统一、全面的认识，即使在北京、江苏、厦门、广东等解决失地农民问 题较有成绩的省市，在实践中也经常出现“头疼治头，脚疼治脚的弊端。中国的 改革发展与赶超战略要求要合理借鉴他国的经验做法，在失地农民问题上亦应如 此。 关键词：湖南失地农民社会保障研究 i i 硕 ：学位论文 a b s t r a c t l o s i n gf a r m l a n di sa l li n e v i t a b l ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o na n dan e c e s s a r yw a y f o r ac o u n t r yt oc h a n g ef r o ma na 鲥c u l t u r a lc o u n t r yi n t oa l li n d u s t r i a lc o u n t r y a st h e p a c eo ft h eu r b a n i z a t i o np r o c e s sa c c e l e r a t e dr a p i d l y , t h e r ew i l lb em o r ea n dm o r e l a n d l e s sf a r m e r s t ob e c o m eu r b a nr e s i d e n t st h r o u g ht h ea d a p t a t i o np r o c e s sw i l lh e l p t r a n s f o r mr u r a ll a b o rt ou r b a nl a b o r b e c a u s eo ft h ea b u s eo fe x p r o p r i a t i o nr i # t s ，g o v e r n m e n te x p r o p r i a t e sf a r m l a n d c o m p u l s o r i l ya tal o wp r i c e ，w h i c hl e a d st ot h eo u t c o m e 廿l a tf a r m e r sb e c o m e n o n - a g r i c u l t u r a lp a s s i v e l y , a n dt h ei n v a l i dr e s e t t l e m e n tp o l i c yf a i l st ol e tp e o p l ef i n da j o bs m o o t h l y , t h e r e f o r e ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fe x p r o p r i a t i o nc o m p e n s a t i o ns y s t e m l e a d st ot h ed i l e m m at h a tl a n d l e s sf a r m e r su s et h el a n dn o n - a g r i c u l t u r a l l ya n dt h e w a y so fe m p l o y m e n tc a l ln o tk e e pp a c ew i t hn o n - a g r i c u l t u r e a tt h es a m et i m e l o n g - s t a n d i n gd i v i s i o no ft h eu r b a n - r u r a ld u a ls y s t e mm a k e si td i f f i c u l tf o rf a r m e r st o c h a n g et h e i ri d e n t i t i e s ，a n dt h ei m p e r f e c ts o c i a li n s u r a n c es y s t e mm a k e sf a r m e r s p s y c h o l o g i c a ls e n s eo fs e c u r i t yd e c l i n e i na d d i t i o n , f a r m e r sd on o to w nah i g hl e v e l o fe d u c a t i o n , w i t hp o o re m p l o y m e n ts k i l l s ，o u to fd a t ec o n c e p to fe m p l o y m e n ta n d d i f f e r e n tl i f e s t y l e s ，w h i c ha l s oc o n t r i b u t e st ot h em a r g i n a l i z a t i o na n di m p o v e r i s h m e n t o f p e a s a n t s b e c a u s eo ft h ei m b a l a n c eo fc h i n a ss o c i a ld e v e l o p m e n t , s p e c i f i ct ot h ei s s u eo f f a r m e r sw h ol o s tt h e i rl a n d ，t h es i t u a t i o ni nd i f f e r e n tp l a c ei sd i f f e r e n t w h a t sm o r e , b e c a u s eo fl a c ko fau n i f i e da n dc o m p r e h e n s i v eu n d e r s t a n d i n ge v e ni nb e i j i n g , j i a n g s u , x i a m e n ，g u a n g d o n gw h e r et h ep r o b l e mo fl a n d l e s sf a r m e r sa r ei m p r o v e d ， t h e r ea r ea l s om a n yd i s a d v a n t a g e si np r a c t i c e c h i n a sr e f o r ma n dd e v e l o p m e n ta n d c a t c h - u ps t r a t e g yr e q u i r ear e a s o n a b l er e f e r e n c et ot h ee x p e r i e n c eo fo t h e rc o u n t r i e s ， s od o e st h ei s s u eo fl a n d l e s sp e a s a n t s k e yw o r d s ：h u n a n ；l a n d l e s sf a r m e r ；s o c i a ls e c u r i t y ；r e s e a r c h i i i 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特另l j ) j n 以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其它个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： ， 忽 ， 日期：加辟多月尹日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密戳 ( 请在以上相应方框内打“ ) 二 作者签名：夸z 一日期：沙璋歹月c 广日 导师签名：7 旷l 红日期：砂产月分日 呦小 公共管理硕f j 学位论文 1 1 研究背景 第1 章绪论 近年来，党中央高度重视“三农”问题，并将解决农民、农村、农业问题作 为实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观的重要举措，十六届三中全会以 来，中央、国务院领导高度关注“三农问题，一再强调“三农“ 问题不仅是个 “重大的经济问题，还是个重大的政治问题”，“要切实维护农民的合法权益“ ， 十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的口号。 中国农民问题的实质是土地问题，无论是封建朝代农民的起义，还是在近代 的民主革命，或当前的社会主义建设，均是如此。中国历史上任何一次农民起义， 都是为解决土地问题。中国资产阶级革命的先行者孙中山倡导的“三民主义”， 其中的民生主义的要点就是“耕者有其田”，也是试图解决农民的土地问题。毛 泽东领导的中国新民主主义革命，也把解决农民的土地问题作为主要内容。在社 会主义建设时期，农民问题的实质从一定程度上讲仍是土地问题，土地问题并未 最终解决。无论是5 0 年代末的人民公社化运动，还是8 0 年代初家庭承包责任制， 实际上都是解决农民土地问题的一种方式。改革开放以来，虽然农民己经不是传 统意义上的“农民”，其阶级、阶层正在发生分化，社会角色也在发生快速的转 换，但土地与它们依然有着密切的联系。土地仍然是农民谋生的主要手段和兴家 立业的重要基础，具有很强的社会保障功能。然而，随着我国城市化进程的不断 加快，越来越多农民失去土地，生活保障问题日显突出，如何解决失地农民生产、 生活问题，就成为党中央各级政府面临的重要课题。 当前，失地农民呈快速增长趋势。据统计我国现有失地农民4 0 0 0 多万，湖 南省有7 0 多万，长沙市仅2 0 0 4 年至2 0 0 7 年城市建设征地就有约8 万农民失去 了土地。尽管国家已经从宏观上控制用地规模，但由于我国已进入工业化、城镇 化快速发展时期，随着工业和城镇化规模快速扩张，第二、三产业迅速发展，基 础设施和公共设施的不断完善，被征用土地及失地农民的数量依然会呈刚性增长 趋势。根据国土资源部统计公报，仅2 0 0 3 年全年净减少耕地3 8 0 6 1 万亩，其中 建设占用耕地3 4 3 7 万亩，一年就形成失地农民4 9 2 万人。因此，到2 0 2 0 年我 湖南省失地农民社会保障问题研究 国实际可能形成的失地农民还会超过4 2 6 0 万人。1 然而，问题是法定征地补偿标准不足以妥善安置失地农民。土地管理法 规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。 土地补偿费和安置补助费的标准，分别耕地被征用前三年平均年产值的六倍和四 至六倍，两项之和的最低限度是1 0 倍，最高不得超过3 0 倍。从实际情况看，现 行征地补偿费用标准，不管是低限还是高限，都远远不足以使失地农民保持原有 的生活水平。1 按照我省一般耕地年产值每亩8 0 0 元计算，土地补偿费和安置补助 费两项之和约为8 0 0 0 至1 2 8 0 0 元，就是达到法律规定的“不得超过“ 的3 0 倍， 也不过每亩2 万多元，仅相当于普通公务员一、两年的工资收入。如此低的补偿 费用，既解决不了失地农民的基本生活，更解决不了失地农民的培训就业的社会 保障问题。 失地农民社会保障处于低水平状态。我省失地农民的社会保障工作刚刚起 步，政策法规还不健全，管理服务还不到位，保障制度还不能完全适应社会需要， 受惠于社会保障制度的人数还很少，绝大多数被征地农民还处在无保障或低保障 状态。从各地被征地农民社会保障制度建设探索的实践看，往往是以解决眼前的 困难和问题为重，具有明显的临时性，没有作为一项重要的制度建设来抓，也缺 乏相应的配套措施。失地农民生活得不到保障。大多数的失地农民主要采取货币 化安置办法。失地农民往往从眼前考虑，也容易接受。但事实上有限的安置补助 费根本无法解决大多数失地农民的长期稳定生活出路问题。由于失地农民的文化 素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争能力差，对市场的应变能力有限，一旦 失去土地，就失去了最根本最稳定的就业岗位，而在其它工作岗位上的竞争一般 都处于弱势。失地农民处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态。 加之部分农民缺乏长远打算，往往在短期内把有限的安置费消费完，“坐吃山空， 相当一部分人落到了生活无着的困境。在全面、正式的农村社会保障体系尚难以 建立的情况下，土地实际担负着农民最基本的生活保障功能，具有可无可替代的 地位。当土地被征用后，农民便丧失了这个有形成长久的生活保障的承载体，导 致当代也包括子孙后代的生活风险系数极大的提高。解决失地农民社会保障问题 就变得极为迫切和尤为重要。 当前，农民失地问题越来越突出，在一定程度上已影响到城乡社会的稳定和 h t t p ：h w w w 1 a b o u m d c o m e n z y j n p x a n l i v i e w a s p 2 公共管理硕j j 学位论文 农村经济的发展。可以说，失地农民的权益得不到保障，建设社会主义新农村、 建设社会主义和谐社会就缺乏基础。为此，解决失地农民的社会保障问题势在必 行。 1 2 研究意义 长久以来的城乡二元经济结构，形成了我国二元社会结构，也形成了二元的 城乡社会保障制度。失地农民为顾全国家利益，将赖以为生的土地让出，这本身 就是对国家的贡献，但在现实的大众利益保障制度中，有些保障制度与失地农民 无关，有些保障政策没有失地农民的份。城市居民的“低保“ 政策，即便是“农 转城”的农民也不能享受。城市居民享受的“低保”政策，是由国家财政支持的， 而对失地农民实施的社会保险，完全由农民自身和农村集体经济组织来承担，既 不公平，也不合理。在全面的、完善的农村社会保障体系尚未健全的情况下，土 地实际上既是农民的收入来源，又担负着农民最基本的生活保障功能。然而，一 旦农民的土地被征用，农民便丧失了这个有形而长久的生活保障的承载体，生活 风险极大地提高，这不仅有失社会公平，而且将影响社会稳定和经济的持续发展。 因此，为了妥善解决失地农民的长远生计和发展问题，必须建立健全失地农民的 社会保障制度。 1 2 1 研究构建失地农民社会保障体系是落实科学发展观的要求 科学发展观是坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，力图促进 经济社会和入的全面发展。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标， 从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质 文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，使发展的成果惠及全体 人民。农民因征地而失去土地的保障权利后，尽管国家按土地管理法给予了 征地安置补偿费，然而现行的补偿标准过低，且大都采用单一的货币安置方式， 而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，却未予 以充分考虑，以至于，农民在失去土地后，许多农民的生计、生活成了大问题， 形成了“生活难、就业难、养老难”的局面。从公平角度看，理应由国家给予失 地农民保障补偿。 科学发展观强调全面发展，就是以经济建设为中心，全面推进经济、政治、 湖南省失地农民礼会保障问题研究 文化建设，实现经济发展的社会全面进步。如果占我省人口绝大部分的农民不能 得到全面发展、不能统筹城乡发展、失地农民社会保障问题无法妥善解决，那么 科学发展观的美好意愿将不可能实现。 1 2 2 构建失地农民社会保障体系是构建和谐社会重要内容 土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础，拥有土地是农民与社会其他 人群相区别的一个重要特征。土地是农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保障 最基本的经济基础。要让农民完全放弃土地的承包经营权，就应该保证农民得到 的经济补偿不低于耕种土地的收益，这里的收益不仅要包括土地自身的产出，还 应该包括土地为农民提供的养老、失业保障的利益。这是农民土地承包经营权在 经济上的实现方式，也是保障失地农民利益的底线。但是在实践中，存在着土地 征地权滥用、征地补偿安置不合理等诸多问题，许多农民失去土地后，出现了“生 活难、就业难、入保难“ 等困境。近年来，因征地引发的矛盾不断增加，失地农 民与政府的冲突事件时常发生，有的地方甚至还出现村民因征地闹事并围攻征地 工作人员和政府部门，导致干群关系恶化。据不完全统计，目前全省各地群众上 访案件中涉及土地问题占将近4 0 ，而其中7 0 左右是涉及征地的案件。为失 地农民提供长远的生活保障，构建失地农民的社会保障制度，将有利于维护社会 稳定，创建和谐社会。 1 2 3 构建失地农民社会保障体系是对失地农民基本权益的保障 保障公民享受社会保障权是全面建设小康社会过程中政府社会保障的首要 职能。人权问题是当今经济社会发展的重要问题之一，其基本内容包括生存权和 发展权。生存权的确立要求政府要尽可能保障社会成员的生存，这是人权的第一 层次、是基础；发展权的确立要求政府创造一切条件满足社会成员的发展需求， 这是人权的第二层次，是社会发展的最终目的。制度就是为了解除和预防贫困以 及某些经济社会风险对社会成员造成的威胁，通过立法和一系列公共措施，为社 会成员的生存和发展提供保护，为全体社会成员提供生活的安全感和发展条件， 维护人格尊严。因此，社会保障权是社会成员的一项基本权利，这已经得到各国 法律和一些国际法的确认。我国的宪法也对此做出了具体明确的规定。失地农民 与城市居民一样，都是中华人民共和国的公民，应享有同等的社会保障权利和社 会福利。 4 公共管理硕f j 学位论文 中华人民共和国土地管理法、中华人民共和国农村土地承包法等法律 已经赋予了农民集体对农村土地和城市郊区土地的所有权与农民对土地的使用 权、承包经营权等的土地财产权。但是，在征地和农地转用过程中，作为拥有土 地财产权的农民却基本上没有知情权、发言权和参与权，农民处于不利的谈判地 位，或根本就没有谈判的权利，而只能被动地接受土地交易的结果，农民的土地 财产权受到严重侵犯。总体上说，在现行的法律、制度和政策框架内，农民无法 充分合理地利用土地财产权谋生和发展，失地农民很难或很少获得土地的增值收 益。因此，建立失地农民的社会保障制度成为维护失地农民基本权益的有效保障。 1 2 4 构建失地农民社会保障体系是统筹城乡发展的重要途径 党的十六大明确提出，解决“三农“ 问题必须统筹城乡社会经济发展。“城 乡统筹”就是要对农业和农村经济结构进行战略性调整，提升农业竞争力，为农 村经济发展开拓新空间，为农民增收开辟新途径。当务之急，就是必须创造条件， 让更多的失地农民，在工业化、城市化的牵引下完成人口与资源的优化组合。 鉴于我国经济发展现状和历史遗留问题等，目前把农民全部涵盖于社会保障 制度框架之内，实行与城市居民同等的社会保障待遇还不具有现实性。因此，目 前理性的选择是切实解决失地农民的现实问题，让他们能够从土地的增值和城市 的发展中获得群体性的利益。失地农民尤其是尚未就业的失地农民，是一个介于 农民与城市居民的特殊的中间群体，其特殊性在于他们既丧失了赖以生存的土 地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民 应有的一切权利。所以，要实现公平的社会保障制度、体现城乡居民的平等权， 就必须首先为失地农民提供适当水平的社会保障，同时与城市现有的社会保障制 度保持兼容性，为今后城乡社会保障制度的融合和“接轨”奠定基础。 1 3 文献综述 1 3 1 国外文献综述 国外有关失地农民问题的研究集中于几个时期，一是英国“圈地运动”对失 地农民的影响；二是研究拉美城市化进程对失地农民的影响；三是针对发展中国 5 湖南省失地农民社会保障问题研究 家的一些研究。 关于圈地运动对农民产生的影响，很多学者都从不同角度进行了研究。当代 著名经济学家诺斯赋予圈地运动“农业革命“ 的意义，认为它不但促进了大地产 的形成，提高了土地的产出效率，而且为工业革命创造了条件。而大部分学者则 从不同角度研究了“圈地运动给农民带来的不良影响。2 据法国历史学家芒图 进行统计，从世纪中叶到世纪初，英国议会通过的圈地法令达2 9 2 1 个。3 尽管“圈 地运动“ 曾遭到农民的强烈反对，有时还爆发过较大规模的武装冲突，在若干教 区中宣布圈地便引起骚乱，但“圈地运动“ 在英国政府的强制推行下，不仅使大 批雇工，而且还使相当一批自耕农也被迫离开村庄，同时还有其他许多几乎完全 依靠工作来谋生的铁匠、木匠、车匠级别的工匠和手艺人等也被驱赶出了农村。 有的学者形象地指出“这一部分农村人口像被从曾将养活他们的土地里拔出来似 的，从今以后，既没有家又没有可依附的东西，遂成为不固定而流动的人口”。 关于这些被从农村驱赶出来的农民的出路及后果，英国历史学家考特指出，被驱 赶的农民不是流入城市就是沦为农业工人阶级“这些时运不济的人在加入这一阶 级的时候几乎已到了赤贫的地步”。芒图曾指出，这些人开始从乡村像市镇迁 移，以及从市镇向城市迁移，对于这些丧失了全部或一部分惯常收入的农民来说， 工业就是唯一可能的出路，田地拒绝他们工作，他们就到工厂去找工作。然而， 这些“农民由于需要和缺乏工作而被大批地逼向城市，在那里，由于他们的新职 业的特殊性质，他们不久就会有耗竭自己及其子孙的离奇的结果。川这样，圈地 以及大地主囤购土地的最后结果，就是把大批闲出来的人力交给工业去支配“ 。 马克思和恩格斯对“圈地运动”被从农村赶出来的农民的生活状况，也曾有过精 辟论述。马克思曾指出“他们大批地变成了乞丐、盗贼、流浪者，其中一部分是 由于习性，但大多数为环境所迫”。还有的学者将当代一切火海，如生活必需品 的价格高昂，下层阶级的道德堕落以及贫困的加重都归罪于圈地。英国的这种通 过“圈地运动”牺牲农民利益，使他们沦为无产者而推动其工业革命的做法，虽 然加快了英国城市化与工业化的进程，并很快使英国成为资本主义强国，但也给 英国带来了永远抹不去的耻辱。 第二次世界大战后，拉美学者对失地农民问题进行了较深入地研究，且影响 2d 诺斯：制度变迁与经济绩效【m 】一f ：海：三联书店，1 9 9 4 年。 3 李生校，娄钮华，失地农民市民化的制约凼素分析及其对策研究明农村经济。 6 公共管理硕_ f ：学位论文 较大。拉美国家由于城市化和工业化进程加快等原因，失地农民人数急剧增多， 又由于失地农民在农村失去生存的依托后，大量人口涌向城市，而城市经济却难 以承受众多的移民。他们无法在城市中找到立足之地，只能生活在城市外围一些 简陋的生活居所。这些生活在贫民窟的失地农民既享受不到公共服务设施的便 利，也无法获得正规的工作机会，同样因为经济地位的低下使他们无法参与到政 治进程，从而出现了边缘化倾向。拉美学者认为“边缘化“ 是一种多方位现象， 认为“边缘化“ 通常发生在向现代化过渡的进程中，而这种过渡往往是不同步的 或不平衡的，因为社会中普遍存在的传统和现代化的两种价值观、信念、行为、 体制和社会范畴。这种不同步或不平衡意味着在向现代化过渡的进程中，有些人、 团体和地区落伍了，或难以参与这一进程，同时也不能从这一进程中受益，只能 处于“边缘化“ 地位。之所以处于边缘地位或甚至被排斥在社会等级之外，是因 为他们在政治、经济和文化上都不能被结合在社会或阶级体系中，他们既不属于 已将其排斥出去的农村，又不属于无法吸纳他们的城市，因而，他们被遗忘在现 代化进程的边缘线上。“二元论“ 将社会参与不足视为“边缘化”的主要特征。 要改变其边缘化特征，应增加社会参与世纪末世纪初，美国采取了自由主义的城 市化政策，也带来了十分严重的社会问题，主要表现为失去土地的农民进城造成 的对城市秩序的巨大冲击，美国社会学者帕克等进行了大量研究。 发展中国家的城市化进程中大多采用了自由放任的政策，大量进城农民居无 定所，就业十分艰难，这种情况的存在不但制约了城市的发展进程，同时使城乡 差距越来越大。对此，许多研究发展中国家社会问题的专家都进行过论述。 1 3 2 国内文献综述 在解决失地农民社会保障的问题上，中共中央近三年连续出台的三个“1 号一 文件，都提出了要妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。国务院在2 0 0 4 年底关于深化改革严格土地管理的决定( 国发 2 0 0 4 2 8 号) 中首次提出了在 征地补偿中考虑失地农民的社会保障费用，并要求劳动和社会保障部门会同有关 部门建立失地农民就业培训和社会保障制度的指导性意见。各级党和政府对失地 农民就业培训和社会保障问题非常重视，进行了一些有益的探索和尝试。 失地农民的社会保障问题，在国外发达国家都比较领先，绝大多数失地农民 7 湖南省失地农民 l ：会保障问题研究 都享受了包括养老、医疗、最低生活保障为一体的社会保障。许多国家都是采取 设立失地农民社会保障基金的做法，在法律上，把征地严格区分为公共利益和非 公共利益两种不同类型的征地行为，并分别采用不同的征地补偿和安置标准，并 规定补偿和安置费用用于建立失地农民社会保障金。对社会保障基金的运营都交 由私营机构而非政府机构管理，这样能够使基金值增值，增大收益率，同时许多 国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性的社会保 障对现代化的重要作用。在美国一些地方，如果申请救济，他们会首先问你愿不 愿意接受某种职业的培训。从2 0 世纪6 0 年代开始，美国颁布了许多关于职业培 训和职业教育的法令。通过职业培训，提高劳动者素质，有利于劳动者就业，在 一定程度上缓解了失业问题，成为美国社会保障不可缺少的重要组成部分。 针对我国社会保障现状和失地农民的社会保障难题，很多专家学者都提出了 不同的看法。我国社会保障问题专家中国社会保障研究中心主任、中国人民大学 劳动人事学院教授郑功成所著中国社会保障制度变迁与评估一书中就提出“社 会保障制度的建设与完善近切需要公共财政的支持和明晰的政府责任划分。造成 我国社会保障制度落后的一个很重要的原因是国家财政对社会保障的支持还未 完全到位。光靠一次性的征地补偿费用不可能一劳永逸地解决失地农民的问题， 政府的出发点应该是如何给失地农民提供一份可靠的保障，除了给予失地农民一 笔合适的征地补偿费用外，应该从就业引导和提供社会保障两方面考虑。一现任 中共福建省泉州市委常委、市人民政府常务副市长廖小军博士所著的中国失地 农民研究一书中就提出解决失地农民问题的前提是深化土地制度改革，关键是 完善土地征用补偿机制，基础是健全社会保障体系。 中山大学社会保障研究中心主任申曙光教授认为：从总体上来看，农村社会 保障事业的发展仍属起步阶段，离建设社会主义新农村、建立包括农村社会在内 的小康社会的要求还相差甚远，我国发展农村社会保障不是有无足够资金的问 题，也不是时机有没有成熟的问题，关键在于政府财政支出能不能给予农民社会 保障更高的优先权。在对德国、法国等1 3 个欧盟国家进行的研究发现，在类似 目前我国或更低的经济发展阶段时，这1 3 国都已成功地建立了农村社会养老扣 除制度。 原国家劳动和社会保障部部长郑斯林认为：“农民的社会保障应该说最主要 公共管理硕f j 学位论文 的是农民应该拥有耕作的土地，这个土地是他们最坚强的社会保障。正是在这个 意义上，现在我们国家实行最严格的耕地保护制度。”他表示，要尽量少占农民 的耕地。确实需要占地的，应该给予合理的补偿，尽可能安置一些在这个土地上 劳作的农民。同时，在探索一些新的机制，例如把土地作为一种社会保障来入股， 使他们得到长期保障。 关于解决失地农民社会保障制度涉及的内容，很多学者提出了自己的看法。 李四清( 2 0 0 4 ) 认为，对被征地农民社会保障，可先实行基本生活保障方式；也 可实行基本生活保障和社会保险相结合的办法；有条件的，还可直接纳入城镇社 保体系。宋青锋、左尔钊等学者( 2 0 0 5 ) 提出，根据目前国家和社会的实际情况， 失地农民社会保障的内容可以涉及养老社会保险、医疗社会保险、失业社会保险。 4 类似的施昌蔚、林金滕( 2 0 0 3 ) 、许勇军( 2 0 0 2 ) 认为建立失地农民社会保障制 度的目标应该是包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、为失地农民 提供受教育和培训的机会和法律援助。孙迪( 2 0 0 3 ) 认为应建立以大病统筹为 主要内容的农民医疗互助救济制度。重点解决失地农民因患大病出现的因病致贫 和因病返贫的问题，首先保证对失地农民大额医疗费用的补助。 关于失地农民社会保障基金的来源。社会保障若没有基金来源就成了无本之 木、无源之水，在这个问题上，鲍海君，吴次芳( 2 0 0 2 ) 认为，征地中土地补偿 安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源，其他的 可能来源还有中央政府和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收入 以及慈善机构的捐赠等。7 马驰、张荣认为：土地补偿安置费以及土地转用后的 增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源。然后利用社会基金进行投资，以 确保未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、 受教育培训和法律援助。8 罗瑜( 2 0 0 3 ) 的研究表明，美、英、澳大利亚等多数国家通常建立社会保障 基金对失地农民予以补偿。失地农民社会保障基金来自补偿和安置费，该基金一 般交由私营机构、且由多家经营，并且监管机构和经营机构分开设立。9 李敏 4 宋青锋，左尔钊：试论失地农民的社会保障问题，农村经济，2 0 0 5 ，( 5 ) ：7 7 7 9 。 5 掩r 蔚、林会腾：大力构筑失地农民社会保障体系，农村经济导刊，2 0 0 3 年0 8 期 6 许勇军：高度关注“失土农民”的切身利益，调研世界，2 0 0 3 年第l 期。 7 鲍海君、吴次芳：论失地农民社会保障体系建设，管理世界，2 0 0 2 年1 0 期。 o 马驰、张荣：城市化进程中失地农民的权益保护，农业经济，2 0 0 4 年第3 期。 9 罗瑜：国外如何加强失地农民社会保障体系建设，河南国土资源，2 0 0 3 年第l o 期。 9 湖南省失地农民礼会保障问题研究 ( 2 0 0 3 ) 认为，应设立土地基金，土地基金采用“双入会“ 形式，用地单位将补 偿费以会费的形式入会，土地拥有者将土地作为资本入会。土地基金会统一持有 土地进行招商融资、开发建设，按合同向村队支付土地取得金。土地基金实行专 项资金管理，按合同价格兑现农民土地租赁费，并根据社会和经济发展的情况分 阶段增加比例，保障农民的永久性收入。葛永明( 2 0 0 2 ) 、吴刚( 2 0 0 2 ) 认为保 障资金应由国家、集体、个人三者共担，国家出资部分在土地出让净收益中列支， 国家和集体分担的一次缴纳，纳入社会保障基金，存入社会保障基金财政专户之 中尤其应该从土地补偿费中划出一部分成立专门的养老保障基金，委托社会保险 机构管理，用于失地农民的养老金发放。m 关于失地农民社会保障基金的运行机制。在基金运营的多元化投资问题上学 术界的观点空前一致，因为大家都认为这样一来可以有效的降低基金运营中的风 险。观点有差别的大都集中在失地农村人口统一标准建立社会保障，此举顺应了 政府提出的城乡统筹发展的目的1 1 ：第二种观点认为，不应该完全纳入城乡统筹 层次，应该有效地区分失地农民这一群体，从而加以区别对待。为失地农民设立 的各项社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接，而应该要循序渐进。 1 2 刘伯正( 2 0 0 3 ) 认为在城市建设占地过程中，实行“两保一补“ 政策，政府规 定开发商对被占地的农民要一次性解决农民转居后( 不分年龄) 的养老保险和医 疗保险问题，根据劳动和社会保障局的标准支付两险基金，同时按年龄给予一定 量的生活补助费( 用于转居人员两年求职期的生活费用) 。 廖春迎( 2 0 0 3 ) 通过对海淀、朝阳、丰台三区研究，从调整政策方面提出实 行应急的特殊政策，如对撤乡后的农民为其足额缴纳社会保险。对于农村集体资 产处理，应优先用于社会保障费用。同时成立专门机构，监督各区县农村城市化 政策的制定和实施以及问题的协调。1 3 卢海元( 2 0 0 2 ) 提出“土地换保障的思 路，以被征地所承载农民的实际社会成本为依据，建立失地农民分享工业化、城 镇化和现代化成果的内在机制。1 4 然而，从目前总体研究来看，失地农民社会保障应该涉及哪些内容、资金来 1 0 葛永明：在农村t 业化、城市化进程中必须高度蕈视和关心“失地农民。，调研世界，2 0 0 2 ( 0 3 ) 杨盛海、曹金波：城市化进程中的失地农民问题对策探析，中国农村研究网，2 0 0 4 1 0 9 2 0 。 1 2 张时飞：解决失地农民问题的政策框架，中国社会科学院网，2 0 0 4 。 1 3 吉禾网，农村养老保险政策今年拟 j 台( h t t p ：w w w i l c o o p g o v c n i n f o a s p ? i d - - - 4 5 2 6 ) 1 4 卢海元：实物换保障：完善城镇化机制的政策选择，经济管理i i j 版社，2 0 0 2 年版 l o 公共管理硕卜学位论文 源途径与实现的运作机制如何学界尚未有统一的认识。 1 3 3 简要的评论 为了更深入的了解失地农民问题，笔者将有关失地农民问题的研究做一个简 要的归纳和评述。圬目前，有关失地农民问题的研究，国内学者主要集中在失地 农民社会保障问题、失地农民生活现状、失地农民安置以及土地征用制度等几个 方面。 1 3 3 1 关于失地农民社会保障问题 有关失地农民的社会保障问题研究是当前社会关注的焦点，也是近年来研究 的一个热点。相对于先前的几方面内容而言，关于失地农民社会保障体系的方面 的研究，分歧更大。这些分歧涉及失地农民的社会保障体系应该包含的内容、资 金来源、筹资方式、运作机制等。 以四川省数据为例，1 9 9 9 年以来，全省仅征地农转非人员约有1 4 1 4 万人， 其中家庭人均可支配收入低于当地城镇居民最低生活保障线的有5 4 8 万人，占 征地农转非人员总量的3 8 7 6 ；目前已经享受城镇低保的有1 7 万人，占全部低 保对象的1 1 6 4 。成都市农工办提供的资料显示，成都市失地农民家庭人均可 支配收入低于当地城镇居民最低保障线人数为9 1 万人，占失地农民总数的 1 5 4 ，约4 0 的农民反映生活有困难。失地农民之所以出现如此大规模的生活 困难，一方面与当前我国目前对失地农民补偿不充分，制度不完善有关；另一方 面就在于针对失地农民的相应社会保障缺失。这两个方面正是引导致学术界种种 争论的原因所在。 笔者认为要切实保障失地农民的基本生活，一个重要的举措在于完善失地农 民补偿机制，而根本的出路在于就业。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维 持家庭可持续生计的主要来源。在劳动力就业完全市场化的形势下，自身素质及 职业技能的缺乏，使失地农民的就业形势异常严峻。如何保障失地农民的就业就 成为问题的关键。 与此同时，在我国失地农民的生活日益边缘化、贫困化已是一个客观存在的 1 5 这一归纳和评述，类似于文献综述，但是不同于第三部分的文献综述。笔者认为，只有深入的了解失地 农民问题产生的根源、研究的现状、关注的重点以及面临的问题，才能更深刻的理解建立起失地农民社会 保障制度重要性和紧迫性。有关十地征用制度、失地农民生活现状、失地农民安置和发展方面的研究的简 要说明也将有利于本文展开论述和理解奉文的思路。 湖南省失地农民社会保障问题研究 现实。一个重要原因就在于城乡之间居民身份不一致而引起的社会保障待遇不 同。失地农民的身份问题不确定、失地农民的社会保障问题不解决，将极大地影 响城市化进程的推进，对社会稳定形成潜在的、持续的冲击。解决这些问题的一 个有效方式就是建立城乡一体、可持续发展的社会保障制度体系。 1 3 3 2 关于失地农民生活现状的研究 土地是农民最重要的劳动对象和生产资料，失地农民，失去的不仅是土地， 而且包括一系列的权益。失地农民的生存权、经济权、就业权和财产权以及政治 文化和教育等方面的权利和利益，均受到不同程度的损害和影响。土地对于农民 而言地有三重功能，一是所有权功能，二是就业和发展功能，三是保障功能。土 地被征用后，以上三种功能都发生了转移所有权从农村集体手中转移到国家手 中，农民丧失了土地的使用权农民的就业与发展从农业转到了非农产业，需要再 就业和再创业社会的保障功能则应由农村传统的土地保障转向现代社会保障制 度。 国内学者对目前造成农民权益受损的原因分析很多，主要集中在以下几个方 面：首先，征地制度的缺陷，剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与征地过 程的谈判权其次产权制度不明晰，造成集体土地所有权虚置；其次，由于制度缺 失( 主要是缺乏关键的协调与上诉机制) 农民缺乏维护自身权利的工具。另外， 与政府部门缺乏自律行为有关：现行征地补偿制度没有充分考虑到征地对失地农 民生产和生活方式带来的深刻影响。 目前，征地补偿金额分配不合理是农民生活水平下降的重要原因，政府征用 土地时存在的征用范围过宽和补偿不合理问题：另外，法定安置制度的缺陷导致 农民失去了再就业的权益。农地保护政策的目标失误以及执行的不完全性是导致 政府农地保护政策失灵的重要原因。 1 3 3 3 关于失地农民安置的研究 目前对失地农民的安置方式有很多种，主要成功的安置模式有三种模式，即 “南海保留产权型模式“ 、“芜湖集中开发型模式”和“嘉兴土地换保障型模式。 “南海模式“ 是最终将辖区农民的土地集中起来，划分为农业保护区、工业 开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营，同时将集体 土地和农民承包土地经营权折价入股到在农民土地上兴办的企业上。农民参与按 1 2 公共管理硕i ：学位论文 股份红，农地转成非农地的级差收益按照比例在集体和农民之间分成。企业租用 土地的租金须一次预付年，作为对征地农户的土地补偿费。这种模式的优点在 于承认了农户对土地的收益权，同时也承认了农户对农地转化为非农用地受益的 分配权。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方，另外股权管理 和分配仅仅限于本社区范围以内，缺乏股份的流动性和灵活性。 “嘉兴模式“ 是针对传统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、 农民缺少保障的特点而提出的，该模式也叫做“土地换社保”模式，征地模式可 简单归结为“三统一“ 和“一分别”。“三统下“ 是指“政府实施统一征地，统一 补偿、统一实行农转非和养老保险“ 、“一分别”是指根据不同年龄段的失地农民 实行分别安置。该种征地模式的优点是解决了传统征地模式下失地农民没有保障 的情况，但缺点是仅仅为失地农户建立了养老保险，而将没有失地农户排斥在养 老保险范围之外。 “芜湖模式“ 的特点是先由各试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集 体土地的假设使用方，按照有关程序取得村集体土地的使用权，然后再由土地建 设开发公司代表村集体与真正的土地使用方进行谈判和协商，决定土地价格和土 地的使用、抵押、转让等事宜，试用期满，土地所有权并不发生转移，仍旧归农 民所有。其优点是土地试用期满土地仍归农户所有，保证了土地使用权和所有权 不发生转移，缺点是有时土地转让并不能完全代表农民利益，甚至出现政府与民 争利的现象。目前对失地农民的安置模式研究集中在安置政策的负面影响研究， 对农民失地后可能面临的机遇和发展问题研究不足。另外对成功安置模式的共性 研究不足，导致安置模式的应用和推广受限。 1 3 3 4 关于土地征用的研究 土地征用是国家为了社会公益目的的需要，由国家强制性地将集体所有的土 地收归国有的过程，是一项政府行为。在实际土地征用过程中却出现各种社会矛 盾激化的情况，在征地过程中主要存在以下方面的问题：( 1 ) 征用范围过宽，难 以体现征用目的的公共目的性；( 2 ) 征地补偿标准偏低，被征地农民反应强烈， 甚至引发激烈冲突；( 3 ) 地方政府过度征地的短期行为明显；( 4 ) 货币安置作为 当前安置的主要方式，难以解决失地农民的长远生计；( 5 ) 政府征地行为不规范， 甚至出现违规操作行为。 1 3 湖南省失地农民 j ：会保障问题研究 土地征用中核心的问题就是征地补偿问题，这方面的研究又主要集中在土地 补偿价格确定上。关于土地征用补偿依据方面的研究可总结为五种观点：( 1 ) 既 得权说。该种学说认为人们的既得权既然是合法取得的，就应当得到绝对的保障。 即便是由于公共利益的需要，使其遭受经济利益上的损失，也应该给予公平的原 则给予补偿。( 2 ) 恩惠说。该学说强调国家政府统治权或团体利益的优越性，主 张绝对的国家或政府权力以及法律至上。因此该学说认为个人没有与政府或国家 相对抗的理由，甚至完全否定国家或政府对私人财产遭受损失进行补偿的必要。 如果国家或政府对个人进行补偿，是政府对个人的恩惠。( 3 ) 公用征用说。该学 说认为法律固然有保障个人财产的一面，同时又有授予国家政府或机构征用私人 财产和权利的另一面。由于公共利益而发生的土地征用是合法征用，国家或政府 可以不承担法律责任，但必须对个人相当的补偿，以求公平合理。( 4 ) 社会职务 说。该学说摈弃了权力天赋的观念，认为国家或政府为了使个人尽其社会一份子 的责任，承认社会权利，因为权力具有的本质具有义务性，人民的财产被征用后， 政府或国家应酌量给予补偿，才能使社会职务得以继续履行。( 5 ) 特别牺牲说。 该学说是基于法律