建制镇设置标准探讨_以聊城市为例.docx

建制镇设置标准探讨以聊城市为例王 志 宪1 ,2 ,3 ,虞 孝 感1(1 . 中国科学院南京地理与湖泊研究所 ,江苏 南京 210008 ;2 . 中国科学院研究生院 ,北京 100039 ;3 . 聊城大学 ,山东 聊城 252000)摘要 :我国目前执行的是 1983 年制定的建制镇设置标准 ,该标准主要是以人口作为指标 ,它已不适合目前建制镇设 置的要求 。笔者选择了对设镇影响较大的 8 个因素 、17 个因子作为设置的标准 ,并通过综合评判模型对各乡镇进 行排序 ,位次在前的应优先设置 。以聊城市为例对该设镇方法进行检验和应用 ,结果说明本方法是科学可行的 。 关键词 :建制镇 ;小城镇 ;模型 ;聊城市中图分类号 : tu984文献标识码 :a文章编号 :1672 - 0504 (2003) 05 - 0100 - 05小城镇在国民经济发展、乡村城市化、吸收农村剩余劳动力 ,以及带动农村全面发展等方面有其重要 的作用。建制镇是小城镇发展的缩影 ,它在各方面所 起的作用比一般小城镇要大 ,在我国现有小城镇数量 较多而规模又偏小的情况下更是如此 ,所以 ,建制镇 应作为发展的重点。首先必须科学地设置建制镇。 我国于 1955 年制定了建制镇的设置标准 ,并先后于1963 年、1983 年做了变更。从这三次制定的标准看 , 建制镇的设置都是以人口作为指标 ,只不过第二次比 第一次指标较严 ,第三次则又放宽了许多 ,致使 1982年的建制镇数量(2 687 个) 比 1958 年(3 621个) 减少了近千个 ,1983 年后全国建制镇数量剧增 ,至 2001 年发 展到 18 316 个 ,比 1982 年增加了近 616 倍1 。由此可 知由单一的人口指标作为设置建制镇的标准是不合理和不完善的 :1) 这个指标过于简单 ,涵盖面太窄 ,标 准一旦发生变化 ,对建制镇的设置影响极大 ,容易造 成建制镇设置的混乱 ,不利于小城镇的发展 ;2) 单一的 人口指标很难反映出一个乡镇的真实发展水平 ,它主 要说明一个乡镇人口规模的大小 ,有的乡人口较多 , 达到了设镇的标准 ,但其经济发展水平、生活水平均 较低 ,基础设施、交通条件也较差 ,发展潜力较小 ,这 样的乡就不适合搞镇的建制。本课题组试图建立一 个完善的多指标体系作为设镇的标准 ,并把它量化 , 建立起一个数学模型 ,归纳成为简单的序列数值 ,用以 表达设镇条件的优劣 ,使设镇工作决策定量化、科学化 , 避免以前设镇工作中的不足。的指标 ,在人口密度较高的地区 ,无论是城市的数量还是小城镇数量都较多 。因为这类地区一般为经济 发展水平较高 、中心居民点规模较大 ,各类设施条件 好 ,区域发展具有一定的优势 ,这些都是小城镇形成 与发展的良好环境条件 。在人口因素方面 , 笔者选择了乡总人口 、驻地总人口 、驻地非农业人口等三项指标 (图 1) 。乡总人口及驻地非农业人口是沿用从 前的设镇指标 ,这项指标在过去设镇中发挥了重要 的作用 ,在未来的设镇标准指标选择中也是不可缺 少的 。凡是驻地人口 ,都在利用驻地的基础设施过 着城镇居民的生活 ,在受教育的程度 、文化素养 、现 代社会意识等方面都优于周围农村 ,属于真正意义 上的城镇居民 。所以笔者也选择了该项指标2 。第二 ,经济发展水平 。镇是一定区域内的经济 中心 ,它对区域辐射的最主要表现是经济的辐射 ,它 是区域经济发展的缩影 。在经济发展水平较高的区 域 ,小城镇的密度较高 ,反之则较低 。如威海 、烟台 人均国内生产总值分别为 22 746 元和 13 537 元 ,建22制镇密度为 128 个/ 万 km 和 118 个/ 万 km ,而经济发展水平较低的德州 、聊城 、滨州 、菏泽人均国民生 产 总 值 分 别 为 6 721 元 、5 072 元 、7 497 元 、2 473 元3 ,相应的建制镇密度仅为 71 个/ 万 km2 、61个/ 万 km2 、77 个/ 万 km2 、68 个/ 万 km2 。 在经济发展水平因素方面 ,笔者选择了农村社会总产值、工业总产值、地方预算内财政收入、社会商品零售额、集市贸易成交额等 5 项指标 (图 1) 。农村社 会总产值反映乡村总体经济发展水平的综合性指标 ; 工业往往是乡镇政府驻地的支柱产业 ,它的发展水平1影响设镇的主要因素及指标体系的确定第一 ,人口因素 。人口是影响设镇的最为重要收稿日期 :2003 - 04 - 03 ; 修订日期 :2003 - 04 - 14基金项目 :山东省软科办计划项目“山东省村镇体系发展研究”(991154108) ;山东省民政厅资助项目作者简介 :王志宪(1962 - ) ,男 ,副教授 ,博士 ,从事区域规划及小城镇研究。第 5 期王志宪等 :建制镇设置标准探讨第 101 页直接影响到乡镇的财政收入、驻地规模的大小及基础设施建设的水平 ;地方预算内财政收入的多少涉及对 小城镇建设投入大小的问题 ,只有较多的收入 ,才能 有较高的城镇建设地方投资 ;社会商品零售额和集市 贸易成交额是反映社会经济发展的另一个侧面 ,我国 乡镇驻地都有集市贸易的职能 ,并且有很多集市贸易 建制镇 ,这两项指标全国镇比乡平均高 50 %、20 %。第三 ,基础设施状况 。基础设施是乡镇赖以存 在的物质基础 ,是居民生产 、生活的基本保证 , 也是 影响城镇形成与发展的重要因素 ,基础设施完善 ,城镇的发展潜力就大 ,基础设施的水平表现在设施的 规模和设施的人均占有量 。笔者选择了建筑总面 积 、道路铺装面积 、自来水普及率 、电话普及率 、中小 学在校生人数 、医院床位等 6 项指标 ( 图 1) 。这 6 项 指标基本上可以反映基础设施的状况4 。第四 ,建制镇的布局 。对于建制镇密度较高的 地区 ,应严格控制新建制镇的设立 ,重点发展原有建 制镇 ,而对建制镇分布稀疏的地区 ,应重视新建制镇的 设置。在乡村地区的建制镇过密 ,将会影响其职能的发 挥 ,如果每个乡政府驻地都改建为建制镇 ,则失去了设置建制镇的意义 ;反之若建制镇过疏 ,小城镇得不到很对城镇发展有影响的自然资源主要包括矿产资源 、水资源 、旅游资源等 。第八 ,区位条件 。区位因素也是影响建镇条件 的重要因素 ,许多城镇就是依靠优越的区位条件发 展起来的 ,如一些市郊区的小城镇 、不同地貌类型交 界处的小城镇 、港口小城镇 、边界小城镇等 。由于交 通条件 、自然条件 、自然资源及区位条件等 4 项对建 制镇设置有影响的因素 ,都很难用几项指标说明问 题或难以用具体的指标来表达 。因此 , 笔者采用分 级的方法来表达对城镇发展的影响程度 ,最差的为 1 级 ,最好的为 10 级 ,用等级代表 4 因素的影响指标 。 专家组规定统一的标准后 ,根据各乡镇的实际情况 , 再分别确定各因素的等级 。2 综合评价模型2 . 1 模型的确定选择出指标体系后 ,用这些指标对乡镇进行综 合评价 ,分出其优劣 。进行综合评价的方法和模型很多 , 根据笔者 1990 年课题“山东省设市预测与规 划”及其它课题的经验 ,并征求了有关专家的意见 , 选用标准化处理加权综合模型 。即 :m好的发展 ,区域社会经济的发展也会受到影响5。u = 10 + a x 20(1)jj ijj = 1xij = ( xij - x j ) / qj1n( xij - x j ) 2qj =n i = 1x j = 1 xijnn i = 1式中 :uj 为综合评价值 ; x j 为 j 因子的平均原始指标 值 ;aj 为第 j 个因子的权数 ,数值越大越重要 ; xij 为 第 i 个乡镇第 j 个因子的原始指标 ; xij 为标准化指 标值 ;m 为因子数 ; n 为乡镇数 。uj 的值大于零 ,其值越大 ,设镇条件越优越 。建制镇的设置应参照 uj 值的大小 ,uj 较小的可先不考 虑 。模型中加 10 是为了使 uj 的值为非负数 , 乘 20 是为了拉开乡镇间综合评价值的距离 。2 . 2权重的确定 由于各个因素对设镇的影响程度不同 , 应赋予其不同的权重值 。在确定权重时 ,为确保权重的科 学性 ,首先由省政府部门选聘 20 位专家 , 要求专家 来自不同的管理和科研部门 ,以更全面的反映各因素对建制镇的影响 ; 第二是对专家讲清本项目的意义和要求 ,解答专家提出的问题 ;第三是对专家的排 序课题组进行深入的分析研究 ,当课题组意见同专 家排序相差较大时 , 要进行讨论 , 直到协调满意为 止 。专家组对 8 个指标根据其对设镇影响程度的大图 1 设镇因素 、因子综合评价指标体系fig. 1 the index system diagra m of the comprehensiveassessment of factors affecting to wn第五 ,交通因素 。城镇是商品经济的产物 ,它同 区内外密切的联系 ,必须有方便的交通做支持 。是 否有发达的对外交通条件往往成为这个城镇是否有 发展活力和发展前途的重要因素 。第六 ,自然条件 。对城镇发展有一定影响的自 然条件包含地形 、地质 、水文 、气象 、发展空间等条 件 ,多数城镇都建在地形平坦 、水文气象条件优越 、 发展空间大的地区 。第七 ,自然资源状况 。有些城镇是随着自然资 源的开发与利用逐渐发展起来的 ,区域资源越丰富 , 开发规模越大 , 所形成的资源型城镇的规模越大 。第 102 页地 理 与 地 理 信 息 科 学第 19 卷小进行了排序 ,在进行设镇因素排序时 ,序号越小的因素越重要 ,相反在进行因素因子的排序时 ,序号越 大的因子越重要 。为降低专家意见的分散程度 , 第 一次排完序后 ,计算出每个因素指标的均值 ,然后把 该结果反馈给专家 , 供专家参考 , 专家和课题组讨论 ,并进行第二轮排序 。这样进行几次 , 直到满意 , 最后得出每位专家的指标权重序次表 。再根据下述 模型得出各指标的权重值 (表 1) 。计算方法如下 :n= 1 ; cj = cji - cjmax - cjmin , cji 为第 i 个专家对 j 个因素i = 1的排序位次 , cjmax 为第 j 个因素的最大排序位次 ,cjmin为第 j 个因素的最小排序位次 ,m 为因子个数 ,n为专家个数 ,j 为因子序号 ,i 为专家序号 。 对于因素因子权重的计算 ,仍首先让专家排序 ,序位越大的因子越重要 。权重值 (表 2) 的计算为 :xajp = ( cp / cp ) ajp(3)= 1式中 :ajp 为 j 因素中第 p 个因子的权重值 ; p 为因子maj = 2- cj / cjj = 1(2)m序号 ;c 为第 p 个因子排序位次合计 ; x 为 j 因素中pm式中 :aj 为第 j 个因素的权数 ,数值越大越重要 , aj的因子个数 。j = 1表 1 设镇主要因素专家评价位次及权重ta ble 1 the chart of expert estimation place in competition and weight f or principal factors of esta blishing to wn因素专 家排序位 次位次合计 权重g12g221443755g322153674g412364847g523134652g612324531g712533644g812665477g912334652g1012325481g1111246573g1221134532g1312233654g1412143683g1512174635g1612387654g1712443564g1821634785g1912376854g2012483675cj233452807210710070aj012072011868011534011013011162010511010641011199人口因素经济发展水平 1基础设施自然资源 地理区位 建制镇布局 自然条件 交通条件354765表 2设镇主要因素因子专家评价位次及权重ta ble 2the chart of expert estimation place in competition and weight f or principal indices of esta blishing to wn因 素因 子位次 合计专 家 排序位 次权重ajp010916010500010656g1321g2213g3321g4312g5312g6312g7231g8312g9321g10321g11312g12312g13312g14231g15312g16213g17123g18312g19312g20213cp532938人 口 因 素c1c2c3经 济 发 展 水 平c4c5c6c7c812345214351324534521213541245321345321541235413245243515143212354134252135432451123541245343251124353843648471010237010268010398010523010442c9c10c11c12c1321345132541234411234345521234513244423155423213234213442244661343143211234512335115342315422134124353945577180010161010185010234010292010329基 础 设 施 c14 6 6 5 5 1 6 3 4 1 4 4 5 4 5 6 4 2 4 2 5 82 010337 注 :表 1 、表 2 中 g1 g20为专家代号指数 ,并对其进行排序 。限于篇幅 ,选择了排位在前45 名和后 40 名的乡镇来列表说明问题 (表 3) 。从表 3 可以看出 ,阳谷镇 、茌平镇 、高唐镇 、莘县 城关镇 、冠城镇及铜城镇分列第 16 位 , 其评价指数明显高于其它乡镇 ,它们是 6 个县的县城镇 ,是各县的经济文化中心 ,在聊城市属综合实力最强的小 城镇 。若把 85 个乡镇按表 3 划分 3 部分 : 第 120 名共有建制镇 18 个 ;第 2145 名有建制镇 13 个 ;第121 160 名 仅 有 建 制 镇 5 个 。各 部 分 建 制 镇 数 分 别占本部分乡镇总数的90 % 、52 %和1215 % 。由3 新设镇标准的检验与应用311设镇标准检验 为检验新设镇标准的科学性和可行性 , 笔者以山东聊城市为例对设镇模型进行检验 。聊城市位于山东西部 ,属黄河下游平原区 ,经济发展水平处全省 中下游 ,农业发展水平较高 ,工业以农机化工和饮食 为主 ,全市土地面积 8 590 km2 ,553158 万人 ,辖六县 、 一区 、一市 ,共有 159 个乡镇 ,其中建制镇 72 个 。根 据上述模型 , 计算出了全市 159 个乡镇的综合评价第 5 期王志宪等 :建制镇设置标准探讨第 103 页表 3 聊城市乡镇综合评价排序the compositor chart of comprehensive evaluation of to wns a mong liaocheng cityta ble 3此可看出排位越靠前 ,建制镇越集中 , 分布越密 , 这种情况说明了建制镇的综合实力总体较强 。改革开 放后 ,各县都把建制镇作为经济发展的重点 ,城镇建设的投入也较大 ,所以建制镇的总体排位都靠前 ,这 也说明了综合评价排序有较高的准确性和可靠性 ,所用方法及所选指标的科学合理性 ,以及从前设镇 标准的不完善性 。如分别位于 16 、20 、21 、25 、27 的单 庙乡 、王奉乡 、西湖乡 、董杜庄乡和洪官屯乡 ,经济实力较强 、城镇建设也较好 ,区位条件优越 , 但由于不符合建制镇的人口设置标准 ,所以上级主管部门始 终未批 ,而位于第 155 位的牛角店镇除人口规模较大外 ,其它条件都很差 ,却搞了镇的建制 。312聊城市建制镇的设置 山东省建制镇占乡镇总数的 68 % ,聊城市仅占45 % ,就聊城市的社会经济发展水平看 ,聊城市的建制镇数量明显偏少 。通过对聊城市各乡镇影响设镇 因素的分析及各乡镇综合评价的排序情况 ,笔者认为聊城市有条件或有潜力可发展成为建制镇的乡有1927 个 ,也就是聊城市可设 80 88 个建制镇 , 使 建制镇数量达到占乡镇总数的 50 %55 % ,这个比 例也比较适宜 。根据表 3 的情况 , 目前已经具备条 件设置建制镇的乡有 : 西湖 、王奉 、董杜庄 、单庙 、洪 官屯 、韩屯 、许营 、顾官屯 、三十里铺 、斜店 、十五里元 、妹冢 、兰沃等 13 个乡 。这 13 个乡均位于前 44名 ,综合评价指数明显高于其它乡 , 甚至高于全市50 %的建制镇的综合评价指数 ,市政府应把这 13 个 乡作为设镇的重点优先考虑 。而位于后 40 名的高集 、清平 、固河 、菜屯及牛角店等 5 个建制镇 ,除人口 规模较大外 ,其它条件都较差 ,综合评价指数明显低于其它建制镇 ,建议政府部门给予大力的扶持 ,改善 它们的社会经济环境条件6 。313 建制镇设置标准应用建议由于我国幅员辽阔 ,自然 、经济及社会条件差异 很大 ,使用全国统一的标准是不现实的 ,如江苏和西藏是不能执行同一建制镇设置标准的 。由于我国客 观上分为东 、中 、西三个大区域 ,这三地区的社会 、经济和自然条件等存在着很大的差异 ,国家许多区域经济发展战略和政策的制定也充分考虑了这种差异 性 。因此 ,这三地区可采取不同的设置标准 ,东部地 区执行的标准应高一些 ,其次是中部地区 ,西部地区最低 ,东部与中部及中部与西部设镇标准的评价指数差距在 1530 间较适宜 。另外 ,对一些特殊地区 如对县级国家机关所在地 、小港口 、边境口岸 、风景旅游点等所在的乡 ,撤乡建镇的标准可以适当放宽 ,但应规定最低限制指标 ,一般不能低于设镇标准 10个评价指数 ,以保证建制镇的整体质量7 。乡镇名称评价指数名次乡镇名称评价指数名次乡镇名称评价指数名次阳谷镇 20610249 1 茌平镇 1961449 2 高唐镇 19311834 3 莘县城关镇 1901009 4 冠城镇 18515988 5 铜城镇 18215481 6 七级镇 18213568 7 朝城镇 1781413 8 将官屯镇 17616218 9 胡里镇 17515513 10 刘垓子镇 17514677 11 冯官屯镇 1751185 12 康庄镇 17419868 13 博平镇 17419019 14 郑家镇 17417786 15 单庙乡 17417105 16 侯营镇 1741459 17 阎楼镇 17411893 18 临东镇 17410562 19 王奉乡 17319499 20 西湖乡 17317675 21 清水镇 17315918 22 大辛庄镇 17312969 23 古云镇 17312739 24 董杜庄乡 17219474 25 魏湾镇 17219452 26 洪官屯乡 17219022 27 李海务镇 17216602 28烟店镇 17215727 29 韩屯乡 17215025 30 阎觉寺镇 17212817 31 寿张镇 17211273 32 桑阿镇 17211059 33 许营乡 17119332 34 顾官屯乡 17119329 35 十八里铺镇 17119198 36 三十里铺乡 17118615 37 大桥镇 17118584 38 大张家镇 1711825 39 斜店乡 17116801 40 十五里元乡 17115755 42 妹冢乡 17113337 43 兰沃乡 17112482 44 东古城镇 17015329 45 大张乡 16715317 121 高集镇 16710094 122 魏庄乡 16619012 123 赵寨子乡 1661899 124 清平镇 16618875 125 顾桓屯乡 16618409 126 单庄乡 16617621 127 西王乡 16616458 128 远造户乡 16616162 129 史庄乡 16615397 130 杨屯乡 16614488 131 丁块乡 16612589 132赵庄乡 16612567 133 关山乡 16612567 134 白塔集乡 16612297 135 大李乡 16612186 136 张大屯乡 1661173 137 杨庄乡 16611636 138 韩寨乡 1661122 139 张营乡 1661095 140 韩集乡 16610937 141 姚寨乡 16610557 142 金斗营乡 16610458 143 柿子园乡 16610217 144 道口铺乡 16519864 145 固河镇 16519468 146 杨召乡 1651929 147 莱屯镇 16517282 148 姜店乡 16516925 149 燕店乡 16515952 150 邹巷乡 16515678 151 肖家庄乡 16515622 152 石槽乡 16513646 153 南镇乡 16512295 154 牛角店镇 16511032 155 翟庄乡 16417543 156 岩集乡 16416502 157 大王寨乡 16410668 158 八家刘乡 16410143 159 孙桥乡 16410084 160第 104 页地 理 与 地 理 信 息 科 学第 19 卷我国现有建制镇 19 555 个 ,建制镇平均规模偏小 ,区域差距较大 ,东部地区镇区平均规模近 7 000 人 ,西部地区还不足 3 600 人 ; 部分省市建制镇数量 过多 ,如广东省有 1 559 个建制镇 ,而乡只有 32 个 , 上海市有 148 个镇 、3 个乡 。城镇规模过小不利于城镇规模效益的发挥 ,难以体现和发挥城镇的职能 ,设 置较多的建制镇会失去建制镇的意义 ,乡镇的发展 也就失去了重点 。因此 ,今后要继续加强乡镇合并 的力度 ,扩大建制镇的规模 ,有重点的发展建制镇 , 每个县可选出 34 个各方面条件都比较优越的建制镇作为重点发展的对象8 。控制建制镇密度较高 地区新建制镇的设置 ,提高其设置标准 ,集中发展落 后地区的建制镇 ,充分发挥城镇对中心的辐射作用 。 总之 ,从前那种以人口指标作为建制镇的唯一设置标准是不完善的 ,必须建立一个综合指标体系 ,以更科学合理的设置建制镇 ,推动小城镇的发展 ,加快城镇化的进程 。参考文献 :顾朝林. 论中国建制镇发展、地域差异及空间演化 兼与“中国反城市论”者商榷j . 地理科学 ,1995 ,15 (3) :208 - 216 .陈皓峰 ,马勃. 小城镇发展布局规划几个问题的认识j . 小城镇 建设 ,2002 (9) :34 - 35 .山东省统计局. 山东统计年鉴 ( 2001 年) z. 北京 : 中国统计出 版社 ,2001 . 28 .袁中金 ,朱建达 , 李广斌 , 等. 我谈小城镇规划建设j . 城市规 划 ,2002 ,26 (4) :49 - 50 .陈怀录 ,华中. 小城镇总体规划“规模 布局 时间”模式研究j . 规划师 ,2002 ,18 (2) :73 - 76 .叶裕民. 调整乡域行政区划 ,促进小城镇规模化发展j . 城市开 发 ,2000 (6) :27 - 28 .章建明 ,高波. 关于小城镇规划管理模式的思考j . 小城镇建 设 ,2001 (5) :34 - 35 .王志宪. 山东省建制镇发展模式研究 j . 人文地理 , 2003 , 18 (1) :62 - 65 .12345678discussion on setup standard of designated to wnta king l iaocheng city a s an exa mplewang zhi - xian1 ,2 ,3 , yu xiao - gan1( 1 . n anjing institute of geography & limnology , chinese academy of sciences , n anjing 210008 ;2 . graduate school of chinese academy of sciences , beijing 100039 ; 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