耕地保护与城市化关系

土地资源管理理论与方法土地资源管理理论与方法课程论文课程论文 耕地保护与城市化关系耕地保护与城市化关系 任课教师：余文学 学生姓名：陆润豪 学号：1031516010 学院：公共管理学院 专业：土地资源管理 2010.12 耕地保护与城市化关系耕地保护与城市化关系 摘要：摘要：城市化是推动我国经济持续增长和人民生活水平提高的重要措施，城市化进程中的 土地需求威胁到耕地的安全，耕地保护的压力巨大。在城市化的进程中，通过提高土地节 约集约利用水平，促进城乡要素自由流动和土地整理来实现耕地的保护，实现经济社会的 可持续发展。 关键词：关键词：耕地保护 城市化 建设用地 占补平衡 一一 引言引言 城市化是一个地区的人口在城镇和城市相对集中的过程，通常意义上城市化的定义是 指城镇人口占整个人口总量的比重。在这个过程中，人口从农村向城市流动，城市原有的 人口承载力是有限的，因此必然带来城市用地的扩张。扩张的首选也往往是城市周围的一 些土地，而大多数城市都建在平原、河谷等地势平坦，土地肥沃的地方，城市周边的土地 基本上都是质量上乘的耕地，城市化的进程伴随着优质耕地资源的流失。 1978 年改革开发以前，由于政府严格限制农村人口向城市流动，30 年间中国的城市化 速度显得很慢，仅由 11.2%上升到 19.4%，30 年间仅上升了 8.2 个半分点。改革开发以后， 随着人口控制的放松，在整个经济制度改变和快速发展的背景下，城市的发展和投资建设 带来了大量的就业机会，人口也从农村向城市快速流动。过去 30 多年我国的城市化水平以 年均近一个百分点的速率提高，截至 2009 年，我国的城市化率已经达到 45.68%，城市化 速度明显加快。于此同时，我国城市建设用地呈快速扩张的趋势，每年新增的城镇建设 相关的用地在 35 万公顷（0.053 亿亩）左右。而1996 年至 2008 年，12 年间我国的耕地 净减少 1.2 亿亩，耕地面积由 19.5 亿亩下降为 18.3 亿亩，已经逼近 18 亿亩耕地红线。当 然耕地的减少并非完全由于城市建设用地的挤占，也有其他很多其他方面的原因，但城市 化的确是占用了大量的耕地资源。以 2005 年的数据为例，建设用地占用耕地 21.21 万公顷， 整个耕地资源减少 66.83 万公顷，比重达到了 31.7%。从这一层面来说，两者的关系是此 消彼长的。虽有耕地占补平衡的政策，但在实际执行过程中很难说严格执行了，并且补充 的耕地质量也相应的要差。 二二 城市化的必然性和耕地保护的重要性城市化的必然性和耕地保护的重要性 这些年来，我国快速推进城市化，那我们为什么要进行城市化呢？主要有一下两 点原因： 1 城市化是我国实现现代化的物质基础。2002 年，中共召开十六大时明确提出，21 世纪头 20 年是我国发展的重要战略机遇期，基于这样的战略判断，我们仍然会加快脚步谋 发展，未来 10 年我国的城市化仍然会以较快的速度推进。当我们建立了比较完善的城市体 系和工业体系时，就基本实现了现代化。中共提出要在 2050 年实现国家现代化，要完成 这个目标，必须要推进我国的城市化、工业化进程。 2 城市化是我国经济持续增长的动力。城市化过程中，大量人口从农村流向城市， 现阶段有2 亿多农民离开农村外出就业，其中 1.4 亿多离开村所在的乡镇前往城市，农民 看中的无疑是城市中的就业机会和相对较高的报酬，城市固定资产投资就会提高，拉动经 济增长。值得注意的是，这些离开农村的新生代农民工基本上选择不返乡、不种地的生活 方式，他们更习惯于城市的生活，也渴望通过自己的努力驻扎在城市，由此产生的住房建 设及相应的基础设施建设等都强有力的推动了经济的增长。反过来，1.4 亿多人的消费需求 同样为经济的增长贡献良多。 在城市化的过程中，我们同样需要保护耕地，保护耕地就是要确保粮食安全。我国有 13 亿人口，如何确保“吃饭”问题始终是头等大事，要做到基本粮食自给自足，以免受制 于人。在这一点上，尤其要警惕。我国的石油 50%要靠进口，过大的消耗量常常引起国际 社会的批评和埋怨，使我们在国际舆论中处于不利的地位， “中国威胁论”长期存在。作为 “农业石油”的粮食，就更加要确保自身的供给安全。只有吃饱饭才能更好地进行建设， 稳定的粮食生产供给是社会经济持续稳定发展的重要物质保障。从这个角度看，耕地保护 是城市化的有力保障，我们必须要保护好耕地。 根据我国人口的增长及粮食需求量的增加，以及我国粮食单产的增产与耕地复种指数 的逐年提高的情况，到 2010 年，如果我国粮食完全自给，则需要的耕地量为 19.2 亿亩。 而到 2008 年我国的耕地面积已经下降到了 18.3 亿亩，粮食自给自足出现缺口，小部分粮 食需要进口。当然这一小部分缺口并不影响整个粮食安全的大局，但无疑给我们传递了一 个信息，那就是为了保证粮食的充足供应，我们必须维持 18 亿亩的耕地资源。在城市化进 程中，我们也必须要执行耕地保护的政策。 三三 城市化导致耕地数量的减少和质量的下降城市化导致耕地数量的减少和质量的下降 12 年间，我国的耕地净减少 1.2 亿亩，到 2008 年耕地面积下降为 18.3 亿亩，为了协 调城市建设用地供给和耕地保护的关系，国家早在 1996 年就提出了“耕地占补平衡制度” ， 并于 1998 年写入了土地管理法 ，土地管理法专门规定，非农业建设经批准占用耕地的， 按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量 相当的耕地。但在实际执行中，由于发展的冲动，加上土地从农用地转为建设用地过程中 巨大的增值收益，城市政府热衷于进行土地开发，建设各种开发区、工业园区，挤占了大 量的耕地。而对于“占补平衡”的政策，一些地方政府采取回避的态度，实际中已经变为 建设用地的土地却仍然按照耕地上报。2005 年的数据显示，往年已经建设但未变更上报的 建设占用耕地面积 7.34 万公顷（110.1 万亩） ，实际上耕地就这样流失了。另外地方的数据 常常无法和中央统计的数据有效衔接，我们实际中到底有多少耕地也存在争议。 另外一方面，复垦的耕地面积也存在疑问。即将原本是耕地的土地当做复垦的耕地， 这样同一块耕地就被重复计算一次计入了耕地面积，这样在账面上完成了“占补平衡” ，实 际上耕地却实实在在的少了。 通过这些办法， “占补平衡”的政策被绕了过去，耕地数量大大减少。 除了数量的减少，耕地质量也下降了。耕地转为非农用地，一般都是在郊区，这些地 区以平原为主，土地教肥沃，适宜耕种。而复垦的耕地要么是废弃的土地，要么是通过土 地整治而来的，生产力比不上原来耕种多年的土地。更严重的是，一些地方毁林开耕地， 耕地数量是有了，但这样做很容易造成水土流失，而且这和我国实行多年的“退耕还林” 政策严重冲突，实在是得不偿失，而且这些耕地的质量如何也可想而知。 四四 耕地保护与城市化协调发展耕地保护与城市化协调发展 今年在罕见的旱灾、水灾轮番考验下，我国的粮食又取得了大丰收，粮食总产量达到 10928 亿斤，实现半个世纪以来首次连续 7 年增产，总产量连续 4 年稳定在 1 万亿斤以上， 这标志着我国粮食综合生产能力稳定在 1 万亿斤水平上。同时粮食播种面积达到 16.48 亿 亩。可以看出虽然我国的耕地面积在逐年减少，但粮食产量却在逐年增加，但应该指出的 是，我国的人口肯定也在继续增加，有专家测算一直到 2025 年我国的人口仍然是增加的， 更多的人口需要更多的粮食做支撑。肉、蛋、奶等消费量大幅度增长，这是更多的粮食转 化而来的，粮食增产的需求仍然强烈。之前的城市化进程中，我们牺牲了一部分耕地，耕 地为城市的发展提供了依托，但我们无论如何也不能突破 18 亿亩耕地的底线了。这是我们 获得粮食的最基本保障，可持续发展要求我们在耕地保护和城市化过程中找到一个平衡点。 首先，要控制城市规模，提高城市土地节约集约利用水平。我国一些大型城市不断突 破规划的限制，城市规模越来越大，优质的耕地资源被迫让位于城市建设。而一旦这些耕 地转为建设用地，几乎很难再变更回来，毕竟作为建设用地的土地价值要高出许多，这是 经济规律决定的，因而在占用耕地时一定要十分谨慎。另一方面，城市建设中可以提高土 地的空间利用率，少占土地，多建一些高楼，使城市往立体空间发展，也可寻求地下空间 的有效利用。在招商引资时，多引进一些效益好、产出高的项目，提高单位土地面积的产 出。 其次，将城市的资金、技术、人员引入农村，保护耕地，提高粮食产量，确保粮食安 全。由于大量的年轻人外出涌入城市，农村劳动力普遍老龄化，加上粗放的耕种模式，耕 地的产出量都偏低。农村的“城市化、现代化”同样重要。在保护农民权益的基础上，在 有条件的地方，可以实现土地的规模化经营。以现代农业技术为依托，以分工协作、机械 操作为手段，以农业科技人员为核心，实现农业现代化。通过高投入高产出的模式来提高 耕地的产量。 第三，现阶段城市化的趋势不可逆转，城市对土地的需求依然存在，为了保护耕地， 我们尽量不要去占用， “占补平衡”政策在实际运作中也是问题较多。城市发展需要的土地 可以由土地整理来获得，这也包括两个方面：一是可以对一些没有历史保护价值，破败的 城市旧城区，城中村进行重新开发，这些土地的价值一般都比较高，重建后可以提高城市 的土地利用效益。除了城市内部挖掘外，第二个就是通过对农村建设用地、宅基地和低效 土地的整理获得土地资源。农村土地的利用比较粗放，以宅基地为例，相关法律规定农村 宅基地面积最高为 150，但在农村普遍超过这个数据，有的农户的宅基地面积在 300左 右，土地整理的潜力比较大。这些年来，在城乡一体化发展的名义下，大规模的农村土地 整理在全国各地展开，通过整理，减少了宅基地面积，补充了一部分耕地，获得了大量的 建设用地。同时农民实现集中居住，耕地实现规模化经营，工业园区土地需求也得到满足。 理论上，土地整理的确是平衡耕地和建设用地需求的一种有效途径，但现实中，却又遭受 了很大的批评，农民的土地被夺走，权益受到侵害，相关的保障措施也不完善。在这个过 程中，地方政府的确应该更多的让利，更加注重民生方面的财政支出。 参考文献参考文献 1 高永年、张春强.对城市化与耕地保护问题的思考J.上海