盘活国有资产存量调研报告200609077

盘活国有资产存量调研报告 当前，国有企业的改革发展正处在一个重要时期，一方 面，国民经济的持续快速发展以及高新技术的不断进步，为 国有企业的发展创造了前所未有的良好环境和战略机遇；另 一方面，国有企业发展中依然存在的体制性障碍，使得国有 企业发展面临许多困难和挑战。如何加快国有企业改革，盘 活国有资产存量，为国有企业发展创造更好的环境，帮助企 业抓住机遇、克服困难、迎接挑战，是财政企业工作的一项 重要任务，也是一个大的课题。对此，我们就加快国有企业 改革，盘活国有资产存量问题进行了专题调研，并提出了工 作措施和政策建议。 一、 我省国有企业概况 据企业财务汇总决算统计，2004 年我省共有国有及国有 控股企业 2662 户（其中省直企业 957 户，占 35.95%,），资产 总额 1938.20 亿元（其中省直企业 1123.12 亿元，占 57.9%）， 负债总额 1406.21 亿元（其中省直企业 697.58 亿元，占 49.6%）， 所有者权益 438.78 亿元（其中省直企业 338.65 亿元，占 77.2%）， 国有资产总量 423.79 亿元（其中省直企业 323.73 亿元，占 76.4%）。2004 年全省国有及国有控股企业实现主营业务收 入净额 970.74 亿元,实现税金总额 64.48 亿元,实现利润总额 2 30.26 亿元(其中省直企业 29.12 亿元,占 96.23%)。 从组织形式分类来看，全省国有独资公司和非公司制独 资企业 1717 户，占总户数的 64.50%;上市股份有限公司 16 户,占 0.6%,非上市股份有限公司 29 户,占 1.09%;有限责任公 司 396 户,占 14.88%;股份合作制企业 26 户,占 0.97%;合资或 合营企业 53 户,占 1.99%;企业化管理事业单位及其他 425 户,占 15.97%。以上分类可以看出目前我省大部分国有企业资本性 质单一，国有企业产权制度的改革滞后，特别是省直企业产 权制度的改革任务较重。 二、 存在的主要问题 近几年省属企业进行了一些改革，取得了一些成效，但改 革的重点主要是企业集团公司在集团内的成员企业间进行 重组、合并等方式进行，没有真正涉及到深层次的国有产权 制度改革。 1、国有企、国有企业业“一股独大一股独大”现现象象较为严较为严重。重。通过调整股权结 构，引进多元股东，防止国有股东非正常行为，把企业目标 集中于追求经济效益，是国有企业改制要遵循的重要原则。 但由于非国有投资主体不成熟和观念上的障碍，改革后的公 司制企业国有股“一股独大”的问题十分突出，使得改制企业 并没有建立起充满生机和活力的经营管理机制。目前，省属 企业中绝大部分还是国有独资或国有控股企业，国有成分过 高，竞争力不强。 2、国有企、国有企业债务业债务及企及企业办业办社会社会负负担沉重。担沉重。我省工业企业 3 国有资产，在改革开放以前是靠高积累、低工资政策形成的， 留下了很大一笔社会保障欠账；改革开放以后，主要靠银行 贷款，带来沉重的银行债务。近年来，虽然通过债转股、核呆 等消化了一部分不良债务，但到 2004 年底，全省国有及国有 控股工业企业负债总额仍然高达 1406.21 亿元，资产负债率 达 72.6%（不包括企业的潜亏和不良资产）。由于历史原因， 我省国有企业富余人员多、企业办社会问题非常普遍，学校、 医院、公安消防等无所不有，许多企业的社会职能是功能齐 全、人员众多、负担沉重。 3、国有企、国有企业业改革步伐滞后。改革步伐滞后。从省内企业相比，地区之间、 不同类型企业之间改革存在几个明显的落差，即省属企业落 后于地方企业；大型企业落后于中小型企业；尚能维持的企 业落后于困难企业。而且，省属工业企业目前还是一股独大 的国有及国有控股企业。相当一部分企业改革并不彻底，特 别是一些大型企业及生产经营尚能维持的企业，缺乏危机意 识，改革改制动作不快，力度不大。与外省市相比，我省国企 改制步伐明显落后。 三、影响改革和发展的主要因素 1、 、观观念因素。念因素。从部门看，从部门看，一些部门担心部门利益受损， 对企业特别是大企业、好企业的改制，思想不解放，态度不 积极，使很多企业最终难以维持，陷入困境，导致国有资产 真正流失；一些地方长期以来对工业重视不够，领导不力，投 入不足，使企业改革和发展中积累的问题一时难以全部化解。 4 从企业看，从企业看，一些企业在从计划经济向市场经济转轨过程中， 仍存在“等、靠、要”、安于现状的旧思想、旧观念，开拓创新 意识淡薄，一味“守摊子”， “保地盘”；越是困难的企业，其集团 公司负责人的思想观念越落后，导致国企改革进展缓慢。从从 职工看，职工看，少数企业职工计划经济观念还比较严重，不想改革 甚至阻碍改革，存在“生做国企人，死做国企鬼”等思想，尤其 是在改革中受到影响的企业干部、职工，对结构调整、破产 兼并、下岗分流等工作的阻力更大。 2、机制因素。、机制因素。一是股权结构单一。国有股“一股独大”在 我省国有企业中普遍存在，已成为产权改革的主要障碍。目 前全省国有独资企业公司和国有控股企业国有资产占全省 国有资产总量的 91.6。二是法人治理结构不规范。一些企 业股东大会、董事会、监事会和经理层的构架，存在权力过 分集中、结构不够合理、不利监督制约的问题。大多数企业 的董事长、总经理仍由地方党委或组织部门任命，董事长和 总经理一人兼任的问题仍很突出。监事会绝大多数是由企业 内部职工组成，外派监事会成员兼职不监事。三是经营机制 不完善。 “重改制、轻转制”、 “改制不转制”的现象还比较突出。 有的企业认为只要改为公司，就是建立现代企业制度，没有 在转换经营机制、深化内部改革上下功夫，企业虽然换了牌 子，但经营管理仍然是计划经济的老一套。也有企业把强化 管理与深化改革割裂开来，一批改革的成果因为管理不严、 管理不到位而逐步丧失，没有实现改革增效、管理增效。四 5 是利益格局调整难。现行条块分割、各自为政的体制，导致 有些部门职能转变滞后，有的甚至千方百计地保护自己的既 得利益。地方保护主义、划地为牢的现象时有发生。这些都 不利于企业的战略性调整和重组，不利于解决“小而全、大而 全”和低水平重复建设问题。 3、政策因素。、政策因素。主要表现在三个方面：一是国有经济有进 有退的界限不明确。哪些企业应当退、如何退，国有经济退 出以后的收益如何补充国有企业改革的成本等，缺乏相应的 政策规定。二是关于国有资产的评价和处置的政策。如何实 事求是地评价企业的帐面资产，如何确定国有资产转让的定 价及国有资产流失的标准，如何推进国有股减持等方面的有 关政策急需完善。三是对企业经营者的激励、约束和考核政 策。如何完善经理人员选配机制，如何合理地评价企业的经 营业绩，如何以股权、期权等方式对企业经营者进行激励等 都需要进一步明确。 4、 、稳稳定因素。定因素。随着改革的推进，各种影响稳定的问题和 矛盾逐渐被暴露、激化，不稳定事件时有发生，稳定工作压 力越来越大。少数企业职工利用各级政府高度重视稳定的心 理，动辄采取一些过激言行向政府施压，导致很多改革措施 不敢推进。 5、 、财财力因素。力因素。国有企业改革的进展很大程度取决于一个 地区改革成本的筹集和支付能力。目前改革与发展所必须付 出的成本，主要有以下几个方面：一是困难企业退出市场的 6 职工安置成本；二是减员增效、下岗分流职工与企业解除劳 动关系的经济补偿；三是用于下岗失业人员和困难职工的社 会保障支出；四是企业分离办社会职能的成本；五是维护企 业稳定所必须的调控成本；六是企业技术改造和技术创新过 程中政府的引导资金投入。这些成本大多是刚性的、必须支 付的。但由于我省财力有限，政府虽然每年想尽办法，尽量 挤出部分资金用以支付，但相对于巨大的成本需求来说，仍 然是杯水车薪。从我们对省属 10 家企业集团、2 个行业办和 省国防工办所属困难企业关闭破产所需费用初步统计、测算 结果看，13 家单位申报需关闭破产的国有企业共 120 户，预 计费用总计 77.3 亿元，资产变现 23.8 亿元,资金缺口 53.5 亿 元,涉及的银行及资产经营公司债务 79.1 亿元,需安置企业在 职职工 9.4 万人,离退休职工 4.5 万人。而目前省属国企改革 专项资金只筹集到 4.3 亿元，难以从整体上推进省属国有企 业结构调整，为企业改制提供必需的资金支持，保持社会的 稳定。 四、盘活国有资产存量的基本思路 从目前调研情况看，存在不少问题和困难，改革不触及 产权不行，产权制度改革不彻底不行。因此，要通过实施产 权制度改革，使省属国有企业逐步退出纯国有及国有控股序 列，实现产权多元化；使国有经济布局更趋合理，国有资产质 量进一步优化，企业竞争力和发展后劲进一步增强。对国有 独资企业，加大投资主体多元化力度；对国有控股的股份制 7 企业，改变“一股独大”的现象，降低国有股权比重。通过采取 以下四种方式，盘活国有资产存量，筹集一部分国企改革专 项资金，重点解决国有困难企业职工安置，维护社会稳定。 一是整体和分块出售。对大多数国有企业可采取整体产 权转让出售形式，也可采取与主要债权人协商一致后，将资 产进行分块、分立出售形式，吸引各类资本参与我省国有企 业改制，使其改制为股份合作制、民营企业、合资企业等。 二是公司制改制。对资产规模较大的大中型企业，通过 公司制改制为参股的股份有限公司和有限责任公司。对已改 制的国有控股企业，应通过股权重组或转让，退出控股地位， 最终实现国有股完全退出。 三是先租后售。对中小型企业，可向企业外法人、自然 人、内部职工或企业经营者先出租，待条件成熟后再进行产 权置换。 四是破产解散。对严重资不抵债企业以及产品无市场、 污染环境、浪费资源、长期亏损且扭亏无望、全面停产的企 业依法予以破产或解散，使这些企业从市场中退出。 为了贯彻上述思路，我们选择了省国防科工办进行试点， 组织人员进行了专题调研。根据调研情况，形成了关于统筹 解决省属军工企业职工安置问题的意见，围绕“职工安置一 步到位，关闭破产分步实施”的基本思路实施改制，达到最终 盘活资产的目的。 8 附件：关于统筹解决省属军工企业职工安置问题的意见 课题组成员 钟心平、谢望津、周小春（执笔）、罗贤栋 附件： 9 关于统筹解决省属军工企业职工 安置问题的意见 由于军工企业布局“靠山、分散、隐蔽”，以及企业搬迁和 发展民品生产均靠举债进行,随着市场经济体制改革的不断 深入和完善，二十世纪九十年代初以来，省属军工企业军品 任务锐减、大部分“军转民”产品失败等诸多原因，造成省属 军工亏损面不断扩大,亏损额居高不下,企业债务和冗员两大 包袱越来越沉重，企业生产经营已举步维艰，职工生活极度 困难。截止 2004 年底，省属军工 24 户生产企业资产总额 16.96 亿元，负债总额 20.91 亿元，资产负债率 123.29%,所有 者权益-3.95 亿元；亏损企业 21 户，亏损面 87.5%，累计亏损 9.96 亿元；职工总数 35496 人，其中：在职职工 22682 人（含 下岗职工 12004 人），离退休人员 12814 人。 为从根本上破解深化省属军工企业改革的制约因素,加 快省属军工企业改革脱困步伐，妥善安置职工，省财政厅、 10 省国防科工办联合于 2005 年 3 月对省属 24 户军工生产企 业进行了专题调研。根据调研情况，提出以下意见： 一、解决职工安置问题是加快省属军工企业改革脱困一、解决职工安置问题是加快省属军工企业改革脱困 步伐的当务之急步伐的当务之急 （一）妥善解决好职工安置问题，有利于维护社会稳定。 目前，省属 24 户军工企业中，有 12 户企业处于停产状 态，下岗职工 12004 人，再就业困难。由于企业无法正常生 产经营，造成历史拖欠问题严重，截止 2005 年 2 月，企业拖 欠各种费用已逾 2.5 亿元，其中：拖欠职工工资、医药费等 1.23 亿元。随着时间的推移，拖欠费用总额还将继续增大。 由于军工企业大多地处偏远，职工家庭成员在同一企业工作 的情况普遍，职工基本生活无法保障，大多数职工家庭陷入 贫困，职工对企业、社会的对立情绪日趋激烈，影响社会稳 定的隐性矛盾日益凸显。 （二）提前做好职工安置工作，有利于降低改革成本。 省属军工企业虽已全部纳入国家军工企业改革脱困政 11 策范围，但由于审批过程复杂，2003 年申报的债转股及破产 计划至今没有批复。1998 年以来，省财政用于省属军工企业 的维持维护费和保稳定资金逐年增加，累计支出近 9000 万 元，但仍无法从根本上解决困难企业的职工安置问题。改革 越滞后，维护社会稳定工作的难度越大，改革的经济成本也 越高。初步测算，改革每推迟一年，改革的直接成本至少增 加 12000 万元。况且按照国函200374 号文件精神，省属军 工企业关闭破产的职工安置等费用缺口由省财政承担。因此， 在政策性关闭破产实施前，提前做好职工安置工作，有利于 降低改革成本。 二、职工安置工作的基本思路和总体目标 基本思路是：本着“职工安置一步到位，关闭破产分步实 施”的思路，把做好职工身份置换（安置）工作作为军工企业 改革脱困工作的出发点和落脚点。根据江西省人民政府关 于深化省属国有企业改革的若干意见（赣府发200219 号） 的规定，按照“一厂一策”的原则，制订职工安置方案，经省财 政厅、省国资委、省劳动保障厅和省国防科工办批准后实施。 12 总体目标是：把深化企业改革、结构调整和职工安置工 作紧密结合起来，总体规划，分类指导，综合治理，分步实施， 加快军工企业扭亏脱困和建立现代企业制度的步伐。一是对 有军品任务或民品有市场、有效益的企业，通过改制的方式， 置换职工身份，建立新型的劳动关系，降低人力成本，提升 企业效益，增强市场竞争力，推进建立现代企业制度，组建 多元投资的军工集团和民爆集团；二是对产品没有市场、严 重亏损且资不抵债的企业，实施政策性关闭破产，并认真做 好破产企业的有效资产重组工作，尽量增加职工的再就业机 会。 三、职工安置费用和解决措施 （一）费用测算 职工安置费用总额约 8.02 亿元（下列 1-8 项为截止 2005 年 2 月底测算数，第 9 项为 2005 年 3 月-12 月底测算数），主要 项目包括： 13 1、职工经济补偿金 1.43 亿元； 2、退养职工退休前的基本生活费 0.71 亿元； 3、离退休人员和退养职工医保费用 0.96 亿元； 4、抚恤人员费用 0.15 亿元； 5、偿还拖欠职工工资、医药费等费用 1.23 亿元； 6、“并轨人员”生活补助费用 1.17 亿元； 7、补缴拖欠社保机构的社会保险费 1.27 亿元； 8、退养职工应缴纳至退休年限的社会保险费 0.64 亿元。 9、2005 年 3 月-12 月期间“翘