城市管理的思考与建议

城市管理的思考与建议城市管理的思考与建议 实施经营城市战略，是加快我县城镇建设与发展，完善城镇功能，提升城镇水平，增强城 镇实力，推进城镇化进程，促进经济社会跨越式发展的必然选择。根据领导的指示精神， 本文拟就如何以经营城市的理念、加快我县城镇化建设，浅谈个人思考及几点意见： 一、充分认识经营城市的重要性 经营城市，是对固有模式的挑战，是对现代化城市发展理念的创新，也是促进城市大 发展的必由之路。所谓经营城市，就是把现代市场经济的经营理念、经营机制和经营方式 运用到城市规划、投资、建设、管理、运营的全过程，构建城市建设投资主体多元化、融 资方式多样化、运作方式市场化的新体制，是政府依据城市发展目标经营城市土地、城市 基础设施及其附属物等有形资产和城市土地开发权、使用权，经营权、冠名权、广告权以 及城市品牌、人文资源等无形资产的一种战略措施。 城市是重要的国有资产，而且是可以经营的，经营城市可以带来丰厚的回报，这已是 不争的事实。但是，由于我县历史、区位、发展基础等因素的制约，城镇建设与发展起点 低，速度慢，规模小，城镇建设整体水平仍然较低。从总体上看，城市土地资产多头分散 管理的状况尚未根本转变，土地资源市场配置比例低，乱批乱占土地时有发生，应由政府 取得的土地收益流失严重；城市基础设施建设市场化程度不高，存量资产效益没有得到充 分发挥；城市建设投资渠道狭窄，资金短缺问题严重制约着城市发展，等等。一方面，城 市基础设施差，资金投入严重不足，一方面，城市资源利用率低，大量的土地收益白白流 失，说到底，在改革开放的大环境下，我们还是缺乏经营城市的理念。如何变建设城市为 经营城市，是我县亟待解决的新课题。因此，进一步解放思想，更新观念，坚决冲破一切 体制性障碍，把经营城市作为加快城镇化进程，实现我县经济社会跨越式发展目标的战略 举措和关键环节来抓，显得尤为重要。 要走经营城市的道路，就要用全新的理念经营城市土地，全新的机制整合城市资源， 全新的方式盘活城市资产，把城市作为重要的国有资产来经营，努力实现工作重心从单一 建设城市向经营城市转变；城市规划、建设、管理从部门分割、封闭运行向集中统一、社 会参与转变；城市基础设施和公用事业发展从政府单一投资向多元化投资转变。要通过经 营城市，实现城市资源的有效配置及效益的最大化、最优化，使城市的集聚力、影响力、 辐射力和竞争力明显增强，真正把城市资源转化为城市资本，走出适合我县“以地建城、 以城聚财、以财兴城”的新路子。 二、以城市规划为龙头，增强规划调控作用 我县是典型的皖南山区小县，旌阳镇规划区内，人口不多，面积不大，四面环山，徽 水河、白沙河穿城而过，自然环境非常优越。要做好、做美这个县级城市，最重要的是总 体规划、城市定位及精品的意识。要走出“旧城改造就是拆旧建新”的误区，防止象火柴 盒、麻将牌一样的高楼林立，在总体规划及旧城改造中，要站得高，看得远，着力把未来 城市的骨架做好。在规划编制中，建议做到以下几点： 一是加快全县城镇体系规划的编制。有关部门要按照全面建设小康社会的要求，在完 善全县和区域性经济社会发展总体规划的基础上，及时组织编制全县城镇体系规划，逐步 构建和完善具有山区特色的城镇发展框架与体系。按照“建设新城区、改造老城区、打造 新亮点”的发展思路，有重点、有步骤的推进城镇化进程。要充分利用我县四面环山、双 水穿城、植被良好等地形、地貌和生态环境条件，充分发掘和利用当地的历史文化资源， 注重运用城市设计的手段，提高城市空间环境质量和文化品位，不断丰富和完善建设实施 手段，突出特色，积极营造和谐统一，独具匠心的城市环境景观，通过“城市四化” 、 “城 市包装” ，打造旌德城市名片，树立独树一帜的“皖南山城”形象。同时，要从发展的眼光， 考虑规划区的适度外延，尤其应将城东起伏的丘陵地带纳入规划之中，并突出山城特色。 二是加快城市总体规划和土地利用总体规划的编制。城市规划是城市建设、管理和发 展的“蓝图” ，是实施经营城市工作的前提和基础。要立足当前，着眼长远，按照高起点、 高水平、高质量的要求，抓好新一轮城市总体规划的编制工作，并做好与土地利用总体规 划的衔接。总规编制要注重城市定位、县城体系布局、山区特色和城市旅游等配套服务功 能，突出山城风情、城市个性、城市生态环境保护，使规划更加科学、合理和系统，更具 前瞻性和操作性。通过编制城市总体规划，合理确定城市发展目标、发展方向、城市性质 和城市总体框架，科学进行城市用地布局及功能分区，发挥好指导和调控城市建设的作用。 要在坚持土地基本国策和耕地占补平衡的前提下，及时调整和完善土地利用总体规划，合 理确定土地资源利用的发展目标，培育级差地租，实现土地资产的增值。同时，切实抓好 城市土地经营规划的编制工作，为经营城市土地提供科学依据。 三是加快城市控制性详细规划的编制。在完成城市总体规划后要及时开展城市详规的 编制工作，编制详规要有侧重，要根据城市建设与发展实际，注重实效，突出重点，确定 规划编制范围。对已经形成规模的老城区，短期内无法成片改造的，详规重点应放在新区 或发展区；对近期能够实施老城区改造的，详规重点应放在改造区；对近期建设地段以及 拟向社会供应的土地，要及时编制出控制性详规，确定用地性质、建筑密度、容积率、绿 地率等规划指标，形成规划图则和文本。 四是加大对规划工作的投入。在规划编制中，要舍得花钱，大胆花钱，采取灵活多样 的方法，多渠道、多形式筹集规划经费，切实解决规划资金不足以及规划滞后和水平不高 等突出问题。要拓展规划视野，对外开放规划市场，积极邀请省内外及国内外专家或单位 参与规划编制，积极建立“政府决策、专家建议、社会参与”的体制，提高规划技术水准， 增强规划科学性、民主性。 三、以土地储备运营为突破口，强化土地经营与管理 城市土地是城市的最大资产，要做好经营城市这篇文章，必须舞活“土地”这个龙头， 确保政府高度垄断土地一级市场，搞好土地的综合开发，发挥土地的最大、最佳效益，才 能使龙身、龙尾都带动起来。如何做到以地生财，本人认为当务之急，是要从加强土地市 场化管理入手，努力抓好以下几个环节： 加快土地储备。实行“一个渠道进，一个池子蓄，一个口子出，一个市场经营”的 土地供应新机制，彻底根治多头分散批地、管地、供地的现象，坚决堵住政府土地收益流 失的口子。强化国有土地储备制度。要抓紧对规划区域内新增和存量国有土地、非法占地、 违法供地、土地批租情况等进行清理，分类处置限期收回，并规范供地行为。凡城镇规划 区内的集体土地，按计划组织征用收储，其他单位和个人一律不得擅自征购规划区内的集 体土地。对城市建成区的闲置和低效利用土地、规划的经营性用地、旧城改造用地等要有 计划地依法统一收回或收购，纳入政府储备。 加强地价管理，深化有偿使用制度。除法律法规规定可以继续实行划拨的用地外， 无论新增建设用地还是存量闲置划拨土地，都必须纳入有偿使用。主要包括：一是用于商 业、旅游、房地产开发等经营性活动的新增建设用地和存量闲置土地；二是经依法批准改 变用途并用于经营性活动的划拨土地，如将住宅、办公等非生产经营性用地(房)改作生产、 经营性用地(房)或用于出租从事经营活动的，以及将划拨土地依法用于联建、合营合作和 以地易物的；三是依法用于抵押贷款的划拨土地。任何单位和个人不得随意减免出让金、 租赁金等土地收益，更不得零地价出让土地，积极推行国有土地使用权招标、拍卖和挂牌 出让制度。严格控制协议出让土地的范围，同时，建立健全地价管理制度，完善城镇基准 地价更新，准确显化土地资产。 加快土地开发，努力掘得“第一桶金” 。我县河西区市场繁荣，商业发达，河东缺乏 商业气息，但发展空间大，根据平衡发展的原则，应下大力抓好河东区的发展，着力提高 商业化程度，建立河东商业新区，要加快调研，做好规划，制定方案，把开发河东新区列 入议事日程。 制定综合措施，盘活城区土地。对旧城改造，本着“政府要环境，商家要市场，居民 要实惠”的原则，制定优惠政策，通过市场运作，吸引社会资金参与旧城改造；对新区建 设，关键是筑巢引凤，走地产运营建城的新路子，要筑好巢，就要对新区内基础设施进行 配套完善，搞好“七通一平” ，优化开发环境，为引凤奠定基础，此外，打造新亮点，开发 精品以及道路硬化、绿化等等，都要在盘活存量土地上做文章，要借助市场这只手，实现 城市建设与盘活存量以及土地置换的互动，为经营城市注入强大的活力。 加强领导。由县政府牵头，相关职能部门参加，负责对城市土地开发经营中的重大问 题进行组织协调和决策。建立土地收购储备交易中心，负责县内土地征用、收回、收购、 储备、开发整理和招标、拍卖、挂牌、出让工作。财政部门加强对土地收益的监管，按合 同规定及时将土地出让金和收益纳入政府财政基金预算，缴入财政金库，用于城市基础设 施、市政工程、社会基础设施建设和土地储备。计划部门要会同财政、国土资源、建设等 有关部门，按照国家和省关于固定资产投资管理的有关规定，提出具体项目，并将其纳入 年度固定资产投资计划。通过经营土地筹集更多的资金，加快城市基础设施和公用事业建 设。 四、放开市场准入，推行城市基础设施市场化经营 (一)优化增量资产，盘活存量资产，推进城市基础设施建设与经营。对投资收益比较 稳定的城市基础设施和社会事业项目，均应吸纳社会资本和外资进入。除国家法律、法规 明确规定外，城市道路、桥梁、停车场、供水、排水、供气、供热、公共客运交通、污水 处理、垃圾处理等设施的建设经营，都要在科学评估的基础上，通过公开向社会招标选择 投资和经营主体，中标者对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营全过程负责，并 享有一定期限的收益权。对出租车营运权、公交线路经营权、道路桥梁广场冠名权、城市 公共空间广告经营权等各类无形资产，要采用拍卖、招标等方式，实行有偿使用，提高服 务水平和质量。 (二)放宽城市基础设施建设和经营市场准入限制。按照“谁投资、谁经营、谁受益、 谁承担风险”的原则，充分调动各方面的积极性，除关系国家安全和必须由国家垄断的领 域外，鼓励法人和自然人利用社会资金、外地资本采取独资、合资、合作，产权转让、入 股、拍卖，使用权出让、经营权转让等多种方式，跨地区、跨行业参与城市基础设施的建 设与经营，形成多元化的投融资机制。 (三)放开市政公用事业经营市场。打破行业垄断和地区封锁，在全面规划、统一管理、 特许经营、有序开放、提高服务水平和服务质量的前提下，培育有序竞争的市政公用事业 市场体系，走专业化、企业化、社会化经营的路子。市政设施、园林绿化、环境、卫生等 非经营性设施的日常养护、城市公共场所保洁等要逐步推向市场，通过招标发包方式，面 向社会选择作业单位、承包单位或个人，建立和实施道路养护、绿化养护和环卫保洁的承 包制度，增加市场透明度。 (四)改革市政公用事业经营管理体制。按照政企分开、政事分开和建管分离、管养分 离的改革思路，引入竞争机制，分割垄断行业，变独家经营为多家经营，增强行业发展活 力。 (五)建立科学合理的市政公用事业价格形成机制。市政公用事业要按照保本微利的原 则，制定合理价格，逐步实行价格听证制度。企业、个人及外商以独资、合资、合作等多 种方式建设和运营的市政公用设施，其价格按收回投资并保本微利的原则制定。除国家政 策规定外，由县人民政府根据本地具体实际制定城市供水、排水、污水处理、垃圾处理、 公交、出租车、供气等市政公用事业价格，报县人民政府审核批准后实施。 五、改革投融资体制，优化投资环境 (一)建立统一规范的政府投融资体制。政府经营城市的各种收入(含土地有偿使用收入、 城市基础设施和公用设施及其他设施所有权、经营权、管理权的出让收入、特许经营权出 让拍卖收入等)同地方财政安排的城市建设资金以及各种城市建设专项资金要纳入同级财政 专项资金管理，集中用于城市建设和土地储备、开发整理。坚持“集中投入、有限使用” 的原则，根据经济发展的情况上，逐步加大政府资金用于城市基础设施、公用设施投资的 力度，充分发挥政府资金的导向作用。计划、财政部门要根据城市建设需要和财力状况确 定投资计划，合理安排资金支出，建立有效的经营城市的成本控制机制和相关责任追究机 制。严格控制盲目借贷，避免财政风险，实现资产负债动态平衡。 (二)拓宽城市基础设施融资渠道。抓住发展县域经济机遇，争取国家和省里的政策倾 斜和支持，选好基础设施建设项目，建好项目库，用好的项目争取各级对我县城市基础设 施建设的支持和投入。同时，积极争取和用好银行信贷资金投入，充分发挥政府投资在城 市基础设施建设经营中的导向作用，对于不能市场化经营的公益性项目，要调整政府资金 投向，集中力量加大投入，保证城市功能完善和居民需求。 (三)加大金融部门对经营城市资金支持的力度。金融部门要为经营城市提供优质金融 服务，对符合贷款条件的城市建设项目积极给予信贷支持。加大金融创新力度，积极试办 以城市有效资产作抵押发放抵押贷款、以经营城市各种有效收费账户作质押发放质押贷款 业务。 (四)营造公开公正公平的投资环境。进一步清理规范与投资有关的法规和规章，减少 和规范投资领域的各项规费，对一切投资经营主体实行国民待遇。严格实行民主、科学的 投资决策、咨询制度，重大项目要实行专家评估制度和公示制度。严格政府项目审批和监 督制度，建立政府项目代建制、稽查制度和项目后续评价制度，实行投资、建设和运营管 理“三分离”的管理。政府投资项目的建设必须采取招投标方式选择工程承包商和设计、 施工、监理及材料设备供应商，运行管理必须通过公开招标选择相应的项目运行管理公司 负责管理。加快制定和推行非政府投资项目实行登记备案制的办法，培育规范化的投资中 介机构，加强对投资中介机构的监管，建立城市信用诚信体系，地方金融风险防范和化解 机制，规范信用行为，整治信用环境，建立信用评价体系，等级制度及奖惩制度。 六、落实配套政策，加快城镇化进程 第一、全面推进城镇户籍管理制度改革。按照“积极推进、稳步实施”的原则，实行 居住地登记户口制度。凡在我县有合法固定住所和稳定职业或生活来源的公民，均可根据 本人意愿申报办理城镇常住户口，与其共同居住生活的直系亲属可以随迁。建立城乡统一 的户口登记制度，按照户籍管理相关法律规定， 以居住地登记户口，人户一致，建立健全 常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正七项户口登记制度。有关部门不得对公 民依法申请登记户口设置各种障碍，积极调整户口迁移政策，放宽户口迁移限。对未落常 住户口人员，要按照居住地登记户口的原则予以落户，以落户条件取代计划指标，引导人 口的合理有序流动。普通大中专院校毕业学生的户口迁移政策按引进人才的相关规定办理。 第二、建立和完善社会保障制度。要按照“一二三产业互动，城乡经济共融”的思路， 培育城镇发展的产业支撑，增加进城农民的就业机会。要按照中央和省里的有关政策，多 渠道筹集社会保障资金，妥善安置好因经营城市而新增的符合社会保障条件的人员，切实 解决城镇职工和进城务工农民的社会保障问题。 第三、培育和发展城乡一体的劳动力市场。坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立 统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场，解决城镇人员就业和再就业问题。结合户 籍管理制度和社会保障制度改革，拓宽农村劳动力向非农产业和城镇转移的渠道。相关部 门要加强对进城务工农民的培训、就业服务和维权工作，促进农村劳动力的有序转移流动。 第四、大力推进城镇社区建设。充分发挥街道办事处和居民委员会的作用，搞好城镇 基层基础管理工作，建立完善社区组织机构，建立完善物业管理体制，搞好社区管理。抓 好社区人员、场地、经费三落实，健全社区服务网络，建立以社会救助和福利服务、便民 服务、社会化服务、再就业服务为主要内容的社区服务体系，增强社区服务功能，为经营 城市创造良好条件。 第五、加强城市管理。完善“两级政府(县政府、镇政府)、三级管理(县、镇、居委会)” 的城市管理体制，提高城市管理效能，加强城市管理与执法队伍建设，推行综合行政执法 试点。大力整治城市综合环境，加快城市“净化、绿化、亮化、美化”工程建设，提高人 居环境质量，创造城市