基建项目审计中的问题及改进意见

基建项目审计中的问题及改进意见 张丽珠 钟定鸿 一、基建领域中存在的共性问题 （一）项目投标低报价、完工高结算，即低开高走的问题。 我们在审计中发现几乎每个项目都存在低报价，高结算的问题，究其原因，一 是开工前受计划笼子的限制，超一定的规模不能报建，致使有意压低造价报建 ；二是固定资产方向调节税是建设单位申报的投资额在事前预交，而结算时监 督部门对完税情况的检查不力，造成了低报价避税；三是投标中标率高，低报 价比较迎合建设单位的愿望；四是结算审计不力，高估冒算。 （二）普遍存在拖欠工程款现象，增加了财政的负担，也不利于施工企业的发 展。 有的工程项目不顾国家禁止带资建设的规定，公然在工程承包合同上约定垫资 ，垫资利率一般都超过银行同期的贷款利率。由于基建资本金制度未能建立， 缺乏预算约束，财政部门一般不能按合同付款，给施工企业带来了很大困难， 致使施工企业流动资金不足，三角债蔓延。另一方面，造成财政的利息负担日 益沉重，据粗略统计，韶关市年底公共工程项目已拖欠工程款 亿元，仅当年应付垫资利息就上千万元，相当于当年韶关市城建总投资的 以上。 （三）建设施工企业偷逃工程营业税，致使国家税收大量流失。 审计发现，建设单位支付工程款大多使用三联收据，而不是税务部门监制的有 效票据。根据税收有关条款规定，可采用按工程进度收款和一次性结算工程款 的方法进行付款纳税。建设单位没有坚持原则要求施工单位出具纳税发票。有 的工程拖着不结算，或无资金结算，税款也因而长期拖着不申报交纳，甚至不 再结算工程款余额，从而不交税，致使国家税收大量流失。 （四）工程结算高估冒算，多计、重计工程量，高套定额，在隐蔽工程上大作 文章。 高估冒算是竣工结算中经常遇到的问题。如板、梁、柱混淆不清，不按定额要 求套用各子项，如脚手架定额高套，土方工程签证不严，对土质、运距等尽量 高套，基础工程验收签证不齐，甲乙双方互相扯皮，在隐蔽工程上大作文章， 给建设单位造成不必要的损失。 （五）利用“合同法”、“大包干”、使投标的概、预算不合理部分合法化。 有些施工单位利用承接工程时的合同，提出大包干，但具体条款中又提出工程 增、减部分另计等。在计算增加工程量时却不扣减因设计变更而不再做的工程 ，材料价差只按定额计算调增部分，而不按市场价扣除调减部分。还振振有词 说受合同法保护，企图使原概、预算中存在的问题合法化。 （六）侵占、挪用财政资金，使原市政建设资金紧张的局面更加窘迫。 在财政预算支出基建资金审计中发现，某些管理单位没有严格执行专款专用规 定，而是根据某些领导意图，将资金移用到概算外项目，甚至成立一个有名无 实的部门，虚列项目支出，造成资金管理混乱，也影响了工程进度。有些资金 因市场不景气，长期不能归还，从而影响财政资金的有效利用。 （七）票据管理混乱，损害国家利益。 有些建设单位在支付各类款项时，仅以取得的收据，甚至“借据”入帐，严重 违反了国家有关票据管理法规，漏交税款，损害了国家利益。 （八）长期不办理固定资产交付使用手续。工程完工后，长期不结算，造成建 设单位固定资产漏记，会计核算不实，家底不清。 二、改进基建项目审计工作的几点意见 （一）促进建设项目审计与财政预算执行情况审计有机结合，提高投资审计层 次、水平和质量。 审计署年发出关于加强重点建设项目投资审计与预算执行情况审计 有机结合的通知：“应将国家重点基本建设投资项目（包括地方财政投资的 重点建设项目）视同财政预算执行单位”。实践证明，二者的结合，有利于财 政预算执行情况审计真实反映财政资金分配是否正确处理了积累与消费的比例 关系，有利于贯彻量入为出原则和经济效益原则，有利于调整财政支出政策。 财政预算执行情况审计利用基建审计结果，有利于揭示情况，分析原因，从财 政资金的源头改进拨付、分配方法，加强、监督资金的使用情况，也有利于提 高基建项目审计的层次、水平和质量。 （二）审计内容以工程造价核定为重点，兼顾审计规范所要求的其他内容 。 工程造价是构成建筑产品的主要成本，其形成过程具有流动性，构成因素具有 复杂性，建设周期长，是竣工决算中最可能出现高估冒算及损失浪费的地方。 据省建委工程造价管理部门估测，现行建筑安装工程结算的核减率可达 ，审计部门年统计数也达。我省年完成建筑安装工程 投资多亿元，约按的核减率计算，则高估冒算达亿元！尤其 是财政拨款的基建项目，由于法人责任制和资本金制度未完全建立，作为投资 主体的所有者监管不到位，对工程造价真实性、合法性的审查更为重要。因此 ，基建项目审计应以工程造价核定为重点，采取全面审查的方法，保障国有资 产安全。 当然，审计机关的工作不能局限于工程造价核定，审计法实施条例明确规 定“与国家建设项目直接有关的建设、设计、施工、采购等单位的财务收支， 应当接受审计机关的审计监督”，将审计范围作了拓展。而审计规范也对 审计内容作出了规定，包括对工程项目的建设资金来源、项目可行性研究、项 目财务收支、项目建设情况的真实性、合法性及项目投资效益评价等。审计机 关应合理安排审计力量，抓住重点，兼顾审计规范中规定的其他内容，深 化基建项目审计。 （三）树立审计机关竣工决算审计结果的权威性。 工程造价的结算，存在建设单位、施工单位、财政部门、政府造价管理部门及 中介机构等各种意见。如何体现审计机关竣工决算审计结果权威性呢？笔者认 为要做好三个方面工作：一是依法审计。任何部门的造价结算依据都离不开国 家的法律法规，审计机关也不例外，不仅要遵循有关审计程序、法规，更应以 国家造价管理法规、定额、计价表和当地造价管理部门公布的建筑经济资料等 为审计依据，不自搞一套，不以权压人，在造价管理方面的问题，要遵循省人 民政府发布的广东省建设工程造价管理规定，尊重造价管理部门的意见。 只有这样，才能降低审计风险，保证审计质量，令审计结果更加可靠、权威。 二是不偏不倚，不搞双重标准。工程结算涉及国家、施工企业和个人等方面利 益，审计机关应以独立审计、实事求是的态度对待审计事项。三是摒弃自身利 益。审计机关不应在基建项目中有自身利益，更不能因利益驱动而强制要求建 设单位到指定中介机构审核预（结）算。培育一个公平公正的市场环境是发展 社会主义市场经济对审计工作提出的基本要求。 作为经济综合监督部门，审计机关在保证审计质量的基础上，竣工决算审计结 果应该成为终审，作为建设单位拨付工程款的依据，由建设单位和施工单位无 条件执行。若工程项目经过多方审核，必须以审计机关的审计结果为结算依据 ，而不能以谁的造价低就以谁的为结算依据。如有异议也只能通过法律程序解 决。 （四）培养专业人才，提高处理问题水平。 基建项目竣工决算审计对专业人才有较高的要求，因此，要从两个方面入手， 一是大力培养具备审计、财务基础，熟悉工程技术的“通用型”人才；二是聘 请有关专家参与审计。随着科技的发展，新的材料、工艺不断面世，社会分工 越来越细，仅仅依靠审计师、造价工程师、监理师是不能完全解决问题的。这 就要求审计人员不断学习更新业务知识、熟练地掌握定额标准、规定，经常了 解建筑市场行情和发展情况，做到心中有数，运用自如。并借鉴国际做法，设 立专门的审计经费，聘请专家参与，使用政府资金实施政府投资项目的审计。 （五）规范审计工作，防范审计风险。 基建项目审计范围广、内容复杂、技术性强，这就要求审计人员不仅要有较强 的业务能力，还要有深入细致的工作作风，使每一项查出问题落到实处。另一 方面，在处理问题中不仅要认真对照法规、文件，还要多听取有关部门的意见 。建设项目牵涉的单位很多，要协调好各方面的关系，使审计处