坚持区域集约化发展 加快新型城市化建设

坚持区域集约化发展 加快新型城市化建设 区域集约化的城市建设是将区域集约发展的思想用于指导新型城 市化建设的实践而形成的，它是指站在某一特定的层面，通过在区域 空间上的合理布局和区域资源的优化组合和高效利用，以既较快的速 度和较高的质量，又好又快地推进新型城市化建设的一种城市建设理 念。党中央、国务院和省、市一直倡导节约集约化的经济发展方式和土 地利用方式，走区域集约化开发利用的道路。作为温州的三大城区之 一，龙湾的城市化建设比较滞后，多年来“有区无城”、 “城区如城镇、城 镇皆农村”的格局还未得到根本改变。当前龙湾正处在工业化、城市化 快速推进时期，这个时期既是大开发、大建设、大发展的关键阶段，也 是资源、环境、人口矛盾凸显的时期，龙湾的新型城市化建设正面临着 前所未有的机遇和挑战。如何在龙湾这个经济实力较强但城市化基础 较差的区域，探索出一条加快推进新型城市化的路子，已经成为我们 重要的研究课题和任务。在调研的基础上，我们认为必须坚持走区域 集约化发展道路，以加快推进龙湾的新型城市化建设。 一、走集约化发展道路是推进龙湾城市化建设的有效途径 集约化发展的主要特性是高质量、重规模、高效益、低能耗。近年 来，我区以科学发展观为指导，科学调整土地利用时间和空间，合理优 化城区建设布局和结构，呈现了一些与区域集约化发展相契合的特点。 （一）（一）坚坚持高起点持高起点规规划，城市框架不断拉开。划，城市框架不断拉开。近年来，我们一直坚持 以规划为先导，深化各项规划编制工作，规划的覆盖面不断扩大，片区 规划、专项规划和重点地段规划体系逐步完善。在此基础上，确立了 - 2 - “中心崛起、西联南拓、山海互动、全面推进”的整体思路，构建了协调 发展的滨海城市空间体系。特别是把龙湾城市中心区由原来的 2.55 平 方公里扩大到 14.58 平方公里，规模扩大了近 5 倍，集行政管理、文化 娱乐、商务休闲、金融办公和生活居住五大功能为主导，其他配套功能 为一体的城市中心区正在加快崛起，并有力地带动了永中旧城区、状 元蒲州片区、永强南片和灵昆岛的建设与发展，形成了各个片区功能 互补、统筹互动、齐头并进、共赢发展的新格局。 （二）（二）坚坚持高持高标标准建准建设设，城市功能逐步完善。，城市功能逐步完善。为突出温州城市副中 心的辐射能力与作用，我区坚持大投入、大建设，以交通、排污、水利 围垦、村庄整治为重点，切实加快重大基础设施建设，着力构筑与经济 发展水平相适应的现代化基础设施体系。交通道路方面，中心区“三横 四纵”道路网基本建成，77 省道瑶永段建成通车；东片交通道路联网成 环正在全面展开，滨海大道与永强大道的连接道路建设加快实施，围 垦路开工建设，环镇路前期工作基本就绪，飞云江三桥接线工程、永强 大道整治将全面启动；西片的龙腾南路建成通车，江滨路龙湾段开工建 设前期工作加紧进行，南洋大道即将全线贯通，曹龙大道开工建设，内 通外畅、联网成环的综合交通网络不断健全。市政设施方面，在上届政 府将珊溪水库原水引入龙湾的基础上，我们进一步完善了供水工程网 络，有效解决了永强片群众吃水难问题。全面铺开东片排污管网工程 建设，20072008 年累计建成干管 26.3 公里、截污管 264 公里、入户 纳管 3.3 万户，日处理污水量 10 万吨的东片污水处理厂一期工程也已 建成投运。在寸土寸金的繁华地段征地 253 亩，建成了颇具特色的河 泥荡文化公园，成为城市建设的一大亮点。启动东片防洪工程建设，困 扰东片 7 个镇（街道）多年的防洪排涝问题有望得到彻底解决。村庄整 - 3 - 治方面，全区有 77 个村通过市级合格村考核验收，其中被评为市级 “全面小康建设示范村”14 个、省级 10 个，提前一年完成了第一轮的五 年整治工作任务。 （三）（三）坚坚持高效能整治，生持高效能整治，生态环态环境有所好境有所好转转。 。近年来，我区切实加大 环境保护和生态建设力度，重点区域、重点行业的污染问题有所缓解， 全区环境状况得到了一定程度的改善。塘河整治方面。围绕“一年止污 治乱”的工作目标，组织开展了清脏治乱攻坚战，清运垃圾约 17 万吨， 拆除违法建筑 25 万平方米。同时，加大后续建设和管理力度，违法建 筑拆除后，及时清运建筑垃圾，巩固整治成果。此外，还通过建设健全 的排污管网体系，杜绝污水直排塘河的现象，从源头上减少对塘河的 污染。环境污染整治方面。我区不断加大环境污染整治工作力度，成效 日益显现。2006 年，电镀行业顺利通过了省“811”环境污染专项整治验 收。2007 年以来，扎实开展了环境污染整治大会战活动，相继建成蒲 州拉丝基地、不锈钢拉管基地和合成革固废处置中心，开工建设了蓝 田电镀基地。采取强有力措施，拆停违规合成革生产线 23 条，取缔无 证无照不锈钢拉管和拉丝企业 206 家。不锈钢拉管和蒲州拉丝行业市 级环境严管区成功“摘帽”，合成革行业污染整治通过阶段性验收。生态 建设方面。我区认真实施生态区建设规划，已创建省级生态镇 2 个、市 级生态镇 1 个、市级生态村 21 个。深入开展环保宣传等系列活动，群 众的生态文明意识不断提高。 （四）（四）坚坚持高持高质质量量创创建，城区形象得到提升。建，城区形象得到提升。近年来，我区以省级文 明城区创建为载体，投入了大量人力、物力、财力，开展了各类整治和 创建活动，城区形象得到提升。深化“三沿”整治活动，重点部位“脏、乱、 差”现象得到有效整治。针对城市管理滞后、城市环境不尽人意的现状， - 4 - 我们进一步加大了城市管理力度，特别是在今年部署开展了环境卫生 大整治，积极探索道路清扫保洁市场化运作机制，对全区 135 条、358 万平方米的主要道路进行分级管理，推行市场化运作。健全了“村（社 区）清扫保洁、镇（街道）收集、区转运处置”三级垃圾收集清运处理运 行机制，开展严格的环境卫生综合考评。同时，投入了 3000 多万元把 全区 11 条主要道路作为文明示范街进行全面的整治，城乡环境脏乱差 的局面得到了有效的改善。 几年来的城市建设与管理实践，已经给我们龙湾带来了巨大变化， 已经成为我们龙湾经济社会发展的“加速器”。实践证明，走区域集约化 城市建设道路是推进龙湾新型城市化建设的有效途径，而且从长远看， 还将成为我们率先基本实现现代化的“主战略”，成为普及现代文明、推 动社会全面进步的“宽带网”。 二、走集约化发展道路是加快龙湾城市化建设的战略选择 随着城市化进程的加快，一些制约、障碍甚至危及龙湾城市化进 一步推进的问题、矛盾正在逐渐凸显出来，主要表现在： （一）体制障碍、群众意（一）体制障碍、群众意识识与与龙龙湾城市化湾城市化进进一步推一步推进进的矛盾。的矛盾。一是 体制上存在条块分割问题。多年来，温州城市管理一直实行部门管理 为主的“条状管理”模式，区级政府及镇（街道）在城市管理中职责不明， 权力有限，事权、人权、财权不相衔接，难以形成长效管理的机制。特 别是在现行市区两级管理体制下，区级政府及其部门管理审批权限十 分有限，区政府与市级部门、镇（街道）与部门之间、部门与部门之间存 在职能交叉和利益冲突，致使一些建设审批程序周期延长，特别是一 些涉及市级多个部门审批的项目，办妥全部审批手续需耗费较长时间。 二是管理上存在群众意识不到位问题。部分群众长期形成的一些生活 - 5 - 习惯、卫生习惯与新型城市化要求还很不适应，城区“脏、乱、差”问题 仍比较突出。随着我区城市化进程加快，城市面积不断扩大，出现了一 些“城中村”，加上区级政府在旧城改造中没有决定权，只有执行权，在 管理工作中产生了一定的缺位现象，造成“城中村”内脏乱差现象严重。 三是政策处理难度越来越大。因受一些历史遗留问题的制约，加上征 地拆迁政策的多次调整变化，相关的法律法规对征地拆迁工作要求越 来越高，征地拆迁工作遇到前所未有的困难，个别项目甚至因拆迁政 策处理受阻而长期搁置。 （二）（二）环环境境污污染、染、资资源浪源浪费费与与龙龙湾城市化湾城市化进进一步推一步推进进的矛盾。的矛盾。由于 城市化和工业化是共生的，工业化过程中引发的环境污染已成为龙湾 进一步推进城市化面临的一个重大问题。分析龙湾的环境污染情况， 主要有以下三类：一是体制性引起的污染。在经济发展的初始阶段，由 于政策不完善、制度不配套，项目前期论证、环评制度、 “三同时”审批、 日常监管等各个环节都不到位，使得各地发展自成体系，低水平重复 建设现象较为严重，环境污染比较突出。二是结构性引起的污染。由于 历史条件和现实状况所限，在产业的选择和布局上缺乏科学合理的规 划，引进、上马了一些科技含量较低、污染重、能耗高的产业和项目， 造成了产业结构不合理、布局比较混乱等客观事实，给环境造成了很 大影响。三是素质性引起的污染。由于我区大部分工业企业还处在“低、 小、散”状态，许多企业是以牺牲环境为代价而取得的低成本作为市场 竞争的优势，结果造成污染面积大、污染程度重、污染治理难。另外， 资源浪费问题已成为龙湾城市化进一步推进的一个突出问题。一方面 是能源的浪费。由于经济粗放型增长占主导地位，以及全区工业产业 结构不尽合理，我区能源利用效率仍然比较低，与国际国内先进水平 - 6 - 相比差距较大，能源浪费现象比较严重。另一方面是土地资源的浪费。 虽然龙湾土地资源非常紧缺，人多地少，但是这几年在开发建设过程 中，土地资源浪费现象却十分严重，转而未供、供而未用或者乱占滥用 的现象比较突出，大片土地征而未建，这些都加大了推进城市化建设 的成本。 （三）投入不足、基（三）投入不足、基础础薄弱与薄弱与龙龙湾城市化湾城市化进进一步推一步推进进的矛盾。的矛盾。 虽然我区近年来工业经济与城市化进程都取得了较快发展，但与 投入不足、基础薄弱的矛盾依然突出。一方面是固定资产投入乏力。城 市化建设需要巨额的建设资金和良好的基础设施，但是目前各地投入 不足、基础薄弱的问题严重影响了龙湾城市化的进一步推进。前些年， 我们通过“内投外引”，较好地解决了建设资金问题。但随着城市化的进 一步推进，在区级财政体制下，区级政府在项目建设资金安排上的自 主权不足，导致一些急需上马的建设项目由于资金无着落而迟迟不能 上马，许多基础设施配套难以跟上，投资环境难以有效改善，造成城市 可持续发展的后劲不足。另一方面是基础设施严重滞后。目前，我区大 多数镇（街道）的基础设施建设缺乏总体规划，各地都在各自的行政区 划范围内组织实施建设，基础设施的服务项目少、服务半径小，电、路 和环卫等配套设施不健全，滞后于当地的经济和人民生活发展；在开发 建设过程中， “边建边规划、边建边修正”现象较为普遍，缺乏长远、科学 规划，不注重建设特色，设计单调、品位不高、街道狭窄、人均绿地率 低、公众广场缺乏、文教设施不全等。基础设施的滞后使我们的城市化 建设只能停留在低层次的水平上，阻碍了龙湾城市可持续发展。 根据发达国家的实践经验，只要我们把将区域集约发展的思想具 体落实到城市化的全过程，在产业布局、生产力发展时充分考虑资源 - 7 - 的节约利用和保持生态平衡；在建设良好的基础设施、充分发挥经济功 能的同时，充分考虑高层次人文环境和良好社会秩序的建设；在城市人 口大量增加的同时，提前考虑人口集聚所需的就业、生活、素质提高等 诸多问题，我们城市化推进过程中的问题和矛盾都会迎刃而解。因此， 走将区域集约发展道路是龙湾城市化加快推进的战略选择。 三、龙湾新型城市化建设走区域集约化道路的对策措施 区域集约化发展是一种促进社会、经济、人口、资源、环境这一复 合系统健康、稳定、持续、高效发展的战略。从龙湾当前的实际出发， 加快推进龙湾新型城市化进程，必须切实把握温州从“瓯江时代”向“东 海时代”迈进和城市东移的重大机遇，紧扣温州新型城市化的主战场定 位，大力实施“城建亮区”战略，优规划、快建设、强支撑、严整治，实现 区域集约化发展。 （一）完善城（一）完善城乡规乡规划，划，进进一步拉开城区框架。一步拉开城区框架。规划是城市建设的龙 头。在明确城市建设总体思路后，必须进一步扩大规划的覆盖面，深化 规划的层次，健全区域规划体系；必须加强各类专项规划、片区规划的 对接与协调，把规划的科学性、前瞻性和可操作性有机结合起来；必须 严格遵守“无规划不建设”原则，严格按照规划实施建设，切实维护规划 的严肃性；必须把城区发展和新农村建设结合起来，科学调整土地利用 时间和空间，着力优化城乡建设布局和结构，走城乡互促共进的区域 集约化道路。一要坚持城乡统筹发展。强调城乡规划的统筹发展理念 就是要打破城乡分割，加大对农村基础设施建设的财政投入力度，促 进城乡经济社会全面协调可持续发展，让农村居民、进城务工人员及 其家属与城市居民一样，享有相对均等的公共服务和同质化的生活条 件。二要强化中心区集聚效应。温州市大都市区的空间框架结构已经 - 8 - 搭建，位于大都市区空间结构中心位置的龙湾中心区承担温州城市副 中心的紧迫性日益临近。通过近几年的建设，行政中心区路网已基本 完善，相关配套设施正在加快建设。但是城市副中心定位缺乏有力支 持，需在功能、力度等方面进一步强化，加强功能多元化发展，提高集 聚能力。通过规划整合，进一步提升龙湾中心区功能和定位，与温州城 市副中心的定位相匹配，并扩大其外延效果，加快带动周边地区的旧 城改造及新区建设进度。三要积极推进城中村改造。我区过去一直都 是温州城市的郊区，分布有大量、基本连片的村镇建设用地，约占现状 建设总用地的 59.31%。永兴、海滨、沙城、天河和海城等地基本上都是 一片片村庄，建筑面貌陈旧，结构老化，档次较低。由于村庄受控期长， 规划控制与村庄发展需求之间存在矛盾，引发了相当的负面影响。村 庄整治工程已经取得一定的成效，在此基础上还应继续完善相应的规 划体系，加快推进城中村改造步伐，通过改造，使“城中村”融入城市。 （二）加快建（二）加快建设设步伐，提升城市承步伐，提升城市承载载能力。能力。城市承载能力是资源承 载力、环境承载力、经济承载力和社会承载力的有机结合体，通过加快 中心城区和城市基础设施建设提升城市承载能力是我区新型城市化建 设的着力点。一是加速中心崛起。中心区是龙湾新型城市化建设的龙 头和窗口，必须作为当前及今后一段时期的一项重中之重的工作抓紧 抓好抓出形象。要全力推进核心区建设。围绕市第十次党代会提出的 核心区 2011 年基本建成的工作目标，合理安排建设项目，突出重点， 梯度推进。继续抓好道路、学校、医院、市民活动中心等公共配套设施 建设，加快房地产、金融、商务酒店、大型购物中心等工程建设，增强 中心城区集聚功能。要加快推进永中旧城改造。加快二期拆迁和安置， 抓紧贯通永中路，启动改造镇标路、永宁西路、建中街等与中心区连接 - 9 - 道路，并在自求平衡的基础上，逐步开发道路两旁的商业地块，集聚商 机、提升形象。要启动开发瑶溪片区。紧紧抓住市级重大项目落户的有 利时机，通盘考虑、统一规划、超前建设瑶溪片区的道路、供水、排污、 燃气等市政设施。二是完善市政设施。道路交通方面，要进一步完善对 内、对外交通网络，抓好飞云江三桥接线龙湾段、龙湾新区（南片）道路 网、曹龙大道、江滨路龙湾段和永强大道整治等路网工程建设，建成灵 昆大道接线隧道，启动滨海长途客运中心等前期工作，努力提高交通 通行能力。水利方面，重点抓好东片防洪工程一期和灵昆标准堤塘等 工程建设，提高减灾抗灾能力。排污方面，加快东片排污主管网、支管 网和污水泵站等工程的建设速度，严格管理、科学施工，确保隐蔽工程 的质量，初步建成覆盖我区的污水收集系统，2009 年实现污水收集率 达 50%以上。垃圾收集处理方面，积极推进城乡垃圾处理一体化，加大 对环卫设施建设的投入力度，继续抓好垃圾中转站的建设，逐步完善 垃圾清扫、收集、中转和运输体系，提高生活垃圾无害化处理率。电力 方面，要抓好 220 千伏瑶溪变和状元、南洋、海滨 3 个 110 千伏输变电 工程建设，启动 220 千伏龙东变前期工作，加强电力保障服务能力。燃 气方面，抓紧编制燃气建设专项规划，配套建设城市燃气输配管网，并 作好向天然气过渡的设施准备，提高城市居民管道燃气气化率。三是 实现产业集约发展。按照加快经济转型升级的要求，积极吸纳集聚优 质生产要素，加快发展符合城市性质和要素禀赋特征的城市产业。首 先要切实增强自主创新能力。通过构建创新研发平台、完善分配激励 机制、加强科技经费扶持等途径，加快建设以企业为主体、市场为导向、 产学研结合的技术创新体系。其次要加快发展现代服务业。结合城市 化的推进，因地制宜重点培育发展现代物流、现代金融和科技信息等 - 10 - 服务业，改造提升各类专业市场，积极打造城市服务集聚区、空港经济 区，推进城市发展由生产型向服务型转变。同时要着力培育“总部经济”。 大力推进中心城区“退二进三”、 “腾笼换鸟”，鼓励在外龙湾人回乡创业 或将企业总部设在龙湾，推动总部经济发展，切实增强产业竞争力。 （三）（三）坚坚持持节约节约集集约约，促，促进资进资源持源持续续利用。利用。区域资源紧缺、环境承载 力较弱的基本区情，决定了我区的新型城市化建设必须走节约资源、 集聚发展的道路。坚持以土地、资金、人才等要素集约配置为导向，探 索可持续利用的途径是我区新型城市化建设的不竭动力。一是节约集 约利用土地资源。要在探索转而未供土地的清理、合理开发利用滩涂 资源和山坡地、提高土地利用效率和探索城市地下空间等方面下功夫。 要继续深化闲置土地、转而未供土地的专项清理工作，切实提高供地 率和利用率。要加快利用滩涂资源，建成天城围垦，加快海滨围垦建设， 启动龙湾围垦二期工程建设，努力增加土地后备资源。要在保护生态 的前提下，加快低丘缓坡类山坡地的开发利用步伐。根据国务院、省政 府有关规定，引导工业生产企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等 途径提高土地利用率和单位产出率。同时，积极探索城市地下空间的 综合开发利用，开展地下空间产权界定、使用权出让、综合管理等方面 的试点。二是多方筹措建设资金。紧紧抓住国家扩大投资、拉动内需的 有利时机，积极与上级做好项目对接，争取更多的资金和政策。加强对 城市建设资金管理，提高资金使用效益，加大资金投入保障力度。积极 争取省、市专项资金补助，尤其是交通、水利等项目，尽量将项目纳入 省、市专项切块资金盘子中。争取多方筹资，想方设法拓宽融资渠道。 做好平衡用地的前期包装工作，争取市政府支持及时组织公开出让， 为重点工程建设提供资金支持。同时，要强化资金使用管理。严格控制 - 11 - 工程项目建设规模，提高资金使用绩效。三是努力强化技术支撑。城市 建设是一项专业性很强的工作，如果我们满足于一般性操作，可能会 给城市建设造成不可挽回的缺憾。针对我区非常缺乏专业的、具有一 定层次建设人才的现状，一方面，要加强区内各类建设人才的教育和 培训，提高现有人才的技术水平，并有效整合人才资源，提高共享度。 另一方面，要加大人才引进力度，可以商调或聘请高素质、高水平的专 业人才，组成城市化建设的政府智囊团，提高决策的能力和水平，提升 城市规划的品位和档次，努力把城市建设得更美好。 （四）加大整治力度，切（四）加大整治力度，切实实改善区域改善区域环环境。境。建设环境友好型社会是 新型城市化的必然要求。坚持标本兼治、建管并举，改善区域环境是我 区新型城市化建设的有效途径。一是污染治理要狠抓不放。围绕 2020 年建成生态区，各项指标达到国家生态区要求的