地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制

地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制地方融资与政策性融资中的风险共担和风险规避机制 贾康贾康/财政部财政科学研究所所长财政部财政科学研究所所长/中国城市投资网特聘专家中国城市投资网特聘专家 （对地方政府融资平台，应该有堵有疏，疏堵结合，但从中长期看，要援引“大禹治水” 的古老智慧“堵不如疏” 。同时，应该形成风险共担、优势互补、共同规避风险、增信发展 的新机制。风险能够得到合理的共担，就有可能使风险得到降低和规避，达到阳光融资， 最终实现经济又好又快的可持续发展。此文系贾康根据第三届中国城市建设投融资论坛上 的演讲报告整理，在 2010 年第 7 期中国金融期刊发表。 ） 【正文正文】 （字数：（字数：37733773） 最近，各种研讨中对地方融资平台的发展存在明显的不同意见。有媒体报道，为应对 金融危机影响，我国政府实施扩张性政策，出台了 4 万亿元的项目投资安排之后，出现了 地方政府融资的“狂欢节” ，社会上对于由此导致的风险问题颇为关注。在此，笔者想对地 方融资和政策性融资中风险共担和风险规避机制等问题谈些认识。 如何看待地方融资平台的发展如何看待地方融资平台的发展 对于地方融资平台的发展，有些观点强调要“堵” ，笔者认为这种看法有片面性。改革 开放以来，在经济转轨和市场经济发展过程中，强烈的现实需要使得从中央层面到地方层 面都在探索和发展以政府为主体的融资。在我国，和市场经济配套的财政体制是以分税制 为基础的分级财政，一级政权一级事权，相应的还有合理的财权和税基，进而形成一级具 有现代意义的预算管理，此外，还应有举债权。当然，我国政府层级需要简化，这个问题 应该同时考虑。但无论怎么简化，从中央到省级到市县，至少这三个层级的地方政府，在 以后扁平化的格局里面，都应该有举债权。我国预算法规定，除了国务院特批以外， 不允许地方政府举债。然而在现实生活中，这项曾经被认为是防止地方政府因举债而出现 经济紊乱的制度规定，很快就处于无效状态了。近年来，从省级到乡镇，各级政府合在一 起举债的规模，应该已达数万亿元之巨。 地方政府的债务举借行为，比较高端的（如省、市） ，往往是依托政府操纵下成立的投 资公司、路桥公司、城建公司等这样的法人平台，利用法人平台的项目债和公司债名义， 变相发行政府实际上需要的市政债和地方公债；而从低端（如乡镇、村）来看，一些地方 政府的融资行为规范性更大为降低。面对这些情况的存在，我们并非简单依靠援引预算 法 ，强调地方政府不允许举债就解决问题，就能防范风险。因为现实生活中“潜规则”借 助于客观需要的力量已强制替代了“明规则” 。 对地方政府融资平台，笔者的基本看法是，应该有堵有疏，疏堵结合，但从中长期看， 要援引“大禹治水”的古老智慧“堵不如疏” 。在市场经济发展过程中结合经济转轨的制度 创新，迫切需要因势利导，考虑如何把地方存在的紊乱的融资状况，逐步引导到阳光融资 的状态。这种制度建设强调在防范风险的同时，还要积极考虑创新，以适应经济长期可持 续发展的需要。为此，需要积极推进地方政府融资阳光化方面的机制创新和制度建设。 在这一轮反周期的政府扩张操作中，我国地方债已正式推出。2009 年，我国预算安排 9500 亿元赤字，其中包含地方政府 2000 亿元赤字。这 2000 亿元赤字的弥补，就是以地方 债的形式筹资，透明地、公开地发行地方债。当然，也附加了一个条件，就是财政部代理 发行这等于给这些地方债引入了中央政府的隐性担保。在规范程度上，这次的操作明 显比 1998 年那一轮要高。1998 年应对亚洲金融危机时，长期建设国债资金中有相当一部 分转贷给地方政府使用，但当时是比照世界银行贷款转贷的账务处理方式，既不在中央预 算中反映，也不在地方预算中反映，于是这部分债务资金在运行中应受到的约束常常难以 到位，而且带来相关管理机制方面的缺陷，往往其还本付息在形式上有要求，而实际上却 很难落实。而 2009 年 2000 亿元地方债则明确列入省级地方预算，也就意味着，它要接受 省级预算全套程序的约束，在透明的情况下由省级政府牵头，承担还本付息的职责。当然， 省级政府需要和辖区内低端的地方政府层级一起，形成具体的资金运用和还本付息方案。 这样一种制度引出了一些前瞻性的思考：列入地方政府预算的债务资金及其管理，有 可能进一步提高其规范性。我们甚至可以设想，将来在统一的市场上，各级地方政府的举 债可引入市场评级机制。对于地方政府的信用，可由有权威性的、客观公正的评级机构打 分，使地方政府的阳光融资接受市场各种要素的约束，也接受更有力的公众监督。 政策性融资及其风险共担与风险规避政策性融资及其风险共担与风险规避 现阶段，地方政府融资还不能仅依靠目前 2000 亿元的地方债，另外还有大量资金是通 过融资平台和其他渠道来举借的，总规模估计有数万亿元。可以判断，其中政策性融资的 资金量应占绝大部分。 在各地发展战略规划的制定和贯彻中，地方政府追求的必然是带有政策含义、体现政 策倾斜的目标。这些政策目标不是简单依靠市场的一般性融资机制支持就能够达到的。要 达到这些目标，需要建立一套政策性融资机制。然而在改革开放 30 年之后的今天，从中央 到地方，政策性融资体系和相关机制仍然没有实现其清晰的构建。而且在深化改革的过程 中，还出现了一些令我们惶惑的现象，比如，中央级的政策性金融机构、政策性银行将何 去何从？地方上的“政策性金融机构”一直没有正式“登堂入室” ，但事实上已存在的大量 的地方政策性融资机构和政策性融资行为，如何让它们得到合理的约束和发展？ 特别值得注意的是，在政策性融资领域的机制建设中必须引入财政的可持续介入机制。 要追求政策性目标，不是简单依靠市场机制本身、依靠追求直观的高投资回报这样一种微 观机制就可以解决其资源配置问题的。在这方面，政府必然要追求超越微观主体成本效 益分析眼界的综合效益、社会效益、发展后劲以及“正的外部性” ，还要对于弱势产业和弱 势群体如“三农”和中小企业发展进行扶持。要达到这样的目标，必须附加政策性融资的 力量。而与这样一种财政资金的可持续介入机制相配套的、也是我们应该建立的，是与市 场风险防范处理原则相兼容、相贯通的风险共担机制。 从一般分析上讲，政策性融资存在两种风险：一种是一般性商业融资中存在的商业性 风险，另一种是不同于商业性风险的特殊风险，我们可以称之为政策性风险，这两类风险 综合地体现在某些融资领域和某些项目上。比如，某一公用事业、公益工程或者与政府在 区域发展战略里所要追求的某一经济增长点相关的重要项目，其融资可能会包括多元主体， 如企业、商业银行的加入，这些主体加入后，我们要考虑其承担的商业风险；项目里可能 还有财政部门和政策性融资机构等的加入，这些带有政策目标追求的主体的加入，它们应 该承担政策性融资风险、管理风险以及可能被问责的风险等。其关键问题是如何形成一种 合理的风险分担机制。 当前，各个主要经济体都很重视 PPP（公私合作伙伴关系）概念下的创新和探索，这 种新机制所追求的共赢，实际上也隐含着风险共担。在风险共担的情况下，原来只由公共 部门或者私人部门无法做到的事情，反而有可能做起来，也就是说，出现了政府增信和公 私部门的风险共担之后，有可能发掘潜力，打开原来想象不到的一个更好、更有直接效益 也更有综合效益的发展局面。这样一种机制，笔者觉得在中国的探讨还很不够。 实际生活中，一些带有政策性融资取向的机构往往都是其行不远。有关方面统计，与 政策性融资相关的大大小小的信用担保机构（在政策性金融领域里比较被看重的一种组织 形式） ，全国至少已经有 4000 家以上。这些机构大都是由地方政府推动、投入注册资金成 立的，目的是让它们发挥政策性融资支持的功能。但这些机构在运行之后绝大部分会面临 两难问题，要么保全自己的资金，放弃政策性的初衷；要么贯彻政策性的初衷，出现资金 萎缩而不能保全。 大量的政策性担保机构和融资机构出现这种两难问题后，有人就提出疑问：为什么财 政不愿意介入给予持续的支持？有些观点认为，公共财政应该支持，甚至应该无条件地给 予支持。但实际上，现在公共财政的发展越来越受到绩效的约束。当有关财政部门观察到， 其他所有主体都认为财政介入以后，全部风险甚至连一般商业性风险也“浑水摸鱼”地应 该由财政来承担，而没有建立相应的风险分担机制，自然会认为这是个“无底洞” 。与其这 样，财政还不如直接支出去解决问题。 一个合理的机制设计应考虑，在财政介入之后，它所形成的政策性融资支持，应是一 种适应于财政直接支出和商业性融资中间地带的特殊机制，是一种在 PPP 概念之下，既利 用公共资金的非赢利性，又利用市场机制激发的专业化管理、追求绩效、权责利对称的激 励机制和约束机制，从而形成一种专业化管理、市场化运作、信贷式集聚放大但有效运用 了财政政策性资金的新机制。笔者认为其中非常关键的，就是找到形成公私风险共担、风 险规避、融资增信、乘数效应的切入点，使政府资金和民间资金形成合力共同发展。为此， 应该建立一种风险共担和风险规避的阳光融资机制，把政策性因素和商业性因素，把不同 主体的利益诉求，放在一套透明、规范的机制里，最终形成共赢局面。这是个至关重要的 切入点。 我们知道，美国一向强调所谓“华盛顿共识”，特别推崇政府“无为而治”，但实际 上，美国与英国及其他一些资本主义市场发达国家一样，长期存在以政府预算资金支持的 中小企业事业局及其政策性融资机制。中小企业事业局运用国会批准的预算资金，进行支 持中小企业发展的融资活动，包括贴息、信用担保等。对此，美国人非常强调一条经验， 就是政府资金进去以后，它所承担的风险一般最高不超过 75%，市场主体必须自己承担剩 余部分的风险。其结果是，政府无论贴息还是在信用担保里承担一部分代偿损失，实际上 都是使更多的企业能够跃过原