硕士论文-基于六维平衡计分卡（SDBSC）的公共部门绩效评估研究.pdf

天津大学 硕士学位论文 基于六维平衡计分卡（sdbsc）的公共部门绩效评估研究 姓名：王晗 申请学位级别：硕士 专业：行政管理 指导教师：陈通 20070601 中文摘要 公共部门绩效评估，作为评价与改进公共部门绩效的一种重要工具，是现代公 共管理研究的一个前沿课题，引起了世界各国政府及学术界的普遍关注和重视。推 进公共部门绩效评估工作的全面发展，建立起完整规范的公共部门绩效评估体系， 对于克服公共部：门管理的瓶颈，推进公共部门管理体制创新，提高公共部门绩效等 都具有重要的实践意义。 本论文针对目前公共部门绩效评估的实际需要，对公共部门绩效评估系统的设 计进行了较为全面、深入的探讨和研究。 首先，对公共部门绩效评估的现状和相关理论进行了介绍，对中国目前公共部 门绩效评估中普遍存在的问题以及传统评估理论的局限进行了分析，并对公共部门 绩效评估普适的原则和步骤进行了介绍。 其次，通过对平衡计分卡理论及其应用状况的研究，分析了平衡计分卡在公共 部门绩效评估中应用的可行性，并对目前国内外应用平衡计分卡进行公共部门绩效 评估的现状进行了较为详细的整理和介绍。从中找出了传统平衡计分卡的局限和不 足，结合针对公共部门绩效评估的“a p c “ 理论，提出了对传统平衡计分卡的修改意 见：将传统平衡计分卡的四个维度调整为更加适应公共部门绩效评估的六个维度， 即财务、公众、内部流程、学习与成长、问责、组织能力六个维度，并且构建了基 于六维平衡计分卡的公共部门绩效评估模型。 最后，遵循公共部门绩效评价估指标体系构建的原则和步骤，应用六维平衡计 分卡模型对某公共部门的绩效评估体系进行了设计。在确定指标权重中运用了层次 分析法，从而把量化方法引入绩效评估过程，弱化了绩效评估中主观因素的影响。 希望本论文的研究能为公共部门应用平衡计分卡进行绩效评估提供理论上的支 持和实践操作方法上的借鉴。 。 关键词：公共部门绩效评估平衡计分卡层次分析法 a bs t r a c t t h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f p u b f i cs e c t o r ，a sa ni m p o r t a n tt o o lo fe v a l u a t ea n d i m p r o v et h ep e r f o r m a n c eo fp u b l i cs e c t o r , i san e ws u b j e c ta n d a r i s eu n i v e r s a la t t e n t i o n a n dr e c o g n i t i o nf i o mg o v e r n m e n t sa n da c a d e m e sa l lo v e rt h ew o r l d a d v a n c i n gt h e g e n e r a ld e v e l o p m e n to f p u b f i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n db u i l d i n g a l li n t e g r a t e d a n dn o r m a t i v ep u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e ma r eo fg r e a ts i g n i f i c a n c ef o r b r e a k i n gt h r o u g ht h eb o t t l e n e c k si ng o v e m m e n ta d m i n i s t r a t i o n t h e ya r eh e l p f u lf o r i n n o v a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o nm e c h a n i s ma n di m p r o v e m e n to fg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c e t h i st h e s i si sa i m e da tt h er e a ln e e do f p u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dh a s d o n eag e n e r a la n de m b e d d e dr e s e a r c ho nt h ed e s i g no fp u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e m f i r s t ，t h i st h e s i si n t r o d u c e st h ea c t u a l i t ya n dt h et h e o r i e so fp u b l i cs e c t o r p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；a n a l y s i st h eg e n e r a lp r o b l e mi nc h i n e s ep u b l i cs e c t o r p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n d t h el o c a l i z a t i o no ft r a d i t i o ne v a l u a t i o nt h e o r i e s s e c o n d ，t h i st h e s i si n t r o d u c e st h et h e o r i e so f b a l a n c e ds c o r ec a r da n di t s a p p l i c a t i o n ；a n a l y s i si t sf e a s i b i l i t yi np u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n a n dt h e ni t c o m b i n e sb a l a n c e ds c o r ec a r dw i t ht h e a p c ”t h e o r y ，t h ea u t h o rp u t sf o r w a r dt h e m o d i f i c a t i o nt ot h et r a d i t i o nb a l a n c e ds c o r ec a r d ：i tc h a n g e st h et r a d i t i o nf o u r d i m e n s i o n st os i xd i m e n s i o n s ，a sf m a n c e ，p u b l i c ，i n t e r n a lp r o c e s s ，s t u d ya n dd e v e l o p m e n t ， a c c o u n t a b i l i t ya n dc a p a c i t y ，a n db u i l da m o d e lb a s e do nt h es i xd i m e n s i o n sb a l a n c e d s c o r ec a r d a tl a s t ，i tf o l l o w st h er e g u l a t i o na n dp r o c e s so ft h eb u i l d i n go f p u b l i cs e c t o r p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni n d e x ，a n ds e tas i xd i m e n s i o n sb a l a n c e ds c o r ec a r df o rp u b l i c s e c t o r a n di tp r e s e n t sa i - i pt ot h ed e t e r m i n a t i o no ft h ei n d i c a t o rw e i g h tt ow e a k e nt h e i n f l u e n c eo fs u b j e c t i v ef a c t o r t h i sr e s e a r c hh o p e st od os o m ec o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n so nt h et h e o r i e sa n d p r a c t i c a lo p e r a t i o n st ot h ep u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nb a s e do nt h es i x d i m e n s i o n sb a l a n c e ds c o r ec a r d k e yw o r d s ：p u b l i cs e c t o rp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n b a l a n c e ds c o r ec a r da h p 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的研 究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学位或证书而使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名： 殄签字日期乙叻7 年6 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解墨注盘堂有关保留、使用学位论文的规定。特 授权苤鲞盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，并 采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校向国家有 关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：形诊 导师签名： 签字日期：。口7 年月7 日签字日期：力肌7 年多月7 日 第一章绪论 1 1 研究背景和意义 1 1 1 研究背景 第一章绪论 在现代社会的运转过程中，尤其是随着市场经济的发展，从经济管理、社会服 务到国家安全战略，现代国家政府都会以某种方式介入，承担广泛的公共管理职能。 如何提高公共部门政策制定和执行的能力、如何提高公共部门管理效率以推动社会 服务的高效率、高质量，这些问题在当今已成为世界各国公共部门改革的中心。公 共部门绩效评估成为评估与改进公共部门绩效的一种重要治理工具，是现代公共管 理研究的前沿课题，也是世界各国公共管理界公认的难题之一。 近十年来，随着后工业时代的来临和经济全球化的迅猛发展，传统的适应于机 器大工业时代的官僚制模式的弊端日益凸显，导致了政府面临着严重的财政危机、 管理危机与合法性危机。西方国家为了应对这些危机和困境，相继掀起了在公共部 门引入市场竞争机制，运用商业管理模式提高公共服务质量和绩效的政府管理创新 浪潮。绩效评估作为企业管理的成功经验逐渐为公共部门所吸收和借鉴，成为当今 西方各国实施政府再造、实现政府变革、落实政府责任、提升政府能力的“一种新 型政府治理工具”。从目前的情况看，以英美为首的西方国家在公共部门绩效管理 与评估方面逐渐形成了一套较为成熟的理论和方法，在公共部门绩效评估和绩效评 估指标体系设计与开发方面积累了较为丰富的经验，并逐渐呈现出制度化、规范化 的趋势。 曾几何时，在中国的土地上，除了企业假账泛滥成灾之外，各级政府部门的“达 标升级工程”、“形象工程”也层出不穷，“官出数字，“数字出官”恶性循环， 并有蔓延之势，这一切都与绩效评估有关。中国共产党十六届三中全会通过的中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定有助于牢固树立和认真落 实新的科学发展观，从而扭转各级政府造假的局面。中共中央关于完善社会主义 市场经济体制若干问题的决定提出，“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹 经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程 度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观 调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制 第一章绪论 保障”。在这里，“统筹就是兼顾，兼顾就是协调”。毫无疑问，这“五个统筹 是一种体现了以人为本的全面、协调、可持续发展的新的科学发展观。各级政府部 门现行一些不正确的政绩观及其表现，许多与中国现行的体制、机制和具体制度有 关，但是，要推进和深化经济体制和政治体制改革，就必须抓紧建设和完善各级政 府部门的政绩评估指标体系、考核制度和奖惩制度，从而在中国各级政府部门形成 正确的政绩观。因此，立足于中国具体国情，在中国各级政府部门创造性地推行六 维平衡计分卡公共部门绩效评估体系有助于各级政府部门牢固树立和认真落实新的 发展观，从而形成正确的政绩观。 1 1 2 研究意义 公共部门绩效评估对于促进组织的发展具有积极的作用，结合当今公共管理以 及评估理论的发展，建立一个适合我国国情的、科学的、完备的、切实可行的评估 理论体系，并且在该体系的指导下，根据各地区、各部门的具体情况，有目的、有 步骤地开展绩效评估，最终可以达到增加公众满意度，全面提高绩效的目的。 因此，开展公共部门绩效评估的应用研究具有重要的理论价值和实践意义： l 、有利于探索和构建我国公共部门绩效评估理论体系 我国公共部门绩效评估可借鏊工商管理领域的相关成果和英美等国家的有关研 究成果，但不能简单套用。目前公共部门绩效评估体系尚未构建，程序不规范、机 制不健全、理论研究相当薄弱，客观要求尽快切实加强公共部门绩效评估的基本理 论研究，探索和构建有我国特色的公共部门绩效评估理论体系。 2 、有利于公共部门管理与国际对接 经济全球化、信息化，特别是加入w t o ，必然要求政府改革与管理创新适应 国际规范的要求，适应政府职能转换。2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初以来，英、美等 w i o 成员国伴随着“新公共管理运动“ 的兴起和发展，政府公共事业管理绩效评 估得到了极大的重视和推广，并呈现出制度化、规范化和科学化的特点和趋势。我 国公共部门管理绩效评估无论在理论研究上还是在实际运用上，都还刚刚起步，公 共部门管理绩效评估及其研究存在的诸多问题，客观要求切实加强公共部门管理绩 效评估的研究和应用，缩短与其他国家之问的差距，在更高的平台上与之竞争。 3 、有利于公共部门管理体制改革理论的创新和改革实践的深化 我国目前公共部门管理体制改革更多地着眼于宏观的“体制层面”和“结构层 面”，对微观层面的内部“管理问题“ 很少予以直接关注和深入研究。公共部门内 2 第一章绪论 部的“管理问题”没有与体制创新、机构改革、职能转变有机结合起来，缺乏一种 有效的方法来评估改革后的管理水平及改革的效果。加强公共部门绩效评估研究， 有利于找出有效适用的方法来评估管理水平及改革效果，有利于深化行政改革措施 的顺利实施。 4 、有利于树立科学的发展观和正确的政绩观 党的十六届三中全会提出了科学的发展观和正确的政绩观。要落实正确的政绩 观，就必须科学评估公共部门绩效。近年来一些地方党政机关在政绩观上出现了偏 差，甚至把g d p 的增长作为评估政绩的唯一标准，忽视了对管理绩效的评估。强 调、凸现在以往公共部门绩效评估的研究和实践中被忽略、有时甚至被否认的主要 原则，切实加强公共部门绩效评估研究，纠正发展观、政绩观上存在的模糊的或错 误的认识和不正确的做法，是公共部门树立和落实科学的发展观和正确的政绩观的 必由之路。 1 2 研究现状和存在的问题 1 - 2 1 西方公共部门绩效评估的发展历程 在西方国家，由于财政的压力、竞争的加剧及公共部门管理理念的变化，各国 行政改革浪潮风起云涌，绩效评估也逐渐被重视起来，西方国家已将绩效评估广泛 运用于各公共管理部门，其中走在最前列的是英、美两国。 1 9 7 3 年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共组 织绩效评估系统化、规范化、经常化，依据这一方案，有关部门拟订了三千多个绩 效示标，由劳工统计局对各个政府部门的工作绩效进行统计分析。1 9 9 3 年，美国政 府颁布了政府绩效和结果法，要求联邦各政府机构制定包括使命陈述和长期目 标的五年战略规划，制定实施战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩 效并向国会和公众提供绩效报告。公共组织绩效评估走上了法制化轨道。 在2 0 世纪8 0 年代开始的行政改革热潮中，公共组织绩效评估受到极大的重视。 英国在这方面起了带头作用，绩效评估成为撤切尔夫人政府克服官僚主义、提高行 政效率的一个重要组成部分。英国从6 0 年代开始对公共部门生产力进行测定，1 9 7 9 年开始的“雷纳评审”就是对政府机关和公共部门经济和效率水平的全面评估和测 定，它为撒切尔夫人行政改革蓝图的设计和有效实施提供了基础。英国财政部在推 行绩效评估过程中不仅发挥了催促、检查和督导的作用，而且于1 9 8 9 年发行了中 第一章绪论 央政府产出与绩效评估技术指南，对绩效评估机制的建立和完善进行业务和技术 指导。在此基础上建立起较成熟完善的绩效评估机制，广泛运用于中央、地方各层 级的政府部门和其它诸如学校、国民保健等公共部门。在有关部门的努力下，英国 公共组织绩效评估逐渐走向普遍化、规范化、系统化和科学化的道路。 公共组织绩效评估在其他西方国家也得到了广泛的应用。在荷兰，新市政管理 法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。澳大利亚的公共 组织绩效评估与具体的改革计划和措施融为一体，如财务管理改进计划、项目管理 和预算改革等。设立绩效示标和制定绩效评估方案成为每个政府机构工作计划的一 个部分，这些将正式列入各部门的年度预算文件并公发布。据经济合作发展组织的 报告，公共组织绩效评估在丹麦、芬兰、挪威、新西兰等国家都得到了广泛的应用。 公共部门的绩效评估之所以在七八十年代后受到西方国家的广泛推崇和青睐，与多 种因素有关。 1 、经济的压力 “从历史上看，任何以提高效率为主要目的的行政改革运动，其直接动因都是 经济状况不佳而造成的政府财政拮据、政府管理危机和公众对政府的信任危机。 公共部门绩效理念、绩效评估的演化背景中最主要的推动力也许一直是经济的压力 造成的财政困境。7 0 年代末开始，由于西方各国普遍出现经济衰退、生产力下降的 现象，财源渐枯，而政府职能、责任又不断增长，在财力资源有限又无法获取新资 源的良策下，政府日益陷入入不敷出的窘境，公共财政持续出现赤字。与此同时， 公众对政府的期望却与日俱增。民众对政府行政的期望值与现实中政府力不能支的 窘境的巨大反差，迫使各国政府纷纷拉开行政改革的帷幕，整个西方进入了行政改 革的时代。进行行政改革的国家所倡导的“花钱更少，办事更好“ 的政府必然是结 果导向的、关注绩效的政府。绩效评估作为一种测量政府绩效、推动政府提高绩效 的主要技术工具立刻倍受各行政改革主体的瞩目，它取代了以往的投入、官僚程序 和规则而成为控制组织的手段。如美国的行政改革就反对传统公共行政重遵守法律 法规、轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规则，而实现严明的绩效目 标控制。美国自里根政府开始，就推动以绩效为基础的责任制来代替传统行政中的 以规则为基础的责任制。 9 0 年代初经合组织对其成员国的调查表明，虽然各国政府改革自有特色，但其 共性在于各国都更加重视政府行政改革所取得的效果，强化服务质量、顾客导向、 人力资源管理，特别是绩效预算、控制和评估。 2 、竞争的挑战和动力 4 第一章绪论 在当今科技先导、知识经济的时代，各行各业的竞争异常激烈，达尔文“优胜 劣汰、适者生存”的进化论也从未如今朝这般得到淋漓尽致的宣泄。无论是个人还 是组织，都面临着日益残酷、疯狂的竞争挑战，人们日益关心业绩。如何激励员工 取得最优绩效、改进提高组织绩效，成为了商业经理和公共部门管理者的头等大事， 业绩、绩效评估、绩效管理充斥着各个部门，竞争的挑战，使绩效改进问题突显。 很多组织都进行了相当急剧的重组，变得层次更少、运作模式更灵活、管理方式更 多样。但无论是实行目标管理、全面质量管理、战略管理、团队管理、超前管理， 还是直至八、九十年代异常风行的绩效管理，其最终目的都是提高绩效，增加组织 的竞争力。 西方行政改革的特点之一是在传统的垄断性公共服务部门引入竞争机制，各部 门提供服务要通过竞争性投标。扩大服务对象的选择权。“一些部门尤其是有些公 共事业部门，如学校、医疗以及医疗系统内部的其他单位，中央政府内部和地方权 力机构内部都通过强制性竞争投标产生的执行机构等创造出了新的市场环境，所有 这些情况都使得公共事业部门更加关注业绩和业绩管理。如英国政府就鼓励私营 部门参与那些传统上被认为是政府专属的领域如城建、经济发展等。公共部门在那 些无法引进公私竞争的工作领域，也建立起一些内部竞争机制以提高公共服务的效 益、质量，如英国在医疗系统内引进的内部市场与美国在中小学教育中实行“教育 券制度，实行客户竞争。“在竞争的市场条件下，顾客可以自由选择商品和服务， 而他们的选择就是对商品和服务提供者绩效的最好评判。”这样便迫使公共部门竭 力改善运作和提高服务的质量、效率，以“赢得更多的顾客”。对绩效评估的关注 可以看作是公共部门长期以来对提高生产力的探索和继续发展。竞争的挑战使公共 部门更关注绩效提高问题，为公共部门测量绩效提供了强大的动力。 3 、民众的呼声和期望 公共部门主要是从公共财政获取资源的，纳税人对其资金支出的经济性、有效 性自然十分关注。“公众和公共部门的官员认为有了解公共部门提供产品和服务质 量的需要，因为公众为此付出了代价。”随着民主政治的进程，公众对政府的运作 状况日益关注，“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有所限度，过此限度， 人民有权拒绝。至于取之于民的如何花费，人民并不过问。随着社会的发展、民主 意识的增长，人民逐渐要求一切取之于民的，必须用之于民，不按照人民意志来使 用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再一步发展，民主权力的再进一步增长， 人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民。用于民而不经济， 用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责。”尤其在当今世界资源相对减 第一章绪论 少的情况下，人们更关注如何有效使用有限资源的问题。而对民众来说，政府绩效 的最主要标志就是其所提供的服务以及各种税收、费用和罚款的水平。但现实中的 情况却是方面民众对政府绩效极为不满，当对政府公共服务的需求持续高涨时， 供给能力却削弱了，对公共组织来说，人们对政府的广泛不满增加了政府绩效和责 任压力。”一方面政府支出在不断增长，如美国政府支出在不到4 0 年里( 1 9 3 0 1 9 7 9 ) ， 从不到国民生产总值的1 0 ，稳步增长! i ! u 4 0 ，使公众对公共资金资源的使用情况和 结果以及政府职能的履行情况更为关注，迫切希望通过某种手段获得关于政府绩效 的相关信息。特别是本世纪3 0 年代以来，福利国家的诞生意味着政府职能的扩张和 规模的膨胀，随之是政府责任的膨胀。人们普遍认识到政府的活动、运作对个人福 利的巨大影响，因而对政府提出了更高的要求和期望，人们希望公共部门提高服务 水平和质量，同时又不愿增加税负，面对这种“花钱更少、办事更好”的要求，在 日益紧缩的税收、财政收入和持续增长的服务需求的双重压力下，政府的唯一出路 便是提高效率、效果，而这些只能通过绩效评估来衡量。 而且，由于公共部门很多工作无法以财务数据来衡量，因此人们对传统的财务 报告也感到不满。人们要知道公共部门目标的实现程度是否以最大的经济效益运作， 这些问题从传统的财务报告中是无法得知的，只能由绩效评估来解决。1 9 9 5 年美国 纽约州发布的重塑政府系列报告：绩效评估和预算中，其大会主席发言词开头 语便是“纳税人想知道政府如何花钱及花钱的效果，立法者想知道什么有助于他们 在竞争的项目和机构间分配稀缺资源，绩效评估和预算正是完成这些困难任务的一 种重要方法。 4 、管理理念的变化一 由于广泛的社会和政治的转型，8 0 年代公共部门的管理理念发生了巨大的变化， 。从敌视和怀疑私营部门的管理哲学、方式和程序，到开始把私营部门作为优秀管理 的模板。西方行政改革的理论基石是新公共管理主义，指导美国行政改革的是一系 列重塑政府理论，两者都从私营部门的管理理论和方法中汲取了营养。它们都强调 私营部门的管理方法与公共部门的管理方法有相似之处，可以广泛运用于公共部门， 其核心主张是引进私营部门的管理人员，借用私营部门的管理哲学、模式、原则和 技术方法来重塑新的政府形象，如努力精简组织机构，大幅减少行政人员，推行目 标管理、绩效管理、全面质量管理等，利用社会和市场力量实现公共服务社会化， 一在公共服务中引入强制性竞争投标机制签订绩效合同，推行服务承诺制，实行分权 化改革，放松管制等，强调优质服务即在追求节约、效率的同时更关注质量， 强调结果为本的“讲究效果的政府。特别是追求卓越和质量至上等私营部门的管 6 第一章绪论 理理念，在英国通过中央政府推行的许多变革，在公共部门得到强化，如接近顾客 以发现顾客的需求，从而识别并满足不断变化的顾客需要和期望这一观点的普遍接 受。公共部门的绩效评估正是在这种背景下被引入公共部门，为公共管理的新思维 的实施提供了有力的技术支持。不仅如此，公共部门中实行的其它改进绩效的方法 如“按效果而不是投入拨款”的绩效预算，取代传统财务报表的“绩效审计“ ，对 公务员实行绩效工资制等无一不需要通过绩效评估而提供的绩效信息。总之，新公 共管理思维的每一个经纬线无不流动着绩效评估的气息。 5 、高层领导人的支持和政府政策的推动 公共部门管理理念的变化和绩效评估的推行有赖于高层领导人的支持和政府政 策的推动。如英国前首相撒切尔夫人便坚信公共部门的管理必需改革，而在改革中 可以向最好的私营部门学得经验，于是发动了大规模的对公共部门的组织和管理进 行调查和改革的“雷纳评审”。1 9 8 2 年5 月，英国财政部颁发的财务管理新方案 标志着公共部门组织绩效评估的正式推行。这一方案的目的是使各部门、各层级的 负责人都能( 1 ) 明确自己的目标和测定产出与绩效的标准和方法； ( 2 ) 了解可利 用的资源和自己充分利用这方面资源负有的责任，获得有效履行职责所需要的信息 技i l i j i l 练和专家咨询。 在美国，政府政策对公共部门推行大规模的绩效评估的影响尤为长期显著，美 国的里根、克林顿两届政府首脑都曾任命专门委员会审查政府如何最佳履行职能以 提高公共物品和服务供给的有效性。其中，两任委员会的领导人彼得格瑞斯和副总 统戈尔都把注意力集中在公共部门可以从私营企业管理中借用的方法和技术上，彼 得格瑞斯领导了著名的格瑞斯委员会对私营部门的成本控制进行调查，以汲取经验 使政府内部的浪费和滥用现象最小化，戈尔领导的国家绩效审查委员会( n p r ) 也认 为政府成本太高，如果实行更好的制度、测量、评估、授权、分权，便能产生一个 具有变革性、更富反应力的政府，并在1 9 9 3 年发布从繁文缉节到以结果为本 创造一个运作更好花费更少的政府的报告。戈尔的努力后来得到了1 9 9 3 年议会g p r a 的补充完善，此法案要求将绩效评估制度在联邦政府各层级部门中制度化，并要求 联邦机构制定其如何为美国人民提供高质量的产品和服务的战略规划和绩效评估制 度。 1 2 2 我国公共部门绩效评估的发展和现状 随着我国政府部门目标责任制的推行，政府绩效评估问题也开始引起理论界和 7 第一章绪论 实际部门的重视。建立完善规范的绩效评估体系，对促进我国社会政治经济的协调 发展具有重要意义。由于起步较晚，我国政府部门绩效评估的发展还处于起步阶段， 对绩效评估缺乏全面、系统的理论研究，绩效评估的实践经验不足。所以应结合我 国国情，逐步探索、完善、发展我国的政府绩效评估事业。 近年来，西方政府绩效评估的理论和方法逐渐传入我国绩效评估事业的发展起 了一定的促进作用。经过多年的探索，我国的政府绩效评估事业开始起步，在绩效 评估的理论和实践两方面都取得了一定成效。这主要表现在。 i 、在绩效评估理论与方法的研究上取得一定成就 我国政府绩效评估研究起步较晚，但发展速度快，在充分吸收借鉴西方政府绩 效评估先进经验的同时，积极探索符合我国具体国情的绩效评估理论与方法。2 0 世 纪8 0 年代以来，进行这方面研究的主要集中在政策科学和经济学两大学科领域。政 策科学的许多论著( 包括政策学、公共政策学) 都有涉及政策评估理论与方法的研 究。经济学领域的研究主要体现在项目社会评价、项目后评价方面。相对而言，经 济学领域的研究较为系统，对绩效评估内容的界定扩展到公共项目所产生的社会效 果与影响，并以此为评估的重点，而非原本仅仅局限在评估公共项目所产生的直接 经济效益和效果上。在评估方法的选择上，逐渐引入了世界各国新开发的评估工具， 如逻辑框架法、成功度法等定量定性综合分析方法。但评估的这些基础性研究，大 都局限于各自学科、部门的范畴，其理论和方法很多是借鉴世界各国现有的评估经 验，未能形成一致的规范化、制度化体系。 2 、在评估实践方面已取得一定经验 随着我国改革开放的深入发展，政府有关部门和机构陆续开展了一些针对政府 政策、发展规划、计划等项目的评估工作。国务院白2 0 世纪9 0 年代以来每年都组 织包括政治学、经济学、社会学、自然科学等各方面专家在内的课题组，对我国的 社会、政治、经济发展状况进行回顾和分析，并预测下一年度的发展趋势，从宏观 的角度进行评估。但无论是宏观政策方面的评估，还是国家基本建设项目评估，评 估水准都不高。在评估组织方面，已出现一些专门评估机构。一些隶属于政府管理 部门的评估机构相继建立起来，国务院各部委诸如国家计委、国家审计署、财政部、 农业部、交通部等，在9 0 年代以后建立评估管理部门。二些专门研究国家宏观政策 的评估机构也开始出现，如国家体改委经济体制改革研究院、中国社会科学院政策 科学研究中心、复旦大学发展研究院等。但这些评估机构或评估管理部门还不是专 职从事评估工作的单位，所开展的一些评估工作大多是临时抽调相关人员来完成， 评估经验、评估水准还有差距。 8 第一章绪论 1 2 3 我国公共部门绩效评估中存在的问题 公共部门绩效评估对提高公共部门绩效具有重要意义，而我国公共部门绩效评 估无论在理论上还是在实践上都还很不成熟，与发达国家的实践相比，我国的公共 部门绩效评估起步晚、规范化程度不够。特别是这项工作影响大、难度大、涉及面 广、科学性强，一些问题和“难点”还未破解。突出表现在： 1 、缺乏系统的理论支撑和指导，实践中还有一定的盲目性 在实际工作中，不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为预防的手 段，当某一方面问题成堆，社会反映强烈时，才采取诸如大检查、专项调查、大评 比等方式谋求改进，因而总陷于被动。 2 、缺乏统一规划 由此带来了评估内容和侧重点上差别大，评估标准不统一，评估程序和方法不 一致等特点，构成了公共部门绩效评估科学化的障碍，影响了评估在实践中的效果。 3 、绩效指标难确定，绩效评估难推进 评估方法多为定性，较少采取定量方法，导致评估结果不够科学。 4 、绩效评估的多维度体系不够健全 评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对公共部门 以及公共部门内部的自身评估。实践中往往侧重于内部的考核评估，而外部的中介 组织评估、公众评估、专家评估等体系不健全。绩效审计作为绩效评估的重要方面， 还没有破题，成本收益分析评估机制没有建立起来。 5 、激励约束不到位 难与评人、选人、用人相结合，与组织发展、个人奖惩、业务成就、收入报酬 相结合的机制难以推行。 6 、评估多处于自发状态，存在很大的随意性 没有相应的制度和法律作保障，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全 流于形式。 7 、评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系 片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于绩效指标。 8 、评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督 公共部门绩效评估中存在以上问题，给当前公共管理带来了诸多弊端。评估中 对经济指标的偏重导致了对公共部门绩效的片面理解，把公共部门的职能归结为经 济职能，这可能会在短时间内比较明显地促进经济发展，但是长此以往，这种行政 9 第一章绪论 职能的经济化，会导致公共部f - j l l 职, 能扭曲变形、行为无序失范，形成经济与社会发 展的不平衡。仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、道德、教育、文化、治安、社 会公平、社会保障等问题。由于目前公共部门绩效评估还是一个短期行为，缺乏对 公共部门绩效的持续性测定，这就导致了运动式的行政管理，管理者难以把工作重 点放在公共部门绩效的持续改进上，而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式解 决问题。阶段性突击取得的成果越大，越能暴露出日常管理中的问题。另外，公共 部门绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比 不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为基层单位的一种负担，甚至损害了 公共部门的形象。 1 3 本文的主要内容和基本思路 本论文试图通过将传统平衡计分卡理论与公共部门绩效评估的“a p c 评估理论” 相结合，探讨和建立一套适合我国公共部门绩效评估体系的理论框架、方法体系、 改进措施等，从而使公共部门绩效评估工作更加规范化、系统化、制度化、科学化， 最终提高公共部门的工作绩效，具体内容如下： 第一章：绪论。主要介绍公共部门绩效评估的研究背景、研究意义以及国内外 的研究状况和我国目前公共部门绩效评估存在的一些问题。 第二章：公共部门绩效评估理论综述。主要介绍公共部门绩效评估的内涵及其 特征，传统评估理论的局限以及公共部门绩效评估体系的原则和步骤。 第三章：平衡计分卡理论及其在公共部门绩效评估中的应用。主要介绍平衡计 分卡的基本理论，包括它的起源、涵义、结构、所包含的平衡等，分析了平衡计分 卡应用于公共部门绩效评估的可行性和意义，通过对国内外公共部门应用平衡计分 卡的介绍，从中找出其不足和局限，提出了六维平衡计分卡( s d b s c ) 的修改建议， 并对六维平衡计分卡( s d b s c ) 的优势和应用进行了阐述。 第四章：基于六维平衡计分卡( s d b s c ) 的公共部门绩效评估体系设计。构建 了六维平衡计分卡( s d b s c ) 的公共部门绩效评估框架，对六个维度的指标体系进 行了说明，并对指标选取时的一些具体要求和指标权重的确定方法进行了介绍。 第五章：案例：六维平衡计分卡( s d b s c ) 在某公共部门绩效评估体系设计中 的应用。选取某市发改委下属的公共部门为例，应用六维平衡计分卡( s d b s c ) 对 其绩效评估体系进行了设计，包括具体指标的制定，指标权重的确定等，并对应用 过程中应注意的问题进行了说明。 1 0 第一章绪论 最后是结语与展望。对本文的工作进行了总结，并对公共部门绩效评估的发展 前景作了展望。 本论文研究的基本思路见图1 - 1 。 图1 1 本文的基本思路 第二章公共部门绩效评估理论综述 第二章公共部门绩效评估理论综述 2 1 公共部门绩效评估的内涵和特征 2 1 1 公共部门绩效评估的内涵 美国“国家绩效管理小组“ 在美国公共服务：绩效评估的最佳实践中指出， 绩效评估是“测量达到既定目标的情况包括将资源转化为公共物品及服务( 产 出) 的效率、产出的质量( 他们向顾客提供服务的质量和顾客的满意度) 、结果( 行 为的实际效果与预期目标相比较) 及其在达成计划目标的过程中政府运作的效率一 一的一个过程。这里包含三层含义： 其一，从绩效评估的目的来讲，实施政府绩效评估的目的在于提供一套适用于 政府范围的以产出和结果为基础的责任机制、绩效和结果评估法规、战略策划和绩 效指标要求的评价与管理系统。 其二，从技术层面来讲，绩效评估可以看成一种手段，是“利用绩效管理、绩 效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。奖惩可以是财政性的，也可以是准经济性的， 或者还可以是纯粹心理上的”。 其三，从过程来讲，“包括了目标设定、目标达成以及结果评估的系统过程，代 表了一个组织( 政府) 整合各种资源已接近目标的行为和程度“ 。概括地说，公共部 门绩效评估就是根据管理的效率、结果、效益、公共责任和社会公众满意度等方面 的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期结果和最终成果所反映的绩 效进行评定和划分等级。 美国学者詹姆斯q 威尔逊认为公共部门的绩效评估应包括责任、公平、回应、 效率和成本五个主题。1 9 9 7 年，美国公共生产力研究中心出版地方政府绩效评估 简要指南，书中概括性地提出了政府绩效评估的生产力、效果、质量和及时性等四 大主题标准。 卓越在公共部门绩效评估一书中，对公共部门绩效评估的定义是：公共部 门绩效评估就是对广义的政府组织、非营利组织( 第三部门) 以及公共企业( 第四 部f - j ) 等特定的社会组织在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效 应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上， 获得的公共产出进行的评审界定。 1 2 第二章公共部门绩效评估理论综述 2 1 2 公共部门绩效评估的特征 公共部门绩效评估之所以成为一个难题，是由其特征所决定的： 1 、目标的多元性 组织目标是评估组织绩效的一个重要标准。通过明确阐述组织目标并建立表示 这些目标实现程度的各种具体指标，可以评估组织目标正确与否以及目标实现程度。 与企业相比，公共部门的目标更加复杂，更具有多元性。这种情况下，不同的价值 导向将导致不同的目标选择和不同的绩效评估结论。 2 、产出的特殊性 公共部门的产出具有无形性，大多数是无形的服务，而不是有形的可量化的物 质产品，其质和量缺乏确定性和可度量性。另外，公共部门的产出还具有间接性， 产出滞后于最终的社会效果，它通常是一些中间产品，对最终产品的贡献程度难以 捉摸、难以度量。 3 、评估标准、指标的难确定性 由于公共部门具有垄断性和管制性，公众既难获取那些被垄断的信息，又凶缺 乏横向比较的标准，而难以对其确立科学的绩效评估标准。另外，由于公共部门的 工作绩效日益复杂，具有较强的相关性、全面性，难以科学、恰当地确定哪些冈素 可以构成绩效评估的标准和指标，而各标准和指标之间的相互关系及权重则更加难 以准确、科学地确定。 4 、评估信息的稀缺性。 绩效评估的有效性，在很大程度上取决于绩效信息收集、筛选、加工、输出的 数量和质量。科学、准确地评估公共部门绩效，必须获取充足、准确、有效的相关 信息，然而由于公共部门绩效评估往往缺乏常规的产出信息，这就从客观上大大增 加了公共部门绩效评估的难度。 5 、认知的偏差性 公共部门绩效评估是一种价值判断，不可避免地要受到认知的影响和制约。认 知的偏差性，直接影响评估主体的思维方式和评估的价值取向，直接影响公共部门 绩效评估的深刻程度和精确程度，使公共部门绩效评估陷入困境。 1 3 第二章公共部门绩效评估理论综述 2 2 传统绩效评估理论及其局限 2 2 1 “三e “ 评估理论及其局限 当前国际上最为流行的非营利组织评估理论是“三e ”理论。所谓“三e ”， 即指经济( e c o n o m y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 与效果( e f f e c t i v e n e s s ) 。经济是指以最 低可能的成本供应与采购维持既定服务品质的公共服务。它关心的是投入的数量， 而不关注其产出与服务品质。例如，某个项目在特定时间内究竟花了多少钱? 工资 成本是多少? 花费是否与预算一致等。效率是指投入与产出的比例。效率指标通常 包括服务水准的提供、活动的执行、每项服务的单位成本等。例如，某个项目单位 开支的产出是多少? 效果则是指公共服务实现目标的程度。例如，项目目标的实现 程度等。效果指标通常只关心目标或结果。经济、效率与效果是政府、企业与非营 利组织普遍关注的问题。应该说，从“三e ”的角度出发对非营利组织进行评估有 助于非营利组织绩效的提高。正因为如此，“三e ”评估理论在世界各国的非营利 组织中得到了较为广泛的推广。即使在中国，不仅国际援助项目非常注重“三e ” 评估，而且，本土的非营利医院、非营利学校、非营利慈善机构也开始重视组织的 “三e ”。这也是当前中国非营利组织评估关注的焦点。 然而，这种评估导向也带来了一些负面的影响。由于过分关注组织的经济、效 率与效果，而忽略了组织其他方面的问题，一些非营利组织的发展出现了扭曲。例 如，有的非营利组织实施的项目可以取得很好的经济、效率与效果，但是由于组织 自身的能力没有得到全面的发展，往往是项目结束之时，也就是组织衰亡之日。这 种现象在中国的草根组织中发生得更为普遍。这是因为，中国的很多草根组织依赖 于境外的资助，而国际援助机构往往受国际流行的“三e ”评估理论影响，只关注 对项目经济、效率与效果的评估，而忽略了实施项目的组织自身的能力建设，或者 忽略了问责的要求，其结果是项目可以取得一定的成效，但是非营利组织本身却缺 乏持续的发展能力，有的非营利组织甚至出现了一些滥用资源或腐败的现象。 2 2 2 “三d ”评估理论及其局限 虽然“三e “ 理论是世界范围内评估的主流派别，然而，也有学者对此提出了 挑战。这些学者认为，首先，公共组织的相关利益群体是多元的，例如非营利组织 的利益群体既包括捐赠者、社区领导人、志愿者、非营利组织的管理人员，也包括 1 4 第二章公共部门绩效评估理论综述 被服务对象。由于不同相关利益群体关注的角度不同、价值判断的标准不同，甚至 存在冲突，因此，很难简单地根据经济、效率与效果来评价非营利性的公共组织； 其次，私人组织的目标非常明确( 例如，企业的绩效标准就非常明确，即利润) ， 而公共组织的目标往往较为宏观和模糊，也没有特别明确的绩效标准；再次，公共 组织的目标具有较大的不确定性。特别是随着外部环境的变化，公共组织实施项目 的目标甚至都需要调整和变化；最后，非营利组织的结果除受政策、计划或项目本 身的影响，往往还