关于加强雾霾综合治理系统规划的提案

关于加强雾霾综合治理系统规划的提案 摘要：全国政协十二届一次会议提案第 2192 号 _ _ 案 由:关于加强雾霾综合治理系统规划的提案 审查意见：建议国务院交由主办单位环境保护部会同国家发展改革委办理 提 案 人：汤黎路 主 题 词：环境,综合治理 提案形式：个人提案 内 容： 2013 年伊始，全国范围出现了强雾霾天气，涉及大半个中国 25 个省（自治区、 直辖市） ，引起了各大媒体和社会公众的广泛关注。据环保部报告显示，造成此次大面积雾 霾天气的原因十分复杂，但依然有迹可循。引发雾霾天气首要污染物是 PM10 和 PM2.5 等可 吸入颗粒物，其主要来自工业生产、机动车尾气、建筑施工、冬季取暖烧煤等排放的有害 物质等。强雾霾天气严重阻碍正常经济生产，导致道路管制、企业停工、机场关闭、港口 停运，强雾霾天气大量诱发呼吸道等疾病，严重影响人民群众的正常工作生活。各地为应 对强雾霾天气，紧急出台了各项应对措施，但收效甚微。一个主要原因是，当前各地在治 理雾霾中存在各自为政，头痛医头、脚痛医脚的现象，缺乏根本上、长远上对雾霾进行综 合治理的一揽子规划，行政举措留于形式，雷声大、雨点小。全面推进雾霾综合治理，需 要从战略高度谋划，从源头抓起切实做好系统规划和制度安排。 一、造成当前“雾霾围城”现象的根源 1.粗放型经济发展方式，是造成雾霾污染的根本所在。以 PM2.5 为主的雾霾污 染，主要源自粗放发展给经济社会带来的健康赤字。一方面，粗放型经济发展方式，只重 视当前行为带来的 GDP 拉动效益，而不考虑环境成本和治理成本，工业粉尘污染日益加剧， 造成了此次大气环境严重污染的可怕后果。另一方面，单一的能源结构助推了空气污染。 我国目前的能源结构中，一煤独大，煤炭的消费占到 70%，大量的煤炭消耗必然造成十分 严重的环境污染危机。同时，汽车工业的壮大，大量汽车的普及，导致对能源的需求日益 激增，是城市大气污染的另一个主要来源（据中科院研究，机动车为北京地区 PM2.5 的最 大来源，约为四分之一，其次是燃煤和外来输送，各占五分之一） 。 2.立法缺陷和制度短板，是造成雾霾污染的关键原因。目前，环境立项评价制 度、排污许可证制度等构成了我国大气污染规制的主要法规体系，但仍存在一些缺陷和短 板。如，2012 年 2 月我国发布了空气质量新标准，首次将 PM2.5 纳入评价指标，但这一标 准仍然很低，PM2.5 浓度限值比世卫组织 2005 年发布的关于颗粒物、臭氧、二氧化氮和 二氧化硫的空气质量准则建议安全标准高大约两倍。再如，根据现行法律，排污者违法 的经济成本往往低于遵守法律的成本。在其他国家，排污者会以日为单位被处以罚款，累 积数额可能非常巨大，没有上限。 3.政府职能部门应对乏力，是雾霾治理成效不佳的重要因素。首先，大气污染 防治的工作机制和区域联防联控机制还待建立。此次强雾霾污染事件，各地纷纷采取了应 对措施，强化工业烟粉尘、施工扬尘、挥发性有机物和机动车尾气污染治理工作等，但职 能部门的作用发挥和区域性污染联防联控方面还显不足。其次，政府的预警机制不健全。 根据国家环保部要求，2013 年 1 月前，全国范围内要建立 74 个大中小城市 PM2.5 浓度数 据监测点并监测数据，但从此次事件来看，绝大部分城市监测点没有事先发布雾霾污染预 警信息，多在事后发出不同程度预警，造成民众对雾霾天气的应对不足。再次，政府对社 会公众环保意识的宣传教育不到位，法律执法不到位、企业的法律责任意识缺乏、社会公 众环保意识和责任意识普遍欠缺，生活方式造成的环境污染和能源浪费现象比较严重，如 农作物露天焚烧、生活烟尘餐饮业油烟、烟花爆竹、污水垃圾生活废气、耗能的出行方式 等，都成为城市空气环境污染的重要源头之一。 二、进一步加强雾霾综合治理的建议 1.加快环境立法步伐。治理空气污染的过程，从某种意义上说是法律法规体系 不断完善的过程。在这方面国外有先例可循，1952 年， “伦敦毒雾”事件造成 12000 多人 丧生。伦敦最终依靠法律告别“雾都” ，其重要经验之一，就是在严密法律下全民参与治理。 1954 年伦敦通过了“城市法” ，1956 年英国议会通过了“空气清洁法” ，1968 年对“空气 清洁法”作了补充和修改，1974 年又制定了“控制公害法”等。最近，号称史上最严厉、 最细致的北京市大气污染防治条例正在征求意见。条例规定，遇到大气严重污染等环 保突发事件，可责令排污单位停产，部分机动车停驶；在一定区域内机动车拟限行；停车 三分钟车辆应主动熄火；超四级风停止拆除工程等。空气污染治理，不能单靠一项条例， 或者某个城市的单兵突进无法根治。此次雾霾天气恰恰成为环境立法的良好契机，要在全 国层面重新进行系统规划，参照其它国家的良好做法，立法机关应在空气治污立法层面加 大违法成本，出台针对性更强的国家法律，明确政府、企业、个人等各方在空气治污中的 责任，对大气污染违法行为要出重典，有法可依、执法必严、违法必究。 2.加快转变经济发展方式。首先，政府要加快调整能源结构，转变以煤为主的 能源结构，实现煤炭、油气、核能和清洁能源合理比例，提高能效，减少污染源排放（专 家分析，灰霾天气成因中，燃煤、机动车、油烟、有机物挥发物和扬尘等占了 1/4，控制 煤炭消费总量相当于对 1/4 的燃煤污染进行了有效整治） 。其次，要积极推进产业结构调整。 大力发展高科技、轻污染、绿色产业，对高能耗、高污染产业和钢铁、冶金、建材等重工 业进行有序关停、搬迁整顿和节能改造，全面减少二氧化硫、二氧化碳、可吸入颗粒物的 排放。再次，出台具体化硬性考核指标。国家要把环境因素作为考核地方政府转变经济发 展方式的重要指标，尽快完善生态考核体系。各地要及时掌握并严格保护自身区域内的环 境容量，环保部门必须介入到工程审批、发展规划、经济政策之中，贯穿于经济社会发展 全过程。 3.加快建立群防群控和区域联防工作机制。政府要加强领导，从制度层面加大 治理力度，严格落实环保政策，形成政府各有关单位各负其责、密切配合、协同推进大气 污染防治工作格局。全面明确发改、财政、经信、环保、农业、公安、工商、安监、卫生 等不同职能部门在严格环境准入、优化工业布局、提高清洁能源使用率、淘汰落后产能、 大力实施脱硫脱硝工程、强化机动车污染防治、加强挥发性有机物（VOCS）排放控制、加 强烟粉尘污染控制等方面的部门职责，依法治污，严格执法。积极推动建立区域联防联控 机制，各地要及时制定雾霾天气防治应急预案，全国各省份之间、各城市之间要搭建一个 合作互动平台，实现信息互通、资源共享，及时掌握污染发展趋势，形成对污染治理联防 联控，提升政府环境治理的应急能力和治理水平。 4.加快完善空气污染治理长远行动规划。大气污染治理难是社会共识，欧美发 达国家耗费了 3050 年时间才基本解决大气污染问题，治理大气污染有其复杂性和长期性。 我们国家具有集中力量办大事的体制优势，2012 年国家环保部、发展和改革委员会、财政 部联合下发了重点区域大气污染防治“十二五”规划 ，在此基础上，国家要及时出台一 项空气污染治理的 5 年或者 10 年专项行动方案，各级政府要将行动方案细化配套，科学制 定治理大气污染的路线图和进度表，做到污染治理工作有规划、有方案、有计划、有步骤、 有考核、有成效。行动方案要大力整顿当前急需解决的核心问题，如：针对环保工作定位 问题，合理界定环保与经济社会发展关系，将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展 计划，规定经济、社会发展与大气环境保护的目标、措施、方法和指标同步。针对大气环 境系列监测考评指标体系不统一，要明确在规定时间内建立统一的空气质量监测、考核、 评估等指标体系，并与国际标准相接轨。针对机动车污染日益加剧问题，要大力推进油品 提升步伐，严格规定国家油品提升计划，限定时间表大力推进油品升级换代，全面落实最 新国家等级标准等等。 5.加快推进社会公众参与环保进程。积极发动社会公