公共政策案例分析

案例分析房地产“限购令” 内容摘要：房地产作为国家的支柱性和先导产业，对国民经济的持 续高速增长起着重要作用。近年来，我国房地产市场持续高速发展， 但由于我国房地产市场发展相对不成熟，房地产投资过热、房价收 入比过高、房价涨幅过快等问题逐渐暴露出来，不少城市出现了房 价增长幅度与城市经济发展水平不相符合、与城市居民收入水平不 相协调的现象。为此，我国政府出台了一系列的宏观调控政策，试 图抑制房地产过快上涨，而“限购令”无疑是其中调控力度最强的 政策，足以体现出中国政府打压房价，抑制房地产泡沫的决心。笔 者试图结合公共政策动态运行过程来分析这项政策出台的背景、原 因以及效果，并就这项政策提出了一些自己的看法。 、案例回顾 （一） “限购令”的出台： 我国于 2010 年出台“限购令” ，通过加大对购房者购房条件的限制 来打击房地产行业的投机行为，控制房价过快增长。2010 年 4 月 17 日， “新国十条”出台，其中第 3 条明确指出要实行更为严格的差别 化住房信贷政策，要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。条例 指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行 可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提 供 1 年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发 放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施， 在一定时期内限定购房套数。 “新国十条”出台后，各地根据其房地产现状陆续颁布“限购令” 。 2010 年 4 月 30 日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定 “每 户家庭只能新购一套商品房” 。2010 年 9 月 29 日国家多部门再次出 台调控新措施，其后深圳、广州等多个城市陆续公布“限购令” 。随 后有上海、广州、天津、南京、杭州等 16 个一二线城市推出限购政 策。 2011 年 1 月 26 日，国务院办公厅发布关于进一步做好房地产市 场调控工作有关问题的通知 。通知指出，各直辖市、计划单列市、 省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制 定和执行住房限购措施。通知明确规定，原则上对已拥有 1 套住房 的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险 缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购 1 套住房(含新建商品住房和 二手住房)；对已拥有 2 套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有 1 套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税 证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政 区域内向其售房。通知还指出，已采取住房限购措施的城市，凡与 本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房 人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的 直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要 在 2 月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地 房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。 2011 年 8 月 17 日，住建部下发二三线城市限购标准。 12 月，住建 部知会地方政府，对于限购政策将于 2011 年年底到期的城市，地方 政府需在到期之后对限购政策进行延续。12 月 12 日国务院总理温 家宝主持召开国务院常务会议，分析当前房地产市场形势，研究部 署继续加强调控工作。会议在住房限购措施方面还提出新的要求： 已实施住房限购措施的城市要继续严格执行相关政策，房价上涨过 快的二三线城市也要采取必要的限购措施。 这意味着“限购令”政策将在中国继续实施，并且实施的范围将继 续扩大。 据法晚报记者统计，截至 2011 年 12 月 20 日，全国共有 48 个城市 实行了限购政策。对于各地出台的“限购令” ，一些专家及业内人士 对其效果也存在着广泛争议。 （二） “限购令”出台后的效果： 一方面， “限购令”出台后对各城市的成交量和成交价格均有明显的 影响，房价同比和环比涨幅均得到不同程度的遏制，限购政策取得 了阶段性成效。据 2011 年 11 月份的统计数据显示，作为行业温度 计的全国房地产开发景气指数为 99.87，首次跌破 100。同时，国家 统计局公布的数据显示，2011 年 11 月份 70 个大中城市新建商品住 宅方面，环比价格下降的城市有 49 个，持平的城市有 16 个，仅有 5 个城市新建商品住宅价格环比上涨，且涨幅均未超过 0.2%。 从房地产行业的房价、销量等先行指标来看，中国房地产行业增速 开始减缓，房价已经开始显现波动回落。经济学家张智威表示，目 前国内的房地产行业已经到达一个拐点，未来几个月，商品房投资 将会迅速放缓。 从新房开工和土地购买量来看，2011 年 10 月份以来，开工量出现 骤降的趋势，2012 年第一季度保障房开工量也很可能不是很高，虽 然保障房建设能够抵消部分商品房投资的疲软，但是也无法逆转房 地产投资的下行趋势。 而据中国社会科学院发布的中国住房发展报告 2011-2012 称， “全国房地产价格上涨的势头已经得到遏制，部分地区的房价开始 下滑，限购起到了很重要的作用。 ”同时“限购对购房需求产生了较 大的影响，尤其是投资性异地购房，房地产去投资化的政策导向十 分明确。 ” 另一方面， “限购令” 的实施也使得各地方政府房地产税贡献率有 所下降，导致了财政收入的直接缩水。以浙江省和河南省为例， 2010 年上半年浙江房地产行业的税收收入增长 82%，对地方财政的 贡献率达到 63.7%。而根据浙江人大常委会 26 次会议公布的信息， 2011 年上半年 4 月、5 月、6 月，浙江房地产营业税环比分别下降 17%、 16%、 8.1%。浙江省房地产对地方财政的收入增长贡献已经下 滑至 27.9%。与此类似， 2011 年 9 月 14 日，河南省国税局发布 8 月 份税收数据：全省国税部门共组织税收 100.25 亿元，同比增长 13.8%， 增收 12.14 亿元。受“ 限购令”的影响，房地产行业的税收下降了 27%。 当然， “限购令”对房地产税的影响不单单局限于浙江、河南两省， 几乎所有出台并实施“限购令”的省份都受到了影响。 （三） “限购令”出台后社会各界的评价： 1、政府权威人士：“限 购令”应该延续 据中国之声全国新闻联播报道，目前的购房比例，刚性自住 型的占到 90% ，调控还处在一个关键的时期，基数还不是很稳固， 限购应是不放松不动摇的。同时为了避免未来房地产泡沫的突然破 裂构成对中国经济的较大冲击， “限购令”必将继续在中国实施。尽 管当前房地产调控的行政干预色彩较浓，但这样做也是一个合理选 择，因为这将有助于有效遏制房价过快上涨、逐步消化历年来已经 积累的较大房地产泡沫。 易居房地产研究院综合研究部部长杨红旭在接受媒体采访时说， 从调控手段分析，限购属于行政命令，在投资投机者大量购房的现 实条件下，暂停购房能起到立竿见影的效果。他预言，未来半年出 台“限购令”的城市的房价将会趋于稳定，部分城市楼市甚至“急 剧降温” 。 2、业内人士：“限购令 ”效果有限 而业内人士则多选择质疑“限购令”效果。他们认为，限购不可能 作为一项长期的基本住房制度，仅仅是临时性的行政手段干预楼市 的政策。同时他们指出有些人担心取消限购令会导致房价出现报复 性反弹的想法是多余的，只要房贷和限价及货币政策等政策继续收 紧，即使不再继续执行限购政策，房价也不可能暴涨。 中国工商联住宅产业商会会长聂梅生认为，限购是调控政策的一柄 “双刃剑” ，只能作为暂时性的过渡政策。 “需求并没有消失，限购 就像闸门一样暂时拦住了洪水，但水位会越来越高，特别是在流动 性充裕、CPI 上涨的局面下。 ”她表示， “限购令”实施必须辅以必要 的配套举措，比如切实加大供应、进行长期制度变革，才能真正取 得成效，否则只能成为市场的巨大隐患。 同时房地产商潘石屹认为房价上涨的关键原因是供求关系。限购 政策的出台并不能真正解决这一问题，应该选择长期政策来解决 “房控问题”这一长期问题。 二、 “限购令”政策分析 公共政策是指政府通过法定的民主程序根据人民意愿所制定和推行 的行动方针和行为准则。公共政策具有公共性、权威性、目标性、 实效性、原则性与灵活性、动态过程性的特点。公共政策本身也是 一个从无到有再到中介的动态运行过程。这种动态运行过程包括认 定政策问题、规划政策方案、确定最终决策、政策的合法化、政策 执行、政策评估、政策终结等过程环节。笔者试图从公共政策的动 态运行过程性出发，从政策问题的认定、政策执行、政策评估和调 整这几个角度来分析“限购令”这项政策。 （一）政策问题的认定 一、政策问题的界定： 政策问题是指应该由政府为代表的公共政策权威机构负责解决的， 且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际 解决的社会公共问题。政策问题是公共政策的逻辑起点，因为每一 项公共政策的产生，都以需要解决的政策问题为前提，都以有效地 解决问题为目的。 政策问题可以从以下三个方面来理解：一、政策问题是多数人认识 到的一种客观事实。二、政策问题表现为社会利益的失衡和价值观 念与行为规范的冲突。三、政策问题是政府纳入工作程序开始解决 的问题。 “限购令” 政策也可以从这三个方面来界定： 第一、近年来，随着城市化的加快，我国的房地产发展迅速。房地 产价格在过去 10 年上升非常快，这一问题已经引起了社会的广泛关 注。房地产价格上涨过快不仅影响着人民生活水平，而且也影响着 居住成本的上升和土地价格的上升，甚至已经造成中国经济整个生 产链的成本在上升。 “限购令”的出台就是基于居高不下的房价问题 而出台的。 第二、随着房价的不断上涨，购房者购房压力逐年增大，其与房地 产商、与投机炒房者、与政府之间的矛盾越来越大。房源分配的不 合理、利益分配的失衡、社会贫富差距的扩大使得政府不得不面对 日益棘手的房价问题，提出相关调控政策。 第三、从 2005 年 3 月 26 日国务院下发了 关于切实稳定住房价格 的通知到颁发关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知 到征收二手房营业税、整顿规范房地产交易秩序、完善土地储备制 度再到“限购令”等一系列政策的出台，可以看出政府将“限购令” 政策纳入政府工作程序是解决房价过快上涨的另一阶段性政策。 二、政策问题的内在特征 二、政策问题的内在特征 政策问题的内在特征主要表现在横纵向相关性、主客观统一性、发 展可变性。 “限购令”政策也可以从这三个方面来理解。 首先“限购令”政策的出台不是毫无联系的孤立个体，它一方面与 之前的房控政策相联系，是对之前房控政策的进一步补充，体现了 一种纵向相关性；一方面又对不同主体（购房者、房地产商、投机 炒房者、政府）产生着影响，同时又对相关领域（建筑业、交通运 输业等）产生着影响，体现了一种横向相关性。 其次， “限购令”的出台也体现了主客观统一。随着房地产价格的 不断上涨，不同利益主体之间的矛盾日益加深，社会问题开始涌现。 “限购令”的出台充分考虑了社会不同利益主体的主观认识与房价 高位上涨的客观事实。 最后，政策问题的发展可变性是指政策问题经过认定之后，虽然具 有相对的稳定性，但是它又将随着问题解决的程度和影响的范围的 变化和时代的推移产生变化和发展。在一项政策问题的解决过程中， 有可能使该项政策问题发展演变成其他政策问题。 自上世纪 80 年代以来，政府推行城市住房改革，辅之以市场融资体 制改革，更是大大缓解了城市住房压力，使人民的住房问题的了一 定程度的改善。随着住房改革的更进一步深化，我国的房地产业开 始逐渐蓬勃发展起来。由于缺乏相关的改革措施和管理规范，房价 一路飙升。巨大的利润使得一部分购房者出于投资或者投机心理而 购房。这就造成了大量商品房空置、但许多急需用房的的普通百姓 却买不起房、需求和供应结构脱节的现象。政府为此出台了一系列 房控政策，如审定城市房屋价格、控制房屋售价、打击炒房行为等。 可以说，限购令的出台是对原有房控政策的补充，进一步体现了政 府调控房价的决心，同时也是对即将出台的征收房地产税政策的一 个过渡政策，这都体现了政府调控房价、避免房地产风险的决心。 政策问题的内在特征主要表现在横纵向相关性、主客观统一性、发 展可变性。 三、政策问题的产生 认清政策问题产生的原因，是分析认定政策问题的性质及指定有效 政策解决的关键。 从笔者角度分析， “限购令”出台的的原因有： 1、直观原因是房地产价格上涨过快。近年来，中国经济的高速增长、 城市化进程的加快、居民人均可支配收入的增长、消费结构的升级、 大量外资的进入和劳动力的流动以及通货膨胀条件下房地产自身的 保值性形成了对房地产市场的巨大需求，使得我国房地产业持续稳 步增长，也使得我国房价居高不下。而房价持续上涨会给中国社会 造成巨大危害: 房价上涨过快使得居民购房负担过重，抑制了居民 的其他消费。房价上涨过快导致社会财富向富人转移，扩大了贫 富差距。房价的过快增长会影响到城乡统筹发展。在高房价推 动下的房地产业容易形成经济泡沫，从而降低社会生产和资源配置 效率，威胁金融市场的秩序。 2、进而，是由于房地产行业非理性投资泛滥。由于社会财富分配 不均，一部分人掌握大量社会财富。在通货膨胀的条件下，一部分 人开始利用房产的保值性来巩固自身财富，引发了房地产投资热。 最为典型的是温州炒房团，民间说法是其拥有资金达 1500 亿元，他 们每到一处就凑几千万资金砸在某一楼盘上，迅速抬高楼价再卖。 但这种非理性投资会造成巨大的负面效应，短期不仅会抬升房价造 成更多人无法买到房子；长期来看，会对房地产业造成重创，使大 量社会资金进入房地产市场，对金融市场，进而对整个经济运行造 成危害，将会危急到整个社会的稳定。 3、深层次讲，是由房地产对相关产业的影响和自身的地位决定的。 蓬勃发展的房产推动着我国房地产及相关行业（钢铁、木材、水泥、 砖块装修业、家具、家电、园林、运输、服务业）的迅猛发展。近 年来，房地产行业连续几年以超过 20%的增速运行，对房屋的需求 大量增加，使得相关原材料价格稳步升高，特别是与建筑业密切相 关的钢铁价格大幅上升，不仅增加了房地产的开发成本，也影响了 人民生活成本的提高。同时，房地产作为我国的先导性产业，对国 民经济的拉动作用是明显的，房价过快上涨可能会导致经济泡沫的 出现，对我国经济实现 “经济软着陆”产生影响。 （二）政策制定 公共政策的形成就是政策主体从它所代表的阶级、阶层或政治团体 的利益出发、对社会上各种利益集团的利益要求进行整理加工，通 过一定的方式，促使一定的利益实现，限制一定的利益要求，或者 平衡各种利益追求，减少利益的冲突，使政策对象的社会行为能够 按照政策主题的目的去发生、发展，最终实现政策主体的目的的过 程。从这一点上说，政策的本质就是政策主体对社会利益的权威性 分配。一般而言，政策主体对社会利益的权威性分配主要是通过 三种形式来实现的：一是通过鼓励性政策，激励某种行为，加速某 个行业的发展；二是通过限制性政策，控制某种行为或某个行业的 发展规模。三是通过协调性政策，改变社会利益失衡、利益结构扭 曲的状况。 限购令的出台，是政府运用了限制性政策和协调性政策的体现。是 政府在房控问题即坚持原则性又具有灵活性的体现。这种政策取向 可以使政府在平衡各方利益的博弈中留有回旋的余地。在博弈过程 中，政府不仅作为一个利益主体参与其中，更重要的是作为一个协 调者，对各方面的利益进行平衡和综合。 （三）政策执行 政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能用的组织 运行过程，也是执行主体与调试对象的互动过程。调试对象的接受 能力、政策的可操作程度，社会环境，执行主体都会对政策的执行 效果产生一定的效果。 “限购令”核心目的不是不让大家买房，而是通过打击投机买房， 抑制房价，让真正需要买房的人买得起房。但是“上有政策下有对 策” ，总有人钻政策的空子。以南京市为例，自从限购令在南京实施 后，南京便引发了“离婚潮” 。南京出台的限购令规定已有 2 套以上 住房的家庭将暂时无法买房。为了购房，一些夫妻通过假离婚将名 下两套房产归于一方，再由没有房产的一方来购房，购房之后在复 婚。 再如，很多城市都出台了限制外地人购房的政策，比如，缴纳社保 和个税不够一定年限的外地人，将被限制在本地购房。可有关记者 在福建厦门调查中却发现，当地一些开发商采取分期付款、延迟备 案的形式规避限购令，外地人购房不受限购令约束。这样的对策一 定程度上造成了厦门房地产价格继续保持坚挺。 对此，笔者认为， 各级政府一定要加强对“限购令”政策实施的监管，加强对购房条 件的审查，以严厉打击这类行为，使“限购令”真正落到实处。 与 此同时，笔者认为， “限购令”的实施要充分考虑不同级别城市的经 济发展水平。不同的地方政府在落实房地产调控政策方面的力度应 该是不一样的，不能简单地比较这些限购令谁更严格一些。所以， “限购令”政策要坚持从点到面步步推行，根据不同级别城市经济 发展水平来制定不同的限购细则。同时各地的“限购令”要适时进 行调整，以保障“限购令”的有效性和顺利执行。 （四）政策评估和调整 政策评估是政策动态运行的必要环节,同时也是检验政策执行效果的 必要手段。通过政策评估效果，我们可以透视社会整体状况、分析 更加深刻的社会问题、以探索社会改进的途径和方式。同时政策评 估应该是一种出于积极动机和目的的理性主导下的工作。政策评估 的目的是为了检验政策效果、总结政策经验和确定政策的变化方向。 笔者试从政策评估这一角度综合分析“限购令”政策。 “限购令” 政策可能存在的问题： 一、抑制需求为后市反弹埋下伏笔 “限购令”政策的出台，其目的在于通过抑制需求，减少成交量， 通过供大于求的市场法则降低房价，为市场供给的后期需求争取时 间。但这项被称为“史上最严的房地产调控政策”一旦终结，房地 产市场很有可能会出现反弹，市场将重新出现“限购”现象，而房 价再度走强。 二、 “限购令”政策的时间软肋 “限购令”政策的出台具有一定的突发性，其原定实施时间也只有 一年之久。当人