工商行政管理行政指导(讲义)

工商行政管理行政指导 福建省泉州市工商局局长 许瑞察 一、导论：行政指导一种柔性的行政管理方式 党的十七大报告在阐述坚定不移地发展社会主义民主政治 时强调：要加快行政管理体制改革，强化社会管理和公共服务， 减少和规范行政审批，建设服务型政府。国务院全面推进依法 行政实施纲要第九条特别指出：改革行政管理方式，要充分发 挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，提高政府办事 效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。这里提及 的行政指导，是指行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内， 为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，适时灵活地采取符 合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等不具有国 家强制力的方法，谋求行政相对人同意或协力，以有效地实现一 定行政目的之行为。简言之，行政指导就是行政机关为引导当事 人行为方向以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的非强 制行为。 1它具有非强制性、示范引导性、广泛适用性、柔软灵活 性、方法多样性、选择接受性、平等协调性等诸多特点，与行政 合同、行政奖励、行政资助等非强制行为构成了柔性管理行为体 系，在经济与社会管理领域发挥着积极作用。实践证明，运用行 政指导是建设服务型政府的一个重要因素。 （一）行政指导的基本理念 20 世纪 60 年代兴起于日本的行政指导，经过民主化、规范 化改造和不断发展，近几十年来广泛地运用于许多国家的经济 1 莫于川：行政指导要论-以行政指导法治化为中心 ，人民法院出版社 2002年版，第 11页。 2 与行政管理过程中，起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、 预防和抑制等积极作用。传统行政管理的模式，强调的是行政机 关的单方意志和行政权力的单向行使，只注重运用强制命令性 手段。在推动行政管理革新与行政民主化进程、建设服务型政府 与构建和谐社会的背景下，这种传统模式的许多弊端日益暴露 出来，已不能很好地适应市场经济和民主政治发展的主客观要 求，在这种背景下就需要行政管理转型，要求建立服务型、指导 型和协商型的行政管理和行政法制的模式。行政指导作为一种 柔性的行政管理方式，就充分地体现了行政管理理念的转型。主 要体现在：一是适应民主潮流发展的要求。民主具有平等协商性 和可选择性。比如，对于行政机关的行政指导，行政相对人可以 有选择地接受或不接受。积极采用行政指导，有利于丰富民主形 式，实现行政民主。二是坚持实事求是的原则。在行政执法过程 中，有时候就某些管理事项而言，可能尚无具体的法律规定，或 者法律规定存在矛盾，或者法律规定已不符合实际，以至于突出 的现实问题无法及时有效地得到解决，行政机关对于这种现实 的行政管理需求不能视而不见、置之不理。那么按照实事求是的 原则，就可采用行政指导方式来主动地、柔和地予以干预、作出 回应，这也是行政机关积极履行职责的表现，是实质法治主义的 要求。三是体现了以人为本、关注民生的理念。采用柔和、灵活 的行政指导方式，注重行政相对人的合意，通过利益诱导和道德 引导机制发挥作用，比较符合人本主义理念和我国行政管理实 际。行政机关专业性强，同时掌握着大量的信息资源，可以利用 行政机关的这种专业信息优势来指导行政相对人，帮助、促进其 发展，体现服务型政府的职能。四是可以改善政府与企业、与公 民的关系。采用行政指导方式，可以减少行政机关与行政相对人 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 3 之间的矛盾和冲突，有利于统筹协调各方利益关系，化解社会矛 盾，保持社会安定和谐。行政指导是行政管理和行政法制的新型 适用、柔和高效方式，具有一定的普适性，它与其他非强制性行 政管理方式以及强制性的行政管理方式共同构成当代行政机关 实施公共行政管理的行为方法体系，有利于形成刚柔相济的行 政执法机制。 （二）行政指导的基本特征 行政指导的行为特征概括起来有如下八项 2： 1非强制性：从行为的法律关系的拘束力度看，行政指导是 不具有法律上的强制性和拘束力的行为。 2主动补充性：从行为动因和目的角度看，行政指导是适应 多样化的社会管理需求的主动行为。 3主体优势性：从行为主体的角度看，行政指导主要是由具 有综合优势和权威性的行政机关实施的行为。 4相对单方性：从行为本身的角度看，行政指导是由行政机 关单方实施即可成立的行为。 5行为引导性：从行为品格的角度看，行政指导是具有利益 诱导性或综合引导性、示范性的行为。 6方法多样性：从行为方式的角度看，行政指导是适用范围 广泛、方法灵活多样的行为。 7广义合法性：从行为受约束的角度看，行政指导是符合现 代行政法治原则的行为。 8事实行为性：从行为过程的结局看，行政指导是不直接产 生法律效果的行为。 （三）行政指导的基本类型 2 参见莫于川：行政指导要论-以行政指导法治化为中心 ，人民法院出版社 2002年版，第 26-32页。 4 大致作如下角度的划分： 1助成性、调停性和规制性的行政指导 从行政指导具有的功能来划分，可以分为助成性、调停性和 规制性行政指导。助成性行政指导是指以帮助和促进相对人自 身利益或事业的发展为目的的行政指导；调停性行政指导是指以 调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导；规制 性行政指导是指为了维护公共利益，预防危害公共利益的现象 发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。 2单一型和复合型的行政指导 从适用行政指导的方式和程序来划分，可以分为单一型和 复合型行政指导，前者指的是一种行政指导方式的运用，后者指 的是两种或两种以上的行政指导方式的运用。 3抽象型和具体型的行政指导 行政行为有抽象和具体之分，行政指导在实践中依其指导 方式、相对人是否特定等标准，也存在抽象和具体之分。抽象型 行政指导是行政机关针对具有广泛意义和持久性事项而为的行 政指导，如指导性计划、指导性规划、导向性政策、公布实情。具 体型行政指导是指行政机关依法对特定的相对人所作的行政指 导，具体方式有指导、引导、辅助、帮助、劝告、劝诫、劝阻、说服、 告知、指点、提醒、提议、协商、沟通、斡旋、调和、协调、建议、 提倡、示范、推广等等。 3 4一般的和重大的行政指导 依据指导事项的重要性可以划分为一般的和重大的行政指 导。具体而言可能涉及行政相对人重大权益或者涉及不特定相 对人权益的事项就属于重大的行政指导。一般和重大行政指导 3 行政指导的常用方式探讨可以参见莫于川：行政指导要论-以行政指导法治化为中心 ，人民法院出版社 2002年版，第 97-105页。 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 5 的区别主要在于二者实施的程序不同。前者更为快捷、迅速，后 者因为其受众广泛或者涉及行政相对人重大权益，因为在程序 上采用行政指导的运用方式会更加严格和复杂。 二、工商行政管理行政指导的基本构成 以上述行政指导的定义为基础，我们对工商行政管理行政 指导（以下简称工商行政指导）可以理解为：工商行政管理机关在 其职能范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原 则、规则或政策的指导、劝告、建议等非强制性行为。 （一）工商行政指导的主体 工商行政指导的实施主体是各级工商行政管理机关。开展 行政指导是工商机关履行职能和职责的一种表现形式。工商机 关依据行政组织法授权，凭借其特殊地位和权威所带来的实际 影响力，加上其在知识、资讯、资源、社会角色等方面存在的优 势对行政相对人实施行政指导。 （二）工商行政指导的对象 行政指导的对象是指行政指导行为所指向的行政相对人， 包括公民、法人和其他组织。尽管行政指导的成立并不以行政相 对人的接受为要件，但行政相对人的接受和积极参与是行政指 导取得实际效果的重要因素。 从行政指导的实践来看，行政相对人对于行政指导这一新 型行政管理手段，在认识上也经历了一个从陌生到了解，从被动 接受到主动要求的阶段。一开始，多数行政相对人对于行政指导 的性质和作用不甚了解，对于工商机关实施的行政指导抱有一 种漠视或者消极的态度，但经过工商机关的多次沟通和解释，一 些相对人开始意识到接受行政指导有利于维护他们的利益，便 开始自觉地接受指导。行政指导的成功范例又会对其他的行政 6 相对人形成一种示范辐射效应，从而带动更多的相对人接受行 政指导。 在实践中，对于不同种类和方式的行政指导，行政相对人的 接受程度是不同的，主要表现： 第一，一般说来，助成性行政指导比规制性行政指导易于被 行政相对人接受。 第二，行政相对人对于个案指导的接受程度比集体指导高。 工商机关到企业面对面进行个别指导体现了指导者的亲和力， 也有针对性，所以效果明显；而集体指导难以切中要害，不可能 全部切合每家企业的实际情况。 第三，行政相对人对座谈会等现场互动指导形式的接受程 度比书面指导高。书面指导形式比较琐细、专业和呆板，行政相 对人拿到后很难有兴趣和功夫认真阅读完毕和予以理解，往往 把它弃置一边，所以效果不明显。 第四，行政相对人对行政指导的接受度与其自身实力大小 以及发展观念有关。实力雄厚且有长远发展意识和管理制度健 全的行政相对人，一般愿意接受行政指导；而那些经营规模小且 管理不科学的行政相对人，往往没有意识到行政指导的价值，不 太愿意接受行政指导。 因此，要善于分析总结，对于不同类型的行政相对人采取不 同的指导方式，提高行政相对人的接受程度和实际效果。 （三）工商行政指导的范围 1企业登记注册管理领域的行政指导 市场主体准入指导：指导相对人办理企业注册登记手续， 取得市场准入资格。 市场主体退出指导：指导企业依法进行清算，办理注销登 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 7 记手续。 市场主体变更指导：如指导企业根据发展需要变更组织 形式、注册资本、经营范围等事项，依法办理相关登记注册手续。 2公平交易领域的行政指导 保护经营者商业秘密行政指导：指导经营者建立系统的 保密制度，包括建立对物、对人的内部保密制度，以及建立在技 术成果开发活动中、技术秘密转让活动中、商务咨询及服务活动 中、正式合同订立前的外部保密制度。 企业打假维权行政指导：从“打” 的角度，指 导经营者做好 打假相关证据的收集和提供、制作投诉书、协助办案单位鉴别涉 案物品真伪等具体打假维权事务；从“防 ”的角度，指导企业建立 防范机制，减少被仿冒的可能性。即通过营销手段、防伪手段或 法律手段，增加企业产品被假冒、仿冒的难度，降低被假冒、仿 冒的可能性。 公平交易领域监管方面的行政指导：为维护良好正常的 市场竞争秩序和交易秩序，预防破坏市场经济秩序行为的发生， 保护消费者的合法权益，对不正当竞争、销售不合格商品、虚假 宣传、不规范促销等违法行为加以规范和制约的行政指导，还可 以结合打击传销与规范直销、打击走私贩私、扫黄打非、禁毒等 工作开展行政指导。 3消费者权益保护领域的行政指导 消费者方面的指导：通过发布消费警示、维权案例等方式， 指导消费者了解相关法律法规和维权知识，进一步增强消费者 识假辨假和依法护权的能力，促进消费者更新消费观念；指导消 费者开展具体维权工作。 8 经营者方面的指导：告知经营者在向消费者提供商品和 服务过程中应履行的义务和责任，促使其自觉履行相关义务；指 导流通领域的经营者加强商品质量管理，等等。 4合同监管领域的行政指导 主要对企业合同管理制度进行行政指导，如指导企业在合 同签订前，对合同对方当事人、合同的合法性、可行性进行审查； 在合同签订时事中审查，明确双方当事人权利、义务，避免不必 要的合同纠纷，防止欺诈；指导企业在合同履行完毕后按照客户 情况进行分类存档，对每个客户合同履行情况进行评估，建立客 户信誉档案。此外，还可结合合同帮农、发展订单农业、培训经 纪人、动产抵押、拍卖等工作开展合同方面的行政指导。 5市场监管领域的行政指导 主要集中在流通领域食品安全行政指导，重点指导食品经 营建立健全各项经营管理制度，防范食品安全事故。如指导食品 经营者建立进货审查制度，做到索票索证，建立购销台账，建立 不合格食品下架、退市、召回制度，等等。同时指导市场开办者 建立健全日常管理制度，保障集中交易场所符合卫生要求。 6商标监管领域的行政指导 指导中小企业申请商标注册，以典型的事例引导企业认 识商标注册的重要性，积极宣传商标注册知识，帮助企业了解商 标注册注意事项，鼓励、协助企业办理注册商标。 引导规模企业扩大商标注册，延伸品牌注册，正确使用商 标，维护商标的品牌价值，提高自身的市场竞争力。 指导企业树立创“知名、著名、驰名商标” 的意识，引导企 业走“ 品牌 兴企” 之路，切 实帮助企业做大做 强。 指导企业建立健全商标印制的管理制度。 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 9 指导企业加强商标自我保护，规范商标使用行为。 对商标侵权行为，轻微的予以警示；行为严重进行查处的 同时，指导其从源头上预防侵权行为的再度发生。 7广告监管领域的行政指导 指导相对人依法取得广告经营资格审批、户外广告登记 等广告行政许可。 指导相对人依法发布广告，规范广告发布行为。 指导相对人建立健全广告工作制度，如广告承接登记、审 核、档案管理等制度。 8其他工商行政管理领域的指导 比如，在查处无照经营、连锁加盟、租赁柜台、农资经营、规 范互联网商品交易及有关服务行为等领域开展行政指导。 （四）工商行政指导的方式 行政指导的方式根据针对对象的不同，可以归纳为抽象型 行政指导和具体型行政指导两大类型。前者是针对不特定行政 相对人作出的，后者则是针对特定行政相对人作出的。而抽象型 行政指导和具体型行政指导在实际运用中又表现为种类繁多的 具体方式，如前述的导向性政策、引导、帮助、劝告、劝诫、说服、 提醒、提示、协商、沟通、斡旋、协调、建议、提倡、示范、推广、 鼓励等等，它们可以相辅相成、相互配合地运用。这些方式也是 工商机关实施行政指导的常用方式。行政指导灵活机动的特点 正是在对不同的事项和对象采取不同的指导方式这一过程中得 到充分发挥。 （五）工商行政指导的程序 行政指导的程序是指行政机关在实施行政指导时所依循的 方式、方法和步骤的总和。行政指导程序既具有灵活多样、简便 10 有效、富有弹性的特征，但也要符合公正、公平、公开和民主的 一般程序特点。行政指导要遵循依法行政原则、平等原则、合理 原则、自愿原则、公开原则、诚信原则、无偿原则等基本原则。实 践中，可按即时行政指导、一般的和重大的行政指导来分别设置 实施程序。 1即时行政指导 是指工商行政管理机关在法定职责和管辖事务范围内，根 据管理需要或为满足行政相对人简单的行政指导需求，通过口 头、电话、短信、文书等简便合理的形式当场实施的具体行政指 导行为。实施步骤较为简单、快捷。 2一般的行政指导实施程序 一般的行政指导主要包括以下四个步骤：说服（在日常的管 理工作中发现有对相对人实施指导必要和可能的，适时对相对 人展开说服工作，促使其自愿接受工商机关指导）、合作（经说服 后，由工商机关与相对人就指导事项进行双向协商和沟通）、辅 导（工商机关就指导事项对相对人展开帮助、引导，表明意见）、 采纳（相对人听取工商机关的意见，按照工商机关指导的方向实 施相关行为）。 3重大的行政指导实施程序 对涉及相对人较大权益的行政指导应经立项、审议（由有关 机构对实施该指导项目的合法性、可行性和合理性进行充分论 证，征求各方意见）、具体实施和效果评估（在指导工作开展一阶 段后，对其效果进行评估）四个阶段。 当然，有必要说明的是，上述行政指导的程序只是表明在实 施工商行政指导行为过程中一般要经过的几个步骤，这些步骤 并非强制性的必经程序，具体到每个行政指导行为可灵活实施， 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 11 这也是行政指导灵活性的特点所决定的。 三、工商行政管理行政指导的实践探索以泉州实践为 例 工商行政管理机关是我国众多行政机关中最早将行政指导 制度化、规范化的部门。2003 年福建泉州市工商局开始行政指 导试点工作，从 2005 年初起该局全面推行行政指导，到 2005 年 11 月，福建省工商系统全面铺开行政指导，再到 2006 年北京 市工商局 4、吉林市工商局 5及 2007 年沈阳市工商局 6等地大力 推行行政指导，工商行政指导实践不断推进，成效显著，积累了 许多宝贵的实践经验。比如：北京市工商局推行主体事项提示制、 轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、典型案例 披露制；吉林市工商局开展非强制行政管理体系建设；苏州吴中 工商局推行重点项目行政辅导、服务发展行政建议、巡查监管行 政提示、轻微违规行政警示、违法行为行政纠错、处罚案件行政 回访，等等。2007 年 8 月 13 日，总局周伯华局长在关于参加福 建省“ 推行行政指 导 服务海峡西岸经济 区建设高峰论坛” 有关情 况的报告上批示：积极推行行政指导服务工作，促进监管执法 与公共服务水平的提高，是进一步转变政府职能，营造和谐监管 良好氛围的有效探索，望多总结推广这方面的经验。2009 年 2 月 26 日，总局在杭州召开行政指导工作座谈会，付双建副局长 将全国工商系统探索行政指导实践概括为“泉州起步、多点试行、 局部响应、逐步推开” 。2009 年 3 月 18 日，总局工商法字2009 58 号文批转福建省局关于泉州市工商局推行行政指导工作的 报告，明确要求各地学习借鉴泉州经验做法，立足职能把行政 指导融入各项工商行政管理工作。2009 年 11 月 25 日，总局印 发关于工商行政管理机关全面推进行政指导工作的意见（工商 4 2006 年 9 月以来，北京市工商局陆续出台了关于进一步加强行政指导规范行政执法行为的意见 、 关于落实 行政指导措施规范日常监管工作的通知 。 5 2006 年 7 月，吉林市工商局制定了推进非强制行政管理体系建设三年（2006-2008）规划 。 6 2007 年 1 月，沈阳市工商局出台了关于推行行政指导工作的实施意见 。 12 法字2009 230 号），再次就全面推 进行政指 导作出决策部署，也 充分体现总局对推进行政指导工作的重视和决心。 下面，以泉州工商行政指导实践为例，对工商机关如何运用 行政指导，促进和谐监管作一探讨。 （一）泉州工商行政指导的主要做法 从 2003 年起，泉州市工商局探索将行政指导这一新型管理 方式引入到工商行政管理工作中，2005 年按照“立足职能、逐步 导入、因事制宜、全面发展”的方针，以 “工商所能、企业所愿、政 府所想、法律所允” 为原则，全面推行行政指导，并逐步建立和完 善“ 服 务发 展助导制、 执法办案疏导制、巡 查监管劝导制和依法 维权引导制” 四项机制， 这四项机制明确了工商行政指导的基本 范围和主要内容。 1立足职能， “四项机制”导入行政指导 （1）在服务发展方面推行助导制。围绕“信息公开、事务提醒、 培育品牌、科学发展” 主题，及时将工商掌握的市场主体、市场交 易、市场竞争、消费维权等动态信息向上级主管部门和当地党政 反馈并提出相应建议；依政府信息公开条例规定公开工商部门掌 握的注册登记信息资料，供行政相对人投资创业时参考，引导其 作出正确决策和选择；对行政相对人即将到期的登记事项、许可 证照等，通过书面、电话、短信等方式予以提醒；充分运用工商部 门登记注册、商标、广告、合同管理等职能，引导企业创立和培 育自主知识产权，实施品牌战略；指导企业走科学发展之路，实 现有序竞争、做大做强。如永春县城关工商所建立个体工商户行 业分类台账、市场主体总量台账、市场主体增减台账，通过对经 济户口登记信息进行整理分析，制作工商所月登记信息、 同期 比较分析，结合段区巡查收集的市场动态信息，指导投资者客 观分析市场动态，理性投资；又如，安溪县工商局围绕当地县委、 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 13 县政府提出的“茶业 富民” 战略，以服务 茶产业发展为切入点，从 “立品牌、用品牌、育品牌、护品牌、拓品牌” 五个层次指导县茶业 总公司做好“安溪铁观 音” 证明商标的申 请、使用、推介、管理和 保护工作。经过多年不懈努力，2005 年底“安溪铁观音” 被总局正 式认定为驰名商标，成为全国首件茶业驰名商标，大大提升了当 地茶产业的发展层次；此外“戴云黑鸡”、 “德化陶瓷”、 “德化瓷雕”、 “永春佛手” 、“永春芦柑”也都在当地工商部 门的指导下，申请注 册地理标志证明商标，成为区域标志性品牌。 （2）在执法办案方面推行疏导制。围绕“教育为主、疏堵结合、 重在纠正、遏制违法” 主题，在查处各种 违法行为过程中，注意贯 彻处罚与教育相结合的原则，运用教育手段，让违法相对人知晓 法律规定、认清利害关系，自觉自愿纠正违法行为；通过案后回 访，教育违法相对人及时改正，加强自律，杜绝再犯。如丰泽区 泉秀工商所在查处范某无照经营货运代理过程中，根据范某具 有犯罪前科，刚刑满释放就借钱从事货运代办、积极改过自新等 现实情况，该所执法人员经过核实研究后决定采用疏导方式，指 导其及时办理营业执照，使其走上了合法经营的轨道；又如，意 达豪鞋业公司曾因无照经营和商标侵权行为被工商部门处罚， 洛江区马甲工商所案后进行回访，多次上门宣传工商法律法规， 引导该公司经营者杜某树立守法经营意识和品牌意识，指导其 严把业务接单关，规范定牌加工经营活动，避免出现商标侵权违 法行为，目前在工商部门的指导下，该公司已成功注册自己的商 标“ 意达豪” ，从单纯 的加工生产逐步走上了品牌 发展的道路。 （3）在巡查监管方面推行劝导制。围绕“苗头预警、轻违劝诫、 加强自律、规范经营” 主题，对一些有违 法苗头的行政相对人给 予预警提示、防患未然；对一些轻微违法行为、没有构成社会危 害的及时予以劝诫；劝导行政相对人遵照法律的规范开展经营活 14 动，履行法律规定的义务；指导建立健全各种规范化的经营管理 制度，对各项交易行为进行审慎把关，避免出现无意违法。如 2005 年洛江区工商局在巡查中发现，华山彩印公司存在诸多问 题，例如违规印制商标、商标印制管理混乱、没有建立商标印制 管理制度、合法印制法律意识淡薄等，而问题的主要原因在于企 业平时较注重效益，忽视了对相关法律法规的了解，基于这些情 况，该局以华山彩印公司为试点，从指导其严把商标标识印制业 务审查关，健全接单审查制度，到指导其完善商标标识的入仓、 出仓管理制度、废次标识销毁制度，再到指导其建立各项资料档 案，经过持续一年多的指导，该公司已成为洛江区印刷行业规范 经营的典型代表；又如，南安市洪濑工商所瞄准辖区流通领域食 品行业市场，从规范食品批发业和重点超市、商场入手，抓住企 业质量保障的指导要点，在巡查中指导辖区 71 户食品批发经营 者建立了“五个一” 食品安全 质量保障制度，即一个商品 质量监督 机构、一套进场食品主体资格审查制度、一系列实施商品质量监 控措施、一项完整的售后质量保障机制、一整套追踪食品质量整 改制度，使辖区食品质量合格率较以前有大幅度提高，而食品消 费投诉率呈下降趋势。 （4）在依法维权方面推行引导制。围绕“强化意识、提升能力、 维权护法、自我完善” 主题，引导消费者和 经营者树立法律意识 和维权意识，做到知法、守法、用法，提高维权能力；指导消费者 与经营者通过协商、申诉、举报、诉讼等途径正确开展维权活动， 以法律武器切实维护自身合法权益；引导企业健全和完善各项经 营机制，维护企业合法权益，提升市场竞争力，实现企业持续发 展壮大。如德化县浔中工商所结合辖区内大中专、中小学分布较 多，校园周边消费环境复杂的情况，联合县团委、教育局开展“工 商行政指导进校园、青少年健康红盾行动”，建立青少年校园维 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 15 权联系点，通过开办讲座、现场培训、实物讲解的方法，引导学 生学习有关消费常识和维权知识；又如，晋江市池店工商所指导 康大鞋业有限公司建立打假机构，收集侵犯其注册商标“奥特曼” 专用权的侵权者相关资料，为工商部门提供线索联合打假维权， 进而继续指导该公司建立商标管理制度，提升维权能力和市场 竞争力。 2突出实效， “四个要领”激活行政指导 （1）因地制宜。根据各地行业特色和经济活动特点，确定指 导项目，开展具体行政指导工作。如德化县工商局紧扣山区特色 农业实际，组织开展农民专业合作社登记行政指导；晋江市工商 局结合 2008 年“奥运年 ”，针对辖区侵犯奥林匹克标志专有权案 件较多的情况，组织开展保护奥林匹克标志专有权行政指导；开 发区工商局针对辖区汽车 4S 专卖店多、汽 车消费投诉多的情况， 开展规范汽车买卖合同行政指导；安溪县工商局针对茶叶包装滥 用“ 观 音王 ”等不规范用 语现象，组织开展 规范茶叶包装行政指导， 等等。 （2）因势利导。根据企业的意愿或要求及时进行指导，同时 根据形势的发展，顺势扩大指导范围，给其他企业予以引导和示 范。如洛江区工商局把握住辖区印刷企业经营不甚规范、管理混 乱，企业有求规范的愿望，确定华山彩印公司为印制行业行政指 导示范点，及时指导该公司建立健全各项管理制度，实现规范化 经营目标；同时该局又借助“守重” 企业 表彰的有利时机，在该公 司召开现场会，给其他印刷企业予以引导、示范。通过该示范点 打开行政指导工作局面，带动当地印制行业一起进步。 （3）因材施教。即根据企业的不同发展阶段、不同企业发展 程度采取不同的指导方法。如在指导企业实施品牌战略过程中， 对未进行商标注册的企业重点指导其注册商标；对规模较大、发 16 展较好的企业，重点指导其加快对其未涉足的行业、商品注册储 备商标，并争创知、著名商标；对知、著名商标企业，重点指导其 正确使用商标许可策略（如特许经销策略、横向合作策略等）,建 立“ 名牌防御” 体系，指 导其争创驰名商 标。 （4）因人成事。在工作中善于借助消委会、红盾维权站、商会 等社团与中介机构的辅助力量。如永春县湖洋工商所实行“一体 两翼” ，以工商所 为 主体，依托消委会、街道红盾维权站、村 315 投诉网络为平台开展行政指导工作;晋江市深沪工商所制定行业 协会指导制度，对个体协会、商会、外商投资协会等分别进行行 政指导；石狮市鸿锦工商所在指导“红帽子 ”企业明晰产权过程中， 充分利用了会计师事务所的专业作用。 3灵活运用， “四个结合”优化行政指导 （1）规制性指导、助成性指导和调停性指导相结合。在指导 中既运用规劝、劝诫、劝阻等规制性手段，又运用引导、帮助、辅 助、提醒等助成性手段，同时也运用斡旋、调解、调和、协调等调 停性手段。如：泉港区工商局接到多名消费者的投诉，称泉港区 电信局在没有征得电话用户本人同意的情况下，擅自为其固定电 话或泉灵通开通了“ 家校通” 亲情卡业务 ，并按每月 10 元标准收 取服务费，要求取消该业务时还遭到拒绝。接诉后，区工商局调 查查明，泉港电信局在与泉港区各学校签订协议开通“家校通” 亲 情卡业务，在办理该业务的过程中，经办人员未与家长进行有效 沟通，多数未取得学生家长书面或口头同意，单凭由学生填写的 登记信息，就为家长用户开通了“家校通 ”业务，并每月收取 10 元服务费，部分家长用户获悉后申请停办遭拖延或者拒绝。针对 此情况，区工商局通过宣传、劝告、辅导等方式及时指导、督促电 信局退还投诉学生家长被收取的电话费，并通知学生家长如不愿 意开通“家校通 ”业务 的可以申请停止，及 时采取措施多方补救， 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 17 及时调停了纠纷。同时，针对此案反映出来的电信局经营过程中 的不规范行为，有针对性地提出规范经营的具体意见，指导其建 立电信新业务论证制度、法律法规培训制度、消费者投诉沟通等 3 项长效指导制度，规范了其经营行为。由于工商部门的行政指 导意见合理到位，对电信部门的业务经营确实起到了很好的指导 作用，赢得了电信部门的尊重和支持。电信部门还从行政指导中 尝到了甜头，电信部门按照工商部门提出的行政指导意见进行整 改，规范开展宣传和业务推广，结果“家校通” 业务不降反升，一 个月以后就新增用户 200 户，促进了企业利益的增长。 （2）集体指导和个别指导相结合。集体指导，即通过集体约 谈、培训、讲座等形式实施指导，如南安市水头工商所针对辖区 广告发布量大、登记率低、广告经营不规范等问题，对辖区 40 多 家广告公司的“审查员 ”和“准审查员”进 行培训，召开广告公司负 责人座谈会，发布广告预警提示，指导建立广告经营业务承接登 记、审核、档案管理三项制度；个别指导，即由工商机关对企业开 展一对一的有针对性的指导，如丰泽区东湖工商所在指导辖区 新华都超市建立消费纠纷自我处理机制时，采取由超市员工到 工商所跟班学习处理消费投诉的有关知识和技巧。 （3）综合指导与单项指导相结合。综合指导，即从多个角度 对相对人的经营活动进行指导。如安溪县工商局在对该县茶产 业进行指导过程中，积极发挥注册登记、商标管理等职能作用， 落实助导制，指导农民成立茶业合作社，规范、壮大茶青的生产 主体；落实劝导制，指导辖区涉茶企业建立健全各种经营管理制 度、指导县茶业总公司建立健全“安溪 铁观音”证明商标许可使用 管理制度，确保全县茶叶市场规范有序；落实引导制，指导“安溪 铁观音”申 报驰名商 标，提高品牌价值 。通过综合指导，实现对安 溪茶产业的多方位指导，提升了茶叶经济的发展层次。单项指导， 18 即单纯从某个角度对相对人实施指导。如永春县五里街工商所 分类指导乡村小厂办理证照、鲤城区展览城工商所指导福建鸿 星尔克公司千里打假维权等，均是单纯就某个事项实施指导。 （4）书面指导与口头指导相结合。书面指导，即通过书面文 字材料的方式对相对人开展指导。如我们在指导被吊销企业退 出市场时，向清算责任人发放行政指导告知书及清算报告样本、 公告样本、股东会决议样本；鲤城区展览城工商所制定汽车销 售合同示范文本，供汽车经营者及消费者选用等。口头指导，即 通过约谈、座谈、讲座、面对面交流沟通等方式进行指导。如晋 江市罗山工商所以沃尔玛超市入驻晋江 SM 广场为契机，指派 专人到沃尔玛超市协调沟通，开展咨询活动，对超市租赁柜台、 发布户外广告、设立红盾维权站和监测农残等事项进行引导规 范，使之克服“水土不服 ”，实现经营的本土化。 4健全机制， “四制四化”推进行政指导 （1）健全责任机制，推进行政指导工作日常化。在推行之初， 从领导做起、从基层抓起、从简单干起，循序渐进，稳步推开。一 是明确工作责任，实行“一把手” 工程。 该市系统各单位把推行行 政指导作为一项全局性的重点工作来抓，实行“一把手” 工程。各 县市区局局长、各工商所所长对本单位推行行政指导工作负总 责，分管副局长、分管副所长直接抓。同时把推行行政指导工作 纳入各工商所“片（段） 长责任制” 进行考 评，明确开展行政指导工 作是各片（段）长巡查监管的一项基本工作职责。二是推行即时 指导，实施“ 简易型 ”推广。全面推行即 时行政指导，将行政指导 与业务工作有机融合。各基层片（段）区、注册窗口和业务科室， 在巡查、监管、服务等日常工作中，结合各项工商行政管理业务， 现场引导行政相对人正确办理工商事务，直接解答行政相对人 对有关事项的咨询，当场纠正行政相对人经营活动中的违法苗 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 19 头，即时指导行政相对人守法规范经营、健康持续发展。与一般 项目行政指导相比，即时行政指导具有灵活多样、量多面广、简 便易行等特点，有助于在各个业务领域、各个工作环节、各个办 事流程中推广和普及，促进行政指导的日常化。三是健全运行机 制，实现“常态化” 目 标。各工商所立足各自工作 实际，从职责分 工、内部运转、外部指导、定期考核、目标激励等方面着手，积极 探索建立一套适合基层工作实际和当地产业特点的工商所行政 指导运行机制，保障基层行政指导工作正常运行。如 2007 年鲤 城区开元工商所建立行政指导责任制度、行政指导流转制度、行 政指导监督考核制度等，形成“段区为主、窗口分流、所长协调、 法制监督、定期考核”的行政指导运行机制；2008 年 5 月永春县 局制定基层工商所日常行政指导工作运行办法，从片区巡查、 案件办理、登记事务三项基本工作入手，全面明确并规范基层开 展日常行政指导工作的内容、方法及具体要求，同时制定片区 监管行政指导规则、 登记注册行政指导规则、 案中案后行政指 导规则以及基层工商所行政指导工作规程等配套制度，对基 层日常开展行政指导进行具体详细的规范。 （2）健全联动机制，推进行政指导工作业务化。推行“项目+ 案例” 模式， 实现业务 科室与基层工商所上下联动，促进行政指 导业务化。项目是指某一方面的工作职能或管辖事务，案例则是 对某一具体相对人开展行政指导的实例。案例是项目的具体落 实，也是项目开展成效的具体体现。项目与案例是总体与个体、 一般与特殊、抽象与具体的关系。项目由业务科室负责筹划部署， 案例则由工商所具体实施。一是以项目抓拓展，逐步扩大运用领 域。2005 年至 2009 年，该局结合工作实际，先后选定了企业退 出市场、规范定牌加工、商标品牌战略、商业秘密保护、食品安 全监管、商标许可使用、加盟连锁经营、公司章程制订、商标权 20 质押、股权出质、股权出资等 20 多个项目，制定了相应的行政指 导工作指南，供基层工商部门实施行政指导时参照运用。二是以 案例抓落实，不断丰富实践内容。基层工商所紧密结合工作实际 和当地产业特点，积极落实上级相关业务科室部署开展的行政 指导项目，广泛运用各项行政指导工作指南，通过应用案例推动 项目的落实，不断丰富和发展了行政指导的探索实践和具体成 效。2008 年以来，为进一步促进行政指导工作业务化，该局以企 业注册、外资登记、企业监管、商标广告、公平交易、市场监管、 经济检查、消保维权等业务为归口，实行以业务归口为主线，市 县两级业务机构在各自业务范围内确定具体行政指导项目，并 组织基层工商所开展实施，打造“一口一个优秀项目、一所一个 精品案例”，涌现出一批契合当前工作热点难点的典型项目和成 功案例。如晋江市工商局的股权质押行政指导，惠安县工商局的 奥林匹克标志专有权保护行政指导，石狮市工商局的行业协会 违悖反垄断法行为规制行政指导,永春县工商局的商标权质押行 政指导，洛江区工商局的限塑令前相关企业退市行政指导，鲤城 区工商局的互联网商务主体备案行政指导，等等。三是以“项目+ 案例”模式，促进上下协作联动。 “项目+案例”模式一方面明确了 业务科室与基层工商所的职责分工，另一方面又体现了两者工 作的整体性和目标的一致性，从而形成了上下联动机制，促进各 地积极探索机关与基层的上下分工协作，形成整体合力，推动行 政指导协调全面发展。如 2008 年 4 月泉港区工商局制定行政 指导联动协作暂行办法，对局机关各业务股室之间、机关与工 商所之间联动协作的组织、协调及业务支持等作出具体规定，并 在实践中加以运用和完善。 （3）健全激励机制，推进行政指导工作长效化。一是实行绩 效考评，发挥激励导向作用。为客观评价各县（市、区）工商局行 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 21 政指导工作的整体绩效，解决现实存在的行政指导与日常业务 工作相分离、工商所被动开展行政指导等问题，2008 年开始对 行政指导工作采取专项单列考评，专门研究制定了行政指导绩 效考评办法，明确行政指导绩效的各项考评指标，从理念认识、 技能培训、机制建设、协调督导、即时指导、业务融合、项目案例、 调研总结、宣传报道等方面，逐一量化考核指标，做到明确标准、 客观评价、奖优罚劣，发挥激励导向作用。2009 年，在市局对各 县级局绩效评估细则中，各业务口都将行政指导纳入各自业务 绩效评估范围（每业务口行政指导考评分数至少占 0.5 分），进一 步加大了业务化考核力度。二是评选“双先两优” ，发挥典型示范 作用。为调动工商执法人员开展行政指导工作的积极性和能动 性，发挥典型示范和引导作用，该局在全市系统范围内开展“双 先两优”（即行政指 导 先进单位、先进个人和优秀项目、优秀案例） 评比表彰活动。通过“双先” 表彰，在全市系 统营造了“比、学、赶、 帮、超”的良好工作氛围，激发了全市工商执法人员开展行政指 导的工作热情。通过“两优” 评选，树立一批工商行政指 导的优秀 项目、典型案例和文书范本，显现了行政指导的优越性和实际成 效，发挥了典型示范作用。 （4）健全保障机制，推进行政指导工作规范化。为克服行政 指导本身局限性和行政程序制度、监督救济制度不健全而带来 的负面影响，该局在实践中不断加以探索完善。一是立项审议， 事前论证把关。对一些对相对人权益有重大影响的行政指导事 项，先经相应的机构（一般是由工商人员、有关专家、行政相对人 代表等组成的一个临时会议组织）对实施该行政指导项目的合法 性、合理性、可行性等进行审议、论证，征求包括相对人在内的 各方意见。如 2006 年 3 月，该局结合全市系统开展的反商标侵 权执法行动，在全市部署开展反商标侵权行政指导专项工作。为 确保此次行政指导的合法性、合理性和有效性，专门召开了反商 22 标侵权行政指导项目审议会，邀请高等院校有关专家学者、部分 名优企业代表和曾因商标侵权受到处罚的企业代表参加，对行 政指导工作方案、公众指引等进行论证审议。二是定期督导，及 时掌握动态。指定法制机构对行政指导的实施过程进行督导，通 过各种形式加强对行政指导行为的内部监控，避免出现实施行 政指导行为违背法律原则和有关政策，或出现强制或变相强制 实施行政指导，或指导错误等情况。在发现偏差时，采取相应措 施予以及时纠正。三是效果评估，优化指导成效。以问卷调查或 召开行政相对人座谈会等形式对所实施的行政指导的具体成效 进行评估，对具有明显成效，有助于实现行政管理目标的行政指 导行为予以巩固和提高；对不够科学，不符合行政管理需要，无 实际成效的行政指导行为进行纠正和调整。2006 年 3 月，该局 专门成立项目评估小组赴安溪实地考察，收集相关基础信息资 料，客观评价安溪县工商局服务创立“安溪铁观音” 驰名商标行政 指导项目的工作水平和实际成效，为安溪县工商局的后续行政 指导工作提供参考依据，优化指导成效。 泉州局推行行政指导工作取得显著的成效。探索了新型的 管理方式，引入“说 、劝、引、商、帮” 等柔性措施，而不再局限于 “收、批、查 、扣、罚 ”等刚性措施，弥补 了传统单纯依靠行政强制、 行政处罚等刚性手段的不足，刚柔相济，有机结合，提高了执法 效能，增强了执法亲和力，改善了执法环境。促进了职能作用的 新发挥，在一些无法运用传统管理方式实施管理的领域，特别是 在一些“有 职能无职权 ”的领域进行积极的探索和 实践，有力地促 进了职能到位，更好地维护了市场经济秩序。树立了执法为民的 新形象，促进了全体工商人员理念上从“ 管制型” 行政到“服务型” 行政的转变，逐步抛弃管理就是处罚、审批的传统观念，树立管 理应当引导、服务的新型观念，逐步将指导、服务作为工商行政 管理工作的一项重要内容。营造了服务发展的新契机，将行政指 国家工商行政管理总局行政学院网络培训辅导讲座讲义 23 导引入工商监管与服务工作中，创新了工商服务经济发展的手 段，提升了服务层次，尤其是在市场主体准入和推进商标品牌战 略等方面效果更为突出。2008 年 12 月 4 日，中宣部、司法部和 中央电视台授予我局“法治的力量2008 年度十大法治人物” 称号，总局刘玉亭副局长的颁奖词为：“执法者，既是法治社会的 维护力量，更是和谐社会的引导先锋。泉州工商局，让执法如 山刚中有柔，让 执法如水 柔中带刚，刚柔兼济，使守法归于自 觉和自律。 ” （二）泉州工商行政指导的启示 总结几年来泉州工商行政指导的探索实践，我们可以得出 以下几点启示： 1切实转变行政理念是推行行政指导的前提 行政指导是一种新型的管理方式，推行行政指导是对行政 管理方式的改革创新。行政指导能否顺利地推广运用，关键在工 商执法人员是否能够按照现代民主行政的要求转变行政理念， 特别是要摒弃原来那种居高临下的“管制型” 理念，树立以人为本 的“ 服 务型 ”理念。在推行之初， 难免会有一些人 员对行政指导缺 乏清晰准确的认识，因而持消极、怀疑的态度，甚至将行政指导 与传统的行政执法方式截然对立起来，存在观望、畏难、抵触情 绪