以制度建设推进司法公正

实施人民法院精细化管理 践行公平正义法治理念 毕节地区中级人民法院： 段永全 法治是人类文明和进步的重要标志，是维护社会公平正 义的重要手段，是实现社会主义和谐社会的法律保障。胡锦 涛总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主 法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然 和谐共处的社会，其实质就是法治社会。社会主义法治的实 现，离不开社会主义法治理念的指导。深入开展学习实践科 学发展观活动，对于人民法院来说，其中一项重要内容就是 要更加扎实地抓好社会主义法治理念教育，牢固树立和实践 社会主义法治理念。这是建设社会主义法治国家，建设社会 主义和谐社会的本质要求，也是实现人民法院科学发展，为 大局服务，为人民司法的不竭动力和源泉。 一、正确理解社会主义法治理念，增强实践社会主义 法治理念的政治责任感和高度的自觉性 在我国历史上，人们虽然也在精神层面上思考问题，但 由于中国长期处于封建社会，儒家思想占绝对统治地位，所 以，一定程度上禁锢了人们的思想的深度和维度， “德主刑辅” 等司法观念深入人心，统治者把天下当成自己的家来经营， 2 臣民的权利均系君主的赐予，普遍缺乏权利意识、主体意识。 因此在法律的制定上，君主一言可立法，一言可废法。如果 当时谈依“法” 治国， 则是封建君主的法，如果当 时谈公平正 义，则是封建君主认为有利于统治的“公平正义” ，封建专制 制度给予人们的是缺乏民主性、参与性、主动性，更多的是 奴性，服从性。这对当时的理论研究产生了负面影响，要么 完全出世，以远离社会为终极目标，要么完全入世，以为封 建统治者服务为终极目标，两者都欠缺人文、人本意识，绝 少部分学者的人本思想不可能成为思想的主流意识。因而， 在制度建构和改革过程中，均显得思想理念准备不足、甚至 完全没有经过理念上的论证，大多归于失败或只以统治者意 志为转移。而中国历代法律的发展，也仅局限于立法技巧、 编纂体例、实施方法等实用性领域，而没有向着法的价值、 法的理念这一高层次发展。 从理论上说，法律包含理念和制度两个层面，只有制度 层面的法律，而没有精神理念层面上的法律，这样的法律必 然是残缺的。马克思主义认为，没有科学理论指导的的实践 是盲目的实践，没有实践基础的理论是空洞的理论。改革开 放以来，我国建立起一系列的法律制度。但值得注意的是， 当制度建设在量上有了惊人积累后，法律权威的缺失却构成 了目前制约法治进展与水平的关键性问题。制度的构建必须 要有理念支撑。推进现代法治，既要重视制度构建与制度创 3 新，更要注意发掘、培植与发展法治理念。理念是推动法治 进步的一种内在的、隐性的但非常巨大的动力。法治的最终 实现与否，关键不在于法律制度表层的建构，而是依赖于人 们的自然习性和逐步养成的法治理念。 我们党通过科学总结、提炼新民主主义革命以来各个阶 段的法学理论，科学地提出了社会主义法治理念，即依法治 国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内 容，社会主义法治理念的基本内容经党中央的精准概括，对 建设社会主义法治国家有着重要的指导意义。依法治国是社 会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要 求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会 主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。 这五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依 法治国的有机统一。科学指出了人民法院在司法活动中应该 坚持什么，反对什么，实践什么，抵制什么，弘扬什么，贬抑 什么。人民法院处于建设社会主义法治的前沿，必须牢固树 立社会主义法治理念，全面理解社会主义法治理念的本质要 求和深刻内涵，自觉运用这一理念指导司法实践活动，以最 终实现社会的公平正义为旨归。 二、公平正义是社会主义法治对人民法院的基本要求 公正审理和执行每一起案件，在司法领域实现公平正义， 进而在全社会树立社会主义法治理念、弘扬社会主义法治理 4 念，促进机关、组织以及全体公民做到有法可依、有法必依、 执法必严、违法必究，是社会主义法治理念对人民法院的基 本要求。列宁说过，科学的思想和理论一旦与人类的实践活 动相结合，必将产生巨大的能量，充分激发人们的创造力， 进而推动人类社会的进程。我认为，人民法院对社会主义法 治理念的实践更应如此。践行“公平正义” 的法治理念，当前 对于人民法院来说，必须与审判执行工作相结合，切实抓好 “规 范司法行为、促 进司法公正” 专项整改活 动，必须与人民 法院“二五 ”改革相结 合，着力建立实践社会主 义法治理念的 长效机制。 在司法活动中牢固树立和实践公平正义的社会主义法 治理念，就是要准确把握法律面前人人平等、树立和维护法 律权威、严格依法办事的基本内涵；切实做到以人为本、公正 司法、一心为民；真正做到平等对待、及时高效、程序公正合 法，使公正与效率有机统一，有效保障国家和人民的利益。 我们必须深刻认识实现公平正义是人民法院的重要使命，是 司法工作的重大政治责任，因此，在审判和执行工作中必须 以维护社会稳定，促进经济社会发展，以构建社会主义和谐 社会为己任，真正做到永远忠于党、忠于人民、忠于祖国、忠 于法律；紧扣“ 公正与效率 ”的法院工作主 题，以社会主义法 治理念为思想指导，建立符合审判工作规律和特点的审判管 理制度，进行审判方式及审判管理的改革。切实建立案件质 5 量评估制度、案件流程管理制度、绩效考核制度、裁判文书 和庭审质量评查制度，进行执行实施权、执行裁判权、评估 拍卖权彻底剥离。从根本上解决在审判执行和司法行政管理 中不符合社会主义法治理念要求的突出问题，走精细化管理 道路，不断增强审判人员的司法能力，提高司法水平，进而 提高办案质量，以实际行动诠释 “公平正义”法治理念的基 本内容及其本质要求。近年来，我区法院在对审判执行工作 进行精细化管理方面做出了有益的探索。 1、建立案件质量评估体系，管好案件“出口”促公正 由于案件审判是一个动态的过程，要对其运行进行监控 和制约是一个系统工程，在制度层面如何解决，有许多值得 探讨的地方，也存在较多的争议。因此，审判管理的改革应 当首先从案件质量评查开始，即由对案件的动态监控变为对 案件办理质量进行评查，切实管好案件的“出口” 。再辅之以 案件质量评析制度、案件质量评查通报制度，虽然不能完全 杜绝不合格案件的产生，但对人民法院加强审判管理，建立 错案责任追究制度，在一定程度上督促办案人员加强业务学 习，增强司法能力和水平，努力提高案件办理质量，仍有积 极意义。 如在我区部分法院原来的案件质量评查办法中，是按 百分制制定案件质量评价标准，从立案、适用程序、执行审 判纪律、实体裁判等 5 个大的方面 20 余个小的项目对案件 6 质量进行考核。经试行，这种评查方式暴露出不少的问题。 主要问题之一是评查项目繁多而难以兼顾，没有将其他应评 查内容列入，而且百分制评查难以体现案件办理的整体质量。 经过调查研究和反复论证，制定施行了新的案件质量评查 管理办法，评查项目更全面，如民事案件的评查项目就达 83 个，并将百分制考核改为对错误进行分级考核。根据在审 判过程中审判组织所犯错误侵犯当事人合法权利程度，将案 件错误类型分为一级错误、二级错误、三级错误三个级别， 如一级错误，是指未严格执行诉讼法及相关法律、法规，导 致当事人主要诉讼权利受到损害，可能影响公正裁判或损害 当事人实体权利的；或错误理解和适用法律、法规以及因工 作差错造成认定事实可能存在错误，并可能导致裁判结果根 本性错误的。规定，凡只要出现一个一级错误、或三个以上 二级错误、或五个以上三级错误、或二、三级错误数总和为 五个以上的为不合格案件；没有任何错误的为优秀案件，介 于不合格与优秀案件之间为合格案件。这避免了以百分制来 考量案件，不能兼顾所有应当评查项目的问题。应评查案件 的范围则为：除调解结案、撤诉、执行和解和上诉维持原判外 的所有案件，覆盖面广。案件经评查，被认定为不合格的，本 院质评办针对评查过程中发现的错误和问题向审理或执行 该案的审判组织、所在庭（局）和分管领导进行通报，并发出 整改通知，该庭（局）应于收到整改通知后 15 日内拟定整改 7 措施，分别报送分管领导和质评办备案，由质评办不定期检 查其整改情况。对确有错误的，由院长提交审判委员会讨论 决定是否进行再审。 与此同时，每季度召开一次案件质量评查分析会，认真 总结和分析存在问题的原因，提出解决方案，并及时将相关 情况进行通报。以上措施，对促进案件质量和效率的提高产 生了积极的影响。经统计，实施评查制度以来，各类案件不 合格率由原来的 3%下降为 1%，上诉案件维持率相比则上升 了 5 个百分点。 2、建立法官和其他工作人员绩效考核体系，以绩效考核 促公正 在法院的考核工作中，干警和部门的绩效考核长期无章 可循，在评价人、选用人、评先选优方面主要靠领导个人印 象，民主测评得票多少决定。这一是严重挫伤部分干警的工 作积极性，二是导致部分干警工作责任心不强，服务意识、 大局意识较差，明显不符合社会主义法治理念的要求。建立 健全绩效考核制度，是人民法院人员分类管理的一个必然趋 势，也是公平正义法治理念的必然要求。在司法实践活动中， 决定的因素是人而不是物，所以，通过严格的绩效管理，提 高审判人员的工作积极性，强化其工作责任心，对于人民法 院全面开展审判、执行工作，促进案件办理质量的提高，实 现“ 公平正义” 能起到 积极的推动作用。 8 如毕节市法院制订出台的法官及其他工作人员绩效考 核办法中，按照各工作部门、各工作岗位的岗位目标和要求 以及干警个人的德、能、勤、绩、廉等内容，将考核指标分解 为政治素质、职业道德、廉洁和纪律、专业素质四项内容，分 别按 10%、10%、10%、70%的比例设置分 值，定期进行考核， 考核结果载入干警个人档案，作为今后干警评先选优、晋级 晋职等的主要依据。如对商事审判部门的考核中，对案件审 结率要求为 90以上，每降 1 个百分点扣 0.1 分、每升 1 个 百分点加 0.1 分；对案件未批准或未经审批程序超审限的，1 件扣 3 分；法官恶意、违法超审限的扣庭室 5 分；对调解率低 于 30的每少 1 个百分点扣 0.1 分， 60以上的加 1 分。同 时还把组织开展庭审观摩活动和裁判文书评比工作、业务学 习、调研文章、信息简报的撰写篇数等列入绩效考核标准。 在绩效考核月台帐报告制度中，将报告对象分为院机 关各业务庭（立案庭除外）和各人民法庭的庭长、副庭长、审 判人员、书记员，执行工作局的执行人员、书记员等六类人 员，并针对各类人员工作的不同情况制作了六套报表，其内 容包括：组织或参加政治业务学习情况、完成信息调研工作 情况、准时报送各类报表数据情况、组织或参加法制宣传情 况、执行考勤制度情况以及办理案件的具体情况，包括收结 案数、结案方式、个案审结时间、案件上诉后二审审理结果、 未上诉案件评查结果等。对各部门的负责人，还要求报告诸 9 如参加合议庭审理案件情况、管理庭务情况、审签裁判文书 情况等其他相关内容。该制度规定绩效考核月台帐报告实行 每月一报，且各项数据应与司法统计数据一致，报告人必须 在每月 20 日前向院考核办公室填报个人当月完成工作情况 的报表。对迟报、瞒报、虚报、不报的，由院考核办核实后， 在全院范围内进行通报。 通过两项制度的实施，各工作部门更加重视各项工作的 平衡发展，工作质量和效率得到了进一步提高，服务意识和 大局意识进一步增强。 3、建立案件流程管理体系，以严格的程序管理保公正 办案效率不高、办案周期过长、审判执行流程不规范是 与社会主义法治理念“ 公平正义” 的要求格格不入的。如在 执 行工作中，存在送达、中止执行、查封、扣押、听证等行为不 规范以及恢复执行随意性大等，即“执 行乱” 问题。 “执行乱”问 题又在一定程度上导致执行难。长期以来，人民法院审理执 行案件所遵循的就是三大诉讼法及相关司法解释，但由于法 官素质及多方面原因，送达不及时、超审限办案、不严格依 法审判执行等违法违纪情形屡屡出现。西方有句法谚：“迟来 的正义非正义”，也就是 说，迟来的公正 对胜诉方而言是一定 程度的不公正。这是因为，姗姗来迟的公正可能使胜诉方备 受诉累，也可能对胜诉方已经失去补救的意义。因此，审判 要实现真正的公正，就必须快速进行，及时结案。在西部地 10 区，法官的程序意识普遍不强，认为追求实体正义才是司法 的终极目标，这是对程序公正的误解或误读。当然，人民法 院审理案件，以最大可能重现案件事实，最终解决纷争、惩 处犯罪为目的，但由于已经发生的事实具有不可重现性、不 可复制性，我们审理案件过程中，所查明的事实，只能是力 求接近或无限接近客观事实本身。当客观事实无法查明时， 我们更多的时候是依据法律事实进行裁判。此时，程序显现 出其价值，即当事人通过严格的程序穷尽所有法律救济途径， 其诉求目标仍未达到时，鉴于程序的公正性和裁判的终局性， 他只能选择服判息诉。所以，程序除了保证实体公正之外， 另一功能就是吸收当事人的不满。但是，如何建立和完善审 判、执行程序，最大限度保障实体公正，仍然是法律人孜孜 以求的目标。当我们无法给予当事人实体上解决问题的时候， 我们就必须保证审理和执行程序的公正。 我区法院正确解读了“程序公正” 的内涵和 实质，相继制 定并实施了审判案件流程管理办法和执行案件流程管理 办法。在审判案件流程管理办法中，对诉讼案件审理过程 中的二次分案、排期开庭、公告送达、申请司法鉴定、申请简 转普、申请延长审限、休庭合议、裁判文书的撰写和签发、上 诉材料移送等法律及司法解释没有明确规定办理时限和办 理程序，而审判实践中作法不统一，随意性较大，消耗时间 过多，容易造成办案效率低、周期过长的重点环节作出符合 11 实际、具有较强可操作性的规定。适用简易程序审理的民商 事案件平均缩短时间 1 个月，适用普通程序审理的案件，平 均缩短时间 1 个半月以上。 在执行案件流程管理办法中，对暂缓执行、中止执行、 终结执行、查封、扣押、冻结、变卖被执行人财产、追加或变 更被执行主体、听证、评估、拍卖、委托案件执行、执行案件 档案管理、恢复执行等问题和环节的完成时限、办理程序和 要求作出了明确规定。 在案件流程管理中，通过建立审限预警、延期报批、黄 牌督办、超期限办的管理制度，对办案的各个环节实行流程 管理，全程跟踪督办，有效地防止了拖案、压案的低效率问 题出现，同时也有效地遏制了超审限办案现象的发生。 5、建立裁判文书、庭审质量考评体系，以有效载体显公 正 公平正义是需要一定的载体加以体现的。对审判工作而 言，当事人直观感受到的，就是裁判文书和庭审过程。然而 庭审中审判人员言行不规范、质证认证不准确；裁判文书错 漏多、格式不合要求、说理不明、不透等问题，却是屡见不鲜 的。许多审判人员也存在一些错误认识，以为只要裁判结果 正确，有错漏、不规范算不上什么大问题。其实，人民法院在 构建社会主义和谐社会中，要充分发挥定纷止争，惩罚犯罪 的职能作用，真正做到辩法析理，胜败皆服，关键一点在于 12 公平正义的体现载体。不规范的庭审程序，不合格的裁判文 书，常常使胜诉方不知胜在哪里，败诉方也不知输在何处。 因此，上诉、缠诉不断，非正常上访时有发生，不但消耗了当 事人大量的时间和精力，也浪费了现在稀缺的审判资源和影 响社会的稳定。面对这样的情况，我们有什么理由说公正已 经实现？ 为实现“审 得清” 、“说得明”的目标。我区两 级法院制定了 庭审质量观摩评查评比办法、 裁判文书评查评比办法，组 织具有一定审判经验和法律理论素养、有较强写作能力的人 员组成专门班子，对合议庭自荐、审判庭推荐的庭审和裁判 文书，从案件定性、适用程序、适用法律、争议的焦点归纳是 否准确、保障当事人诉讼权利是否充分、