人民调解工作职业化专业化的调研分析

人民调解工作职业化专业化的调研分析 据法制日报2014 年 10 月 20 日报道，去年以来，全国人民调解组织调解纠纷达 1373 万件。人民调解组织在化解矛盾纠纷、维护社会稳定、实现群众自治及基层民主政治建设 等方面起到了重要的作用，已成为解决基层人民内部矛盾的重要途径，成为维护农村稳定 的重要力量。当前，随着社会的不断发展，法治的不断健全，群众维权意识的不断加强， 人民调解工作面临着新的问题，能否将人民调解员作为一个社会职业来规划和培育，开展 人民调解职业化建设，更大程度地发挥人民调解的第一道防线的基础作用，成为当前需要 研究和解决的重要问题。 一、人民调解员职业化的基本特征 目前，人民调解员职业化并没有一个确定的定义，但从其内涵来看，人民调解员职业化至 少应包括三个方面的内容：一是人民调解员在工作中必须具备一定的法律知识以及相应的 调解专业技巧及经验；二是人民调解员专门从事调解社会矛盾纠纷的工作，并得到社会的 认可；三是人民调解员能够通过调解工作获得一定的劳动报酬并以此作为个人及家庭的重 要收入。 这就要求，人民调解员职业化应具备以下四个基本特征： 一是调解技能专业化。首先，调解员必须具有较全面的法律、法规、政策等知识储备，能 够从法律专业的角度厘清双方甚至是多方的事实行为、应负的法律责任、矛盾纠纷焦点等， 提出符合案件事实、符合公正公平自愿原则的调解协议；其次，调解员应具备与当事人沟 通交流的技巧，有较丰富的基层调解经验、调解知识水平，善于引导当事人达成和解协议。 二是调解领域行业化。职业化本身就是工作状态标准化、规范化、制度的代名词。而随着 生产力的不断提高，社会分工的进一步细化，当前人民调解工作范围不断扩大，由过去较 为单一的邻里纠纷、家庭纠纷扩展到交通、医患、劳动、消费等多领域的矛盾纠纷，民间 纠纷已演变成为个体型、群体型共存的的矛盾纠纷，调解的广泛性、普遍性使人民调解工 作呈现出行业化的特征。 三是调解员待遇薪酬化。职业一般是指人们在社会生活中所从事的以获得物质报酬作为自 己生活主要来源并能满足自己精神需求的、在社会分工中具有专业技能的工作。因此，职 业本身具有专门性和稳定性的特征。只有将调解员的待遇薪酬化，才能增强从业人员的事 业心和自豪感，满足个人和家庭的物质、精神需求，赢得社会的尊重和认可，保持人民调 解队伍的稳定。 四是调解组织管理规范化。人民调解员职业化是一项系统工程，职业化背景下的调解员队 伍的组织管理，应包括以下方面：首先，人民调解员能够依法独立调解。只有人民调解工 作职能的独立性地位得到保障，调解员才能够不受其他任何干扰因素影响，完全依照法律 和及调解员的职业思维客观地进行公平公正的调解；其次，要有人民调解员准入制度、职 级评定制度、专业技能培训制度等相关的调解员组织管理制度。 二、人民调解员职业化发展现状 目前，我国区(县)一级的人民调解工作已经基本建成由区(县)人民调解中心、街道(镇)人 民调解委员会和社区(村)人民调解委员会组成的三级人民调解网络。我区各司法所实行由 区司法局垂直管理后，司法所成为区司法局的派出机构，各街道一级的人民调解员队伍得 到了全面增强，软硬件建设得到充分保障，人民调解员职业化发展得到有效推进。但社区 一级的人民调解员职业化发展进程仍然存在以下问题。 (一)人民调解员素质专业性有待提升 通常，基层街道(镇)和社区(村)这两级的人民调解委员会只能保证有一名工作人员负责调 解工作，由于没有明确调解员必须是专职工作人员，因此，调解员大多是聘任退下来的法 官、律师、政府工作人员，或者是由政府工作人员、企事业工作人员转任而来，他们在负 责调解工作的同时还担负着街道、司法所、社区(村)赋予的其他工作任务。这些调解员往 往对辖区内的民情较为熟悉，有丰富的工作经验，70%以上具备高中以上学历，但是，具有 法律专业知识或法律工作经验的占比较小，调解员的知识水平、知识结构、法律专业知识 等方面与当前社会矛盾发展形势还不相适应，人民调解协议书制作水平还有待提高。对纠 纷进行调解主要还是依赖于对当地居民的长期了解，对地方惯例和规范的熟悉以及解决纠 纷的经验，或者由于自身条件而产生的对当事人的影响力等等这样一些非专业性的因素， 却缺乏对专业技能的掌握，难以应对日益增多的专业性、行业性、政策性的复杂纠纷，难 以推动人民调解员职业化建设。 (二)人民调解员队伍稳定性有待增强 我国新颁布的人民调解法的设立标志着人民调解工作真正有法可依，承认了人民调解 在司法领域无可替代的价值，但对于人民调解委员会的机构设置，人民调解员的职业地位、 遴选、人员配备、编制及待遇、培训、职业规划以及督查考核等事项没有具体规定，有的 即使有规定但过于笼统，操作性不强，人民调解员的身份仍然处于动荡、不稳定的状态。 社区干部每三年一换，新上任的基层干部又兼任新的调解员，学习掌握调解专业知识只能 又重新开始。周而复始，人民调解员队伍的专业化建设就无法落实到实际，在一些纠纷的 调解上，就会永远停留在“和稀泥”的水平上，人民调解员的地位和威信就无法树立起来。 此外，人民调解员通常身兼数职，有的调解员忙于执行领导交待的其他任务而无法在矛盾 纠纷发生的第一时间赶到现场，有的调解员由于社区领导的换届而失去在社区工作的机会， 也有的调解员由于“工作需要”而被调动到其他的岗位上。人民调解员的频繁更换，无疑 会影响工作效率，影响干部、群众对调解工作重要性的认识。 (三)人民调解工作的独立性有待提高 社区(村)一级的人民调解员的人事调动、工作内容安排、工资发放、考核评定，都是由社 区(村)委员会决定的。而居民(村民)间的一般性纠纷已经越来越多地被居民(村民)和政府、 企业之间的纠纷所代替，当调解员在调解这类矛盾纠纷时，难免会有“领导意图”、经济 利益、个人前途等方面的考虑，甚至会“拉偏架”，损害老百姓的利益，这势必影响调解 工作的公正公平，失去群众的信任，甚至引发新的矛盾纠纷。 (四)人民调解的工作经费有待落实 根据人民调解法的规定，人民调解不能收取费用，而目前，许多地方还未将人民调解 工作经费列入财政预算，没有建立人民调解专项经费，致使调解员津贴、补贴过低，激励 机制尚未形成。因而无法保证调解工作的经费，造成绝大多数村调委会运转艰难，办公条 件简陋。一旦发生纠纷后，大多采取临时找场所、随处谈情况等办法解决。此外，人民调 解员在受理纠纷后，需要经常深入到第一线，调查实情，耗时较多，由于没有经费补助， 有时还要自己倒贴，工作积极性普遍不高，遇到纠纷不受理或受理后草草结案现象时有发 生。 三、人民调解员职业化发展的对策建议 (一)提高人民调解员队伍素质是前提 建立大调解格局首先要解决有“人”办事的问题。要逐步建立健全各种形式的人民调解组 织，形成覆盖镇、村、企业等的组织网络。当前应进一步加强司法所规范化建设，充分发 挥司法所在基层人民调解工作中的组织、指挥、协调作用。要进一步提高调解人员素质。 一是结合农村“两委”建设整顿健全、配齐配强人民调解组织，积极吸纳退休老干部、老 党员、老教师等热心民调工作、社会威望较高、具备一定专业知识的人士参加，不断优化 调解员队伍。在此基础上，严格落实人民调解员持证上岗制度，对新任人民调解员开展任 前培训和考试制度，把好人民调解员的入口关。二是科学培训，提高培训的针对性和实效 性，不断提高基层人民调解员对医患纠纷、交通事故赔偿纠纷、劳动争议纠纷的调解能力。 针对不同层次不同类别队伍制定不同的教育培训规划。根据人民调解员业务素质参差不齐 的现状，应整合资源，合理分工，树立人民调解员教育培训工作“一盘棋”的思想。在实 际培训工作中，要改变集中培训上大课的方式，多开展一些能让人民调解员共同参与，引 起互动的方式。如定期召开调解案例点评分析会结合基本法律知识教育辅导、组织人民调 解员旁听法庭庭审等培训方式，更能提高人民调解员参与教育培训的自觉性和积极性，改 被动培训为主动培训，改理论灌输为具体实践指导。还应当努力把那些懂法律、政策的律 师、法官和一些经验丰富的退休干部请来，充当人民调解工作的培训师资，从而提高教育 培训的质量，以达到全面提高人民调解队伍的综合素质。 (二)落实人民调解员经费是保障 人民调解工作是一项特殊的工作，抓好人民调解工作就必须提供一定的经费做保障，目前 街道财政有限，对基层人民调解工作没有安排专项工作经费，各社区的财政状况不容乐观， 社区干部工资待遇普遍偏低，难以调动基层调解员的工作积极性，在一定程度上制约了基 层人民调解工作的开展。我区司法局根据纠纷调处难易程度不同，将调解案件划分为简易 纠纷、一般纠纷、疑难复杂纠纷和重大矛盾纠纷四个等级，对调解个案分别实施了补贴， 但由于补贴数额较低，对提升基层人民调解组织和人民调解员的工作积极性和责任心，其 作用仍然有限。建议将人民调解工作纳入财政预算，安排专项工作经费。 (三)建立科学的人民调解员管理制度是关键 建立科学的人民调解员管理制度，首先要加强业务规范化建设。要按照“三懂一会”(懂政 治、懂法律、懂政策、会做群众工作)的要求配备调解员；实现调委会标牌、印章，人民调 解标识、调解工作程序、制度、文书“六统一”。其次要建立人民调解工作考核机制，在 建立长效机制上下功夫，不能仅从“利”上来吸引人，更要从“责”上来约束人。可以考 虑以调委会为单位，将对矛盾纠纷的调解成功率情况纳入各单位的考核内容。比如：对一 个村，凡上交一件纠纷，激化一件矛盾各扣多少分，其分值纳入年度综合考核，严格兑现 奖惩，并按照司法部人民调解委员会及调解员奖惩办法的规定，按期对那些在人民调 解工作中成绩突出的集体和个人给予奖惩。同时，及时收集和挖掘优秀人民调解员突出事 迹，通过各种形式广为宣传报道，从而调动人民调解员的工作积极性。 (四)建立大调解格局，公信力是标准。 建立大调解格局，必须依托综治平台，推进部门联动联调。以基层综治中心，整合公安、 司法和工商力量，为联合化解矛盾的平台，通过综治矛盾排摸、工作例会、联动调处、宣 传教育等工作机制，有效地预防、化解