宜昌建设行业综合监管系统开发与应用工作报告201403

宜 昌 市 建 设 行 业 综 合 监 管 平 台 开 发 与 应 用 工 作 报 告 宜 昌 市 人 民 政 府 办 公 室 宜 昌 金 汇 软 件 有 限 公 司 2013 年 12 月 1 建设行业综合监管平台 -实现建筑工程全生命周期管理的宜昌模式 近年来，建设工程建设量呈几何级增长，而建设工程本身所具 有的点多、线长、面广的特点，又给行业监管带来了前所未有的管 理难度。如何在政府行业主管、工程参建各方以及社会公众间，建 立“办公自动化、管理现代化、决策科学化、服务信息化”四位一 体的综合信息平台，实现对全行业的高效监管，就是本项目的应用 目标。 本项目包含了施工图纸审查管理、招投标管理、施工许可证管 理、工程质量监督管理、工程安全监督管理、工程质量检测管理、 商品砼质量管理、建筑市场管理、建筑节能管理、档案管理、竣工 验收、行业基础数据库与诚信管理等 13 个子系统，全面应用于建设 行业管理的各个环节，实现了一个工程项目从图纸设计到建成竣工 验收、交付使用的全生命周期的信息化管理。 一、系统建设背景 长期以来，坚持服务与监管并重，全面加强工程建设等行业管 理，是各地建设行业管理部门追求的目标，但随着市场的进一步放 开和主体的多元化，监管难度大幅上升，各类矛盾日益突出，传统 监管模式下的各种弊端也逐步显现，集中体现在： 2 一是工程量成倍翻番增长，质量、安全及市场监管力量却无法 同步加强，表现出人少事多、超负荷运转的特点； 二是虽然不断加大建筑市场及建设领域突出问题整治力度，但 由于社会诚信和行业诚信度普遍不高，导致各种新问题层出不穷， 监管工作始终处于一种被动应对的局面； 三是不断加强执法监督和现场监督，但由于手段落后、机制乏 力，以致文明执法和廉政建设的空间仍然较大； 四是行业监管需要的大数据共享与分析，与现实条块分割、信 息严重不对称存在较大差距。 化解这四大矛盾，就是本系统的目的所在。按照“方便群众、 约束自己、规范监管”的原则， “建设行业综合监管系统”运用先进 的科技手段，进一步优化工作流程，集成原来各自独立的子系统， 解决了现场巡查与后台处理高效联动、行政监管与执法监督同步一 体、诚信评价与奖励惩戒细化量化、工程建设管理廉洁自律与法律 相结合等方面的问题，并最终实现四大变化：即监管结构扁平化、 行政执法透明化、市场监管规范化、项目信息公开化。 二、系统建设目标 本项目运用信息手段，对政府、建委各部门之间、条块之间， 以及建委与工程参建各方、社会公众间纷繁复杂的应用和数据共享 关系进行一体化构建，满足数据标准化、系统模块化、流程规范化、 操作简易化、运行智能化和应用个性化的要求，推动行业管理从粗 放监管向规范监管、效能监管、公正监管和联动监管的转变。 3 三、项目实施 本项目于 2009 年 11 月由宜昌市人民政府办公室（电子政务办） 、宜昌市住房和城乡建设委员会开始规划设计，通过全国公开招标， 确定宜昌金汇软件有限公司承建。经过一年调研，综合考察各地情 况后，定稿研发大纲，并确立了 “业务+ 监管”的应用模式，通过 本项目研发与运行的情况来看，项目组织与管理是成功的。 四、构建系统总体构架 本项目分为五大组成部分： 第一部分 企业资质管理业务线：机构、人员、工程项目 企业资质管理业务线通过年度备案、单项备案、投标备案等业 务，为区域内的工程参建各方建立行业基础信息库；通过包括二代 身份证、指纹、人像自动比对、RFID 芯片等各种技术手段保证基础 数据库的准确；通过审图、招投标、施工许可证等环节的管理，建 立单项工程、标段工程、施工许可工程等工程项目名称的树形结构， 明确管理对象的唯一性，为整个行业管理及管理信息共享打下坚实 的基础。 第二部分 工程项目管理业务线：工民建工程、市政工程 建筑工程从一张图纸变成实体建筑，到竣工验收交付使用的过 程中，要经历至少 13 个环节。本项目以这 13 个环节为管理对象， 以项目实体建设为主线，打破监管过程中的条块分割，实现信息共 4 享、统一管理的目标。 第三部分 建设行业行政许可与审批 在规范管理、优化流程的基础上，本项目通过流程引擎、规则 引擎，对建设行业管理中涉及的行政许可进行精确管理，实现规范 执行各项行政审批的目标。 第四部分 诚信管理系统 本项目建立了包括不良行为管理、行政处罚管理、信用评分与 信用体系建设在内的信用管理系统，通过技术手段确保记分标准化、 扣分无情化和评分公开化的执行。 第五部分 基于 GIS 的一张图查询与监管 建立基于 GIS 系统的信息查询、发布与管理系统，并创建数字 化城建档案，为数字城市建设奠定坚实的基础。 5 图一：系统总体架构图 五、系统管理特色 本项目历经三年研发，完全实现立项之初研发大纲的要求。通 过近两年的运行，其管理效果主要体现在以下几个方面： 第一：通过信息共享，打破部门壁垒，实现各部门间的联动监 网 络 硬 件 平 台 （ 网 络 、 服 务 器 、 存 储 、 安 全 、 系 统 软 件 等 ）基 础 层数 据 层支 撑 层 应 用 层表 现 层 业 务 数 据 库 、 统 一 资 源 数 据 库 （ 企 业 、 人 员 、 项 目 、 诚 信 ） 数 据 中 心 管 理 平 台统 一 用 户 管 理 平 台 统 一 信 息 平 台 工 作 流 平 台统 一 的 服 务 管 理 平 台 外 网 门 户 -网 上 办 事 大 厅 内 网 门 户 -工 作 平 台站 办 工 作 人 员网 上 公 示 网 上 办 事 竣 工 验 收 备 案建 筑 企 业 管 理 信 用 档 案 管 理 备 案 管 理施 工 过 程 监 督 管 理投 诉 处 理 施 工 图 审 查信 息 发 布 教 育 培 训 综 合 监 管 与 决 策GIS接 口 及 展 示 公 众 /建 筑 企 业 用 户 6 管。 系统建立了包括“企业资质、人员资格、工程项目、诚信”四 方面内容的基础数据库，建设行政主管部门的业务都基于此基础信 息开展，从根本上保证信息共享，使各项数据挖掘与分析成为可能。 以技术手段保证“记分标准化、扣分无情化、评分公开化”的 诚信管理系统，是本项目的管理龙头。从各个业务部门产生的任何 不良行为都将在诚信管理系统中留有记录，这一记录直接影响工程 参建方在建设工程各个环节的各种市场行为。针对不同的诚信分， 行业主管部门进行差别化管理，诚信分越高，管理将简化；诚信分 越低，将列为重点监管对象；当诚信等级为 C 级时，相关的参建方 将没有资格参与宜昌的任何一个工程项目。有了透明化的诚信管理， “求情”成本显著增加，“宁可罚钱，不要扣分”，已成为宜昌建 设行业的共识。 本项目的诚信管理还有一大特点，系统给予一线执法人员直接 扣 10 分以下诚信分的权力，从而基本杜绝了“整而不改”的管理难 题，在增加一线执法威信的同时，极大提高了涉及安全、质量等重 大隐患的执法时效性。 未来，诚信系统横向将与市级诚信平台，纵向与部、省行业主 管部门的诚信联网，最终形成“失信惩戒、守信激励”的良好机制。 第二：业务+监管的系统设计，将业务与管理有机结合，使通过 软件规范每一个工作岗位责任、落实管理责任的新型行业监管模式 7 成为可能。 “建设行业综合监管系统”不是一个单纯的管理系统，它把建 设行业主管部门的具体业务部门都纳入了统一管理，业务系统与监 管系统一体化，使真正意义上的实时监管成为可能。 各地建设局主动优化管理流程，通过业务数据电子化、信息实 时传递、共享资料，将业务办理的每一个环节在软件系统中固化下 来，最终实现压缩管理层级，减少办事环节，提高行政效率的管理 目标。 以施工许可证办理为例：建设单位可以足不出户，随时通过网 络进行施工许可申报，查询办理状态，避免了多头报送资料、多次 跑路，大大提高了效率、降低了成本。在宜昌，以前办理施工许可 证至少 15 个工作日，实行并联审批后，建委已要求 3 天必须办完。 通过网络，领导可随时跟进办理进度。 第三：规范日常工作各个环节的工作内容，打破层层汇报的多 级管理，实现监管层与一线管理者直接信息沟通的扁平化监管。 规范监管，督促各方履责，确保质量安全底线。 一是突出“认证”和“留痕” ，加强施工现场人员管理。 工程管理人员是否到岗履职是影响工程质量和施工安全的重要 因素之一。为了督促提高项目经理、监理等重要人员在一线的出勤 率，所有施工现场都可实施指纹签到等方式予以认证。一线管理者 通过手持式数据终端，将信息实时上传中心服务器，形成工程管理 一线到监管者的信息快速通道。 二是优化管理模式和机制，加强重要环节管理。 8 工程建设管理是一个复杂的系统工程，我们针对事关工程质量、 安全等重点环节设置了一批特殊功能，及时提醒有关人员履责。如 对图纸审查过程中发现的违反“技术强条”内容，系统将在施工管 理过程中自动提示，大大提高了质量巡查的针对性。再如配套费收 取管理，系统通过与规划、施工、竣工等各个环节挂钩和自动对比， 使收费的折扣率、政策性减免等一目了然。系统还能够对企业一个 时期的中标情况进行梳理，为纪检及相关部门提供工作线索。 三是强化公开、公平、公正，加强现场执法监督。 通过技术性、程序性手段，进一步加强对工程建设监督人员的 监督，明确执法责任，规范执法行为，有效管理自由裁量权，真正 做到公正执法，彻底消除因监管不力而产生的管理真空。在系统中， 所有的重要节点都设置了办理、审核、批准等环节，从制度上保证 了相互监督、相互印证，形成了多维的动态透明监督机制。在大集 中模式下，相关数据集中于中心服务器，且数据具有不可逆性，有 效避免了人情执法、事后作假等现象。实行监督事项明细和清单制， 克服了漏项、漏检行为的发生，避免“选择性”执法。 第四：通过各种技术手段，让管理量化，监管难度大大降低。 系统采用“五合一”手持式信息终端（GPS 定位、3G 通讯、视 频、RFID、指纹）进行施工现场基础数据采集，并实时上传；使用 CA 认证，实施电子签名；通过指纹认证强化相关人员责任；利用 GIS，对工程项目和重要人员进行综合管理；通过现场视频监控，远 程监管施工现场；运用二维条形码，保证监管部门的各种文书、报 告、执法通知的真实性、准确性；通过各种传感器，保证质量检测、 9 商品砼生产过程中各种数据的实现采集与分析。同时本项目于市公 务员管理、行政监察等电子系统链接，积极拓展第三方监管。 第五：服务参建各方，提高工作效率。 “建设行业综合监管系统”把工程参建各方均纳入管理，参建 各方通过系统登录权限与行业主管部门联系、办理业务，极大的提 高了工作效率，也提升了主管部门在行业内的口碑。这一变化是实 实在在，也是各地运用系统后让客户感觉最大的变化。 第六： 本项目最大的特点在于实现数据集中后，使基于海量数 据的事后稽核与监管成为可能： 截止去年底，宜昌建委中心数据库的数据超过了 1T（不包括视 频数据）。这其中有来自工程建设一线的传感器原始数据、业务操 作的各种原始记录、业务办理记录、参建各方的档案记录、各个监 管环节的管理记录，如此海量数据，直接为优化管理、创新管理与 业务模式打下坚实基础。当前的数据处理主要完成以下功能： 1、将本项目及众多采集端的数据集中导入到分布式存储集群， 在导入基础上做清洗和预处理、验证工作，为后期的分析、稽核做 准备。在近年的行业管理中，多次以技术手段从本项目的海量数据 分析中，找到违法证据，对整个行业形成了极大震动，让参建方在 做一些手脚时，变得相当谨慎并大大增加造假成本和曝光机率。 2、利用分布式计算集群，对存储于其内的海量数据进行分析和 分类汇总。如，系统利用混凝土检测数据，按规定的统计分析模式， 对相应的数据进行综合评定（一般采集的数据样本在 10 万组以上） 10 图二：混凝土质量综合评定分析界面 六、项目未来发展 通过近年来的成功运行，本项目未来的发展方向将着眼于以下 几点： 第一、加快与相关部门和行业主管部门的数据共享工作，强化 数据智能分析与预警功能 本项目在数据联网的基础上，使用数据仓库和多维数据库存储， 实现基于基准编码系统的数据稽核与预警，达到全行业业务监管的 目标。 第二、强化物联网技术的应用，实现智能监管 应用物联网技术，建立本项目前、后台监管服务体系，实现智 能化监管，比如利用物联网技术对施工现场的重大安全设备进行监 测，基于目前对设备安全管理进行自动预警的基础上，上升到自动 处置的高度，从而大大降低现场安全事故的发生。 第三、运用云技术，进一步强化数据集中，提升服务管理模式 充分利用最新的云计算、云存储等相关技术，构建涉及工程参 11 建各方质量与安全数据的“大数据库” ，为真正的大集中管理打下基 础。 第四、建一步完善功能，全面实现三大应用平台的搭建 基于行业一体化管理，搭建参建各方服务平台、公共服务平台、 主管部门管理平台三大应用平台，真正做到全程化、一体化服务， 创新服务管理模式。 七、本项目建设经验 综合本项目研发与实施过程，其建设经验主要体现在以下几点： 1、在充分调研的基础上，形成建设方、研发方、使用方共同 遵守执行的研发大纲，是本项目成功的第一关键因素。 调研各地先进经验，细化、优化管理流程与内容，形成可执行 的研发大纲，一共用时 13 个月。正是充分的调研以及与甲方的沟通， 才使后期的研发几乎没走弯路，数据结构设计一次完成。 2、甲方一把手领导担任项目组长，勇于打破部门壁垒，使系 统建设始终处于研发大纲规划的设计原则内而不受其他因素的干扰。 3、研发项目组集中了一批既懂计算机又懂建设行业管理的工 程师。作为本项目计算机技术研发单位的宜昌金汇软件公司研发队 伍中，取得建设部颁发的国家二级建造师资格的软件程序员有 11 人， 12 这是本项目成功因素中，最具有特色的一点。 4、全力以赴做好培训工作，深入一线贴身售后服务是本项目 成功的又一重要因素。 本项目涉及的使用单位与机构超过 5000 个，人员 13 万，人员 素质参差不齐，要保证系统上线后的稳定运行，其难度是可想而知 的。2011 年 3 月系统进入试运行阶段，研发项目组分 3 期对市建委 等建设行业行政主管部门、及下辖区县的参建各方代表进行集中培 训，经过集中培训后，再派驻专业人员到办事窗口、各个科室及下 属二级站办现场办公，一对一指