基层检察院内设机构设置

基层检察院内设机构设置及改革之初探 基层检察院是指县、市、自治县、市辖区人民检察院,不包含各种派出检察院和专门检察院 。基层检察院是履行法律监督职能的基础单位,其内设机构设置是否科学、合理,直接影响 到检察职能的发挥以及检察机关在人们心目中的形象和地位。基层检察院内设机构的设置 虽然一直处于在实践中不断改革的状态,但与社会发展要求及检察职能的充分发挥仍存在着 差距。为此,对基层检察院内设机构的设置问题有必要作进一步的探讨。 一、当前基层检察院内设机构的设置现状及问题 (一)机构臃肿,力量分散。从目前我国检察机关内设机构的数量来看,机构过于臃肿已 成为一个不争的事实。以笔者所在基层院为例,内设机构有政治处、办公室、侦查监督科、 公诉科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、民事行政检察科、控告申诉检察科、检察技术科 等 10 个,整个宁波的基层检察院机构数目大致如此,只不过有的分出研究室和行装科,但总 量上都差不多。由于机构设置过多,大量的检察人员被分散在各个部门,甚至出现了一线人 员反比非一线人员少的反常现象,一线办案人员经常处于超负荷运转状态,但机关中 3/5 的 人却忙于其他事务。由于力量分散,平均用力,不能集中警力办案,检察职能的充分发挥受到 影响。 (二)职责交叉,力量内耗。内设机构职责交叉、任务重叠,情况严重。如侦查监督科与 公诉科,两科主要是通过审查公安机关、国家安全机关和人民检察院侦查部门移送的案件, 一个审查决定是否逮捕,一个审查决定是否提起公诉或不诉来实现侦查监督。在检察实践中 就势必出现重复阅卷、讯问、熟悉案情,分别装订卷宗(副卷)等,降低办案效率,浪费人力物 力等现象,使人员紧张的矛盾更加突出。职责交叉,本来一个部门能独立完成的事情,却要由 几个部门去进行,造成工作效率低下;如检察宣传职能,按理归口在政工部门,但有关业务方 面的宣传却又要由办公室来做,又如接待工作,一般归口于办公室,但一般办公室不管车,车 辆和就餐问题还得和行装部门联系,严重影响办事效率。 (三)名称不一,级别不一。内设机构的名称不规范,在称谓上可谓五花八门,如笔者所在 院有“处、室、局、科”等四种不同的称谓,部门负责人有的称局长,有的称科长,有的称主 任,带有浓厚的行政化色彩,体现不出应有的法律性。在内设机构的级别上,尽管同属一个单 位的部门,但有高下之分。这集中反映在反贪、反渎部门和政治部门的设置上,政治部门的 负责人一般都是党组成员,而且根据近年来上级检察机关文件精神,反贪、反渎两部门负责 人被要求高配,这样反贪、反渎和政治部门的级别就相对高于其他科室,这就对确定中层干 部职数和检察官等级以及开展干部轮岗带来难题,不利于人事制度改革。 二、改革基层检察院内设机构设置所应遵循的价值取向与原则 (一)价值取向 我国宪法规定,检察机关是国家法律监督机关。我国的检察权定位为法律监督权。检察 机关的业务机构设置要能够反映并承载法律监督职能,也即通过检察机关的业务机构设置, 将法律赋予检察机关的职能加以有效的实现。因此,基层院内设机构改革的价值追求应当是 更好的行使检察权,进一步强化和发挥法律监督职能,切实维护和实现全社会的公平正义。 (二)改革原则 1、效能优化原则。机构改革不是简单的机构撤并,而是为了通过更加合理、科学的配 置职能,来实现组织效能最大化的目标。因此,首先必须确保组织的各项主要职能都有相应 的部门承担,有些机构可以合并,但必须有专人负责该项工作,以确保完成组织目标。 2、机构精简原则。在有效实现目标的前提下,组织结构要力求精简,部门必须力求最少,这 是职能配置的一般规律。为此,要从机构设置的科学化、职能再配置的合理化人手,充实业 务部门,精简行政管理部门,合并职能重叠部门,优化力量配置,形成高效节约的检务运行机 制。 3、强化法治原则。目前检察机关内设机构存在行政化色彩较浓的特点,一个明显的例 证便是,尽管从 1999 年开始,全国各地检察院都开展了检察官等级评定工作,但每位检察官 都清楚地知道,检察官等级并没有多大的实际价值,助理检察员和检察员至多是在称谓有所 不同,工资待遇没有多大变化;而一些如“科”、“处”、“厅”等行政级别则对每个干警 更具有现实意义。以至于在全院范围内公开选拔主诉检察官、主办检察官时,响应者不多, 难以吸引检察精英充实到办案第一线。与之相反,在中层领导干部竞聘上岗工作中,报名之 热烈,参与积极性之高与前者形成鲜明的对比。今年我院上半年开展的中层岗位竟聘就充分 说明了这点,如侦监科虽只设了两个副职,却有 5 个符合条件的干警参与竟聘该职位,竞争激 烈。一定程度上可以说,行政级别的晋升早已成为检察干部事业成功的重要标志。如果检察 机关内设机构过少,一大批积极要求上进的检察官就必然晋升无门。因此自然而然的选择, 可设可不设的仍要设,可分可不分的坚持分,因为多一个机构就可以多设几个“官位”,抬高 一个位子则可以多升一个“级别”。这种根深蒂固的行政化管理模式如不改变,机构改革便 很难成功,只会越改越多,而这在当前各级检察机关进行的机构改革过程中已经成为一个普 遍现象。1这明显不利于机构设置改革。为此,有必要依法治原则或者说按照检察工作的 规律进行改革,取消检察官的行政级别设置,按检察工作的特点对检察官进行管理,使检察官 等级实质化,并且与物质利益、业绩评价等挂钩,淡化行政管理色彩,吸引机关中最优秀的业 务精英充实到业务第一线,配精配强一线办案资源,切实解决一线办案中长期存在的案多人 少矛盾,最大限度地发挥检察职能。 三、基层检察院内设机构设置改革的具体框架 基于上述分析,围绕检察职能的发挥和精简、效能、统一的机构改革原则,可将整个基 层检察院内设机构划分为行政部门与业务部门两大类,其称谓和职能具体简述如下: (一)行政部门。主要设置政治处和综合处。 1、政治处(含监察和检务督察):负责本院干警思想政治教育、机关党建、人事管理、 工资福利和离退休人员的管理;受理、查处本院干警违纪违法案件;对在职干部进行培训;检 察宣传等工作。下设法纪监察、宣传教育、干部管理和检务督察等职能科室。 2、综合处:负责文秘、印章、信息、统计、档案、技术、调研、行政事务、财务装备 、局域网、车辆及赃款赃物的管理等工作。下设文电、信息调研、行政后勤、计划财务、 技术统计等职能科室。 (二)业务部门。主要设置 5 个科室。 1、刑事诉讼监督科:负责对公安机关、国家安全机关和本院侦查部门提请批准逮捕、 提请延长侦查羁押期限的案件,审查决定是否逮捕、延长羁押期限;对公安机关应当立案侦 查而不立案的及侦查活动是否合法实行监督;对人民法院的审判活动实行监督,对确有错误 的刑事判决、裁定提出抗诉;对刑事判决、裁定的执行和监管活动进行监督,直接立案侦查 虐待被监管人罪、私放在押人员罪,失职致使在押人员脱逃罪和徇私舞弊减刑、假释、暂予 监外执行罪案,对监外执行的罪犯和劳教人员又犯罪案件审查批捕等工作。 2、职务犯罪预防与侦查科:负责对国家工作人员贪污贿赂、挪用公款、渎职犯罪和国 家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查、暴力取证、 破坏选举等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利等职务犯罪案件的侦查工作;收 集和管理职务犯罪的信息、情报,掌握了解和综合分析职务犯罪的情况;研究、制定预防职 务犯罪的对策和措施;向案发单位提出预防职务犯罪的检察建议等工作。 3、民事行政检察科:负责对人民法院已经发生法律效力的民事、行政判决、裁定,发现 确有错误或者违反法定程序,可能影响案件正确判决、裁定的,依法提出抗诉;对侵害公益的 案件以国家代表人的身份提出诉讼;或以检察建议、纠正违法通知、民事抗诉程序中的当事 人和解等方式实施民事行政监督,并对审判人员徇私舞弊、枉法裁判等案件行使初查权。 4、控告申诉检察科:负责受理、接待检举、控告、告诉和申诉;接受犯罪人的自首;受 理不服人民检察院不批准逮捕、不起诉、撤销案件及其他处理决定的申诉;受理不服公安机 关不立案决定和人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉;受理人民检察院负有