加强非税收入管理的思考

加强非税收入管理的思考 近几年来，南宁市的非税收入管理走上了良性发展的轨 道，为南宁市的经济和社会发展作出了突出的贡献。但在发 展过程中也存在一些突出问题，如非税收入家底不清、职责 不明、管理政出多门、非税收入未完全纳入预算管理、非税 收入管理法制建设滞后、非税收入征收软件存在不足等。因 此，围绕改进和加强非税收入的管理，增强财政的宏观调控 能力，提高资金使用效益等方面应采取必要的措施。 一、南宁市非税收入管理的沿革 非税收入的概念，是随着市场经济体系的不断完善、政 府分配关系需要进一步理顺、公共财政的职能需要进一步健 全的条件下而产生的，在这以前统称预算外收入。南宁市的 预算外收入管理可以追溯到 1959 年，非税收入的提法是从 2003 年 7 月 1 日起使用，财政部关于加强政府非税收入管 理的通知（财综200453 号），2004 年 7 月颁布，是第一部 有关非税收入管理的规范性文件。 1959 年 7 月，市人民委员会颁布实施南宁市预算外资 金试行管理办法，明确管理范围为市属行政机关与事业及 其所属单位，资金性质是不列入国家预算内管理的各项收支。 管理办法按“ 自收自支 ”或“单位自管”两种 办法进行管理。 1960 年根据新的形势发展需要，市财政部门重新制定了南 2 宁市预算外资金管理的规定，对预算外资金的概念、管理范 围和管理原则、以及报表的编报等问题重新作了明确规定。 1980 年市财政部门制订了南宁市行政事业单位预算外 资金管理办法（草案），对预算外资金的内容和分类、管理原 则、管理具体要求都做了明确的规定。 1985 年 12 月，市财政局成立综合计划科，加强了对预 算外资金的统一管理。1987 年，市人民政府重新颁发南宁 市加强预算外资金管理的试行办法，规定市财政局对行政 事业单位的预算外资金实行“专户储存、 计划管理、财政审批、 银行监督” 的管理办 法。 1994 年 4 月市人民政府印发南宁市行政事业性收费管 理暂行规定的通知，明确除市人民政府专项收费资金以外 的行政事业单位（包括全额、差额、自收自支及直属的基层单 位收费资金）的管理办法是：1、实行收支两条线管理；2、专户 储存方式；3、资金回拨。同时规定，市房改资金管理中心的 资金增值收益，各部门征集的公益事业集资赞助款、保证金 及与行政事业性收费密切相关的暂存款、预收款等、亦按本 暂行规定进行管理。 1996 年 9 月市预算外资金管理局成立，从此，南宁市预 算外资金管理走向了更加规范化的轨道。1998 年 6 月市机构 编制委员会下发关于南宁市收费管理局（南宁市预算外资 金管理局）机构编制的通知，成立了市收费管理局，原市预 算外资金管理局与市收费管理局合署办公，实行一个机构两 块牌子。同时，为适应市收费管理的需要，调整了原市预算 3 外资金管理局的职能、机构和编制。市收费管理局成立后， 对全市行政事业性收费征收体制实行了集中“统一收费” 改革。 根据收费的不同特点，采取了“直接收费” 、“专业收费所收费”、 “委托原单 位收费” 三种收 费形式。同时 ，强化了委托银行托 收预算外资金的管理办法，每月按旬由银行主动从单位的预 算外收入户划转财政专户。票据领购实行“以旧换新” 的制度， 并对用票大户进行检查，严把收费票据源头关。 2003 年 7 月市本级预算单位实行非税收入收缴管理制 度改革，从此“非税收入 ”的概念开始取代 “预算外收入”。 2004 年 7 月起，市本级所有预算单位基本实行了非税收入收 缴管理制度改革。非税收入收缴管理制度改革的基本思路是： 市财政设立国库单一账户和非税收入财政专户，取消部门和 单位的收入过渡户，改变收入缴款方式，实行“单位开票、银 行代收、财政统管、网络运行”的管理制度。非税收入改革启 动后，由于准备充分、政策宣传到位，措施得力，从而使各单 位统一了思想，积极配合，支持改革，实现了非税收入当日 直达国库和非税收入财政专户的目标，增强了财政的宏观调 控能力。 在非税收入票据管理方面，主要是严格执行“三监控” 、 “两 审 核” 、“一检查”工作制度。 “三监控”，一是严格收费源头的 监控，对全市收费项目、范围和标准进行清理、核实，对不符 合规定的收费项目一律取消，擅自扩大收费范围和收费标准 的一律整改。二是严格票据源头的监控。牢牢抓住票据领购 证的办证和票据使用的稽核两个环节，通过验旧领新，核对 4 票据收费金额与上缴财政专户金额是否一致，实行“以票管 费、票款同行”的管理 办法，有效防止坐收坐支、私设“ 小金库” 现象。三是严格资金入“户” 的监控，资 金缴入财政专户是落 实“ 收支两条线” 的关 键环节，抓住资金入 户也就抓住了关键。 为此，市财政部门对银行账户进行清理，按人民银行、监察、 审计、财政四部门工作要求，认真清理撤销银行账户，对新 开户的严格把关，从而确保非税收入（含暂存款）全部缴入财 政专户，支出全部纳入预算管理，并加大稽查力度，财政、审 计、监督部门共同配合，协同作战，定期或不定期进行检查， 有力地促进了“收支两条 线” 工作的落实 。“两审核”：严格审核 收支计划，严格审核资金拨付，对非税收入的拨付要根据非 税收入的实际收入情况及工作需要拨付，量入为出，避免赤 字。 “一 检查 ”：加强资 金用途检查。资金是否 专款专用，有无大 吃大喝、公款旅游、非法投资等违规违纪现象，堵塞漏洞，确 保资金按预算执行，不断提高资金的使用效益。 通过以上措施，南宁市非税收入、支出得到了发展，实 现了收支平衡，略有结余的目标。附 19912004 年南宁市非 税收入、支出统计表。 5 附表一： 19912004 年南宁市非税收入统计表 单位：万元 注：本表数字根据历年财政决算中有关非税收入资金报表以及 19912004 年非税收入决算报表编制。 年份 合计 工业部门 交通通信 部 门 农林水 部 门 城建部门 科学文化 部 门 教育部门 卫生部门 公检法部 门 工商部门 其 他 1991 14994.9 105.7 1610.7 1214.2 3032.9 720.1 1726.2 681.6 947.5 1652.1 3303.9 1992 20582.6 134 905.7 1939.2 4532.3 1255.5 2594.3 1053 697.3 1874.7 5596.6 1993 35628.5 587.6 1186.2 3700 7908.7 3512.7 4467.6 1358.8 2468 2838.5 7600.4 1994 56256.4 901.6 2986.2 3106.2 13398.5 5205.5 7876.6 1697.4 3069.9 2883.2 15134.3 1995 70342.9 608.5 5368.3 6026.5 16829.9 5654.1 11890.6 2312.7 3234.2 4958.3 13455.7 1996 97288 2142 11985 6600 21811 8583 16004 3881 6592 3184 16506 1997 100092 1441 7655 4576 23451 8704 13989 10928 5292 4675 19381 1998 103416 559 6383 5343 24695 9361 15116 13070 5174 4715 19000 1999 89896 312 874 5492 19197 5074 14142 17373 4120 23312 2000 83933 580 1193 2885 14278 3281 13469 16162 2897 29188 2001 52695 456 1578 799 10586 7118 8475 13941 3112 6630 2002 80525 193 6673 2337 23408 11862 22503 3400 443 9706 2003 98579 245 7046 2141 25504 12120 24837 3803 373 22510 2004 105809 427 7093 2122 34863 9261 23863 5280 876 22024 6 附表二： 19912004 年非税收入部门支出统计表 单位：万元 年份 合计 工业部门 交通通信 部 门 农林水 部 门 城建部门 科学文化 部 门 教育部门 卫生部门 公检法 部 门 工商部门 其他 1991 11991.6 41.1 776.2 723.2 2965.6 547.4 1505.4 651.9 893.4 1206.9 2670.5 1992 20226.7 163.9 565.5 1674.4 4903.1 1065 2357.5 1080.3 554.8 1930.5 5931.7 1993 29003.8 493.4 1187 2102.2 5306.8 3057.3 3955.1 1265.7 2404 2341.3 6891 1994 49375.6 780.4 3217.7 3057.1 10926.2 4558.1 6366.6 1623.3 2526.1 2015.6 14304.5 1995 60646.5 384.1 4306.7 5748.7 15055.0 4955.3 9426 2194.1 2806.7 5056.4 10713.5 1996 90464 2130 11449 4472 22030 7388 15377 3480 7470 2517 14151 1997 95690 1543 6666 5636 22799 7245 14660 10881 5114 3954 17192 1998 101238 534 7367 3812 23363 8372 16344 11900 5726 5811 18009 1999 100775 298 1186 4138 16131 14673 11515 17797 4085 30952 2000 86488 640 810 3642 15066 3350 13651 16288 2863 30178 2001 50971 762 1745 392 11819 6048 8498 13568 2312 5827 2002 70126 77 3319 2169 18956 11568 19849 3846 1047 9295 2003 95894 211 5458 2389 32039 9893 23542 3000 587 18775 2004 100815 426 6778 1838 27024 10905 29284 5554 974 18032 注：本表数字根据历年财政决算中有关非税收入报表以及 19912004 年非税收入预算报表编制。 7 二、南宁市非税收入管理中存在的问题 1、职责不明，职能交叉，没有专门的非税收入管理机构。 自治区机构改革后，自治区财政厅撤销了预算外资金管 理局、罚没处；政策、监督、票据管理在综合处；账户、非税收 入收缴管理在国库处；支出使用管理在预算处。南宁市机构 改革后保留了市预算外资金管理局、罚没处，成立了国库集 中支付中心。实行非税收入收缴管理制度改革后，非税收入 的收缴管理、政策、监督、票据管理在市预算外资金管理局； 账户的管理除国库集中支付试点单位的零余额账户和其他 资金账户外，在市预算外资金局管理；支出的审批权限在有 关的业务部门。在预算外资金的概念逐渐淡出的今天，可以 说，从上至下，都没有一个规范的机构来管理非税收入，造 成上下衔接和配合不畅，管理职能交叉，多头管理，以至效 率低下。所以，研究和规范非税收入的管理机构问题，是摆 在上级机关和同级人民政府面前需要迫切解决的问题。只要 有机构，职责清楚，分工明确，管理才能到位，效率才能提高。 2、家底不清，总体规模偏大。 2004 年 7 月 23 日财政部发布了关于加强政府非税收 入管理的通知（财综200453 号），在这以前，对非税收入缺 乏科学的界定，各地对非税收入所包括的范围不一，南宁市 对非税收入所包括的范围也有争论，财政部的文件划定了非 税收入的范围，但由于文件出台时间不长，到目前还没有一 8 个完整的统计体系，所以，各地对非税收入的规模还没有一 个准确的数字。南宁市也一样，对非税收入的总额也无法准 确统计，但粗略计算，2004 年南宁市非税收入已经达到 105809 万元，占当年财政收入的 14.18%，非税收入的规模明 显偏大。 3、非税收入管理法制建设滞后。 从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概 念置换，而是公共财政改革过程中的一次质的飞跃，无论在 概念、范围、管理形式、方法、手段等方面都赋予了新的内涵， 实现了新的突破，现有的预算外资金管理的有关规定已不适 应非税收入管理的要求，目前，针对政府非税收入的管理文 件仅有财政部财综200453 号，但这个文件是宏观的规定， 缺乏可操作性。由于财政部的文件刚出台，目前自治区和南 宁市尚未能结合本地的实际，出台具体的管理办法，造成在 监管非税收入方面，缺乏必要的法律依据，也难以做到依法 征收管理。 4、非税收入管理不规范，削弱了政府调控能力。 一是非税收入上级主管部门随意开口，削弱了财政的调 控能力。有些上级主管部门以加强和改善重点行业生产和事 业发展为由，将非税收入某个项目的全部或大部分收入上缴 管理，地方政府无权调控；有些上级主管部门随意调控下级 执收执罚部门的非税收入，然后对下级实行补助返回，其资 金均不通过财政专户，逃避了各级财政的监督和地方政府的 调控；有些上级主管部门压低下级财政部门收入分配分成比 9 例，甚至随意调剂下级政府财力。目前南宁市全部或部分上 缴自治区的非税收入有：交警的规费收入、交通部门的汽车 规费收入、劳动保险费、散装水泥发展基金、墙改基金等。 二是部分非税收入没有纳入财政专户管理，财政无法监 督。如大部分不使用财政票据的服务性收费和其他收入。这 部分收入由于不使用财政票据，财政管理部门甚至对这部分 收入不是很了解，只能依靠集中检查才发现。同时，有的单 位认为，这些收入不体现政府职能，以前不作为预算外资金 管理，收入可不上缴财政。由于非税收入与预算外资金管理 的差异，造成现在部分非税收入没有纳入非税收入财政专户 管理。 5、收费行为不够规范，违规收费问题时有发现。 在现行条件下，政府非税收入还是依靠各部门、各单位 执收执罚，财政部门只是起到监督作用。目前南宁市拥有行 政管理职权的部门和单位，一般或多或少存在收费项目或罚 没收入，在同一个单位既有行政性收费，又有事业性收费， 还有经营服务性收费；单位和个人要办成一件事，在涉及的 每个部门、每个环节几乎都要过“交费 关” ，而且程序较多，手 续复杂；一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业 单位或团体协会，从而增加收费环节，或将一些已取消的行 政事业性收费擅自转为经营服务性收费；在现有收费项目中， 除了按合法程序设立的中央和省级行政事业性收费、政府性 基金项目外，还有省以下政府和部门越权批准或擅自出台的 收费项目，包括带有强制性的“经营服 务性收费” ，搭车收费 10 等等，以至于收费项目多，单位多，收费不够规范。同时，个 别部门和单位认为非税收入是部门和单位的自有资金，应归 部门和单位所有，因而，不主动上缴财政专户，有时刚缴进 财政专户，就向财政部门提出“回拨” ，个 别单位甚至私设“小 金库”，坐收坐支， 扰 乱了正常的财经秩序。 通过每年的行政事业性收费年审，虽然收费秩序有所好 转，但年审中发现：一是一些行政事业单位擅自设立收费项 目，提高收费标准；二是有少数单位不执行国家已明令降低 的收费标准或征收标准、或继续征收或变换名称征收国家已 明令公布取消的收费项目；三是少数单位甚至随意降低收费 标准和条件，慷国家之慨，或拿收费作交易、送人，应收不收， 造成国有资产流失；四是有少数行政主管部门将政府收费项 目有意转给下属单位，明目张胆地将收费项目转为经营服务 项目，造成财政资金流失；五是有少数单位只收费不服务，或 高标准收费、低水平服务，以收代罚的现象也比较突出。 6、重支出，轻管理的现象没有得到根本改变。 南宁市的非税收入支出管理，虽然编制了支出预算，实 行了综合财政预算，但由于没有建立规范的绩效评价机制， 业务部门审批拨付非税收入后，非税收入的使用情况如何， 很少有人跟踪过问。同时，非税收入被占用、挪用的现象时 有发生，非税收入未能发挥它应有的作用。 7、代收银行和非税收入网络系统存在缺陷。 代收银行方面：目前，南宁市代收非税收入的银行是建 行、工行、交行，而对于较偏远的地方没有以上三家银行的 11 单位，无法缴款。由于三家银行网点的局限性，给缴款人缴 款带来很多不便；一些代收网点银行工作人员和技术维护人 员服务态度、服务质量较差，给缴款人缴款带来影响。 网络系统方面：1、统计功能不够齐全，对一个单位仅能 统计单位的缴款总额，不能统计单个项目的缴款总额；2、代 收银行的预审功能不足，不能发现收费项目代码不符、票据 号码错误等问题。 三、加强南宁市非税收入管理的措施 1加强宣传，提高人们对非税收入新概念的认识。 由于非税收入的概念出现的时间较短，社会上对非税收 入所包含的内容知之甚少，少数人知道的也可以说是一知半 解；人们对非税收入一般把它视为预算外资金，这主要是从 财政预算内、预算外支出管理的角度提出来的，包括的范围 较窄，不能涵盖非税收入的全部内容，因而既不利于非税收 入的征收，也不利于加强非税收入的管理。从管理形式上看， 非税收入既有纳入财政预算内管理的，也有实行预算外资金 管理的；非税收入既有收入上的强制性、无偿性、分散性的特 点，又有使用上的专用性，资源或资产的补偿性特点，远不 是单一的预算外资金概念所能涵盖的，所以，加强对非税收 入征收管理的宣传，提高人们对非税收入新概念的认识非常 必要和迫切。大家都知道政府非税收入是政府财政收入的重 要组成部分，加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺 政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求，只有这样才 为非税收入的征收管理打下良好的基础。 12 2、成立机构，整合资源，明确责任。 根据财政部的要求，要分期分批将在预算外管理的非税 收入纳入预算管理，取消预算外资金的概念。所以，南宁市 成立非税收入管理局的工作也应该摆在日程上。目前，由于 非税收入多部门征管，征收措施和管理办法不一，有些部门 在执行政策时畸轻畸重，从而导致执法环境紊乱，不利于非 税收入的征管。为了堵塞漏洞，防止非税收入流失，加强非 税收入的征管，南宁市有必要成立非税收入征收管理局。明 确征管权限，专司非税收入征管，在组织上保证非税收入的 正常征管。非税收入由专门的征收机构集中收缴财政，有利 于强化财政部门组织收入、监督、分配职能，有利于实施综 合财政预算和推行部门预算管理。通过成立专门机构，进一 步理顺职责关系，实行集中征管，做到“ 统一征收机构、统一 征收政策、统一征收票据、统一征管办法” ，从而强化非税收 入的管理职能。建议把市预算外资金（收费）管理局改为市非 税收入管理局，并重新整合非税收入管理局的职能，以避免 职能交叉的现象。 3、统筹安排非税收入，实行收支脱钩管理。 南宁市成立威宁资产有限责任公司后，行政事业单位停 止了一切经营服务活动，行政事业单位的国有资产已划归威 宁公司管理和运营，行政事业单位除行政事业性收费以外的 非税收入，已经很少有其他非税收入。加上近几年，市财政 部门不断扩大部门预算的编制范围，实行国库集中收付制度 改革，财政支出逐步走上规范科学的轨道，在这种背景下， 13 实行非税收入收支脱钩管理，有利于平衡各部门的利益分配， 解决收入多的单位和收入少的单位，在经费使用存在苦乐不 均，从体制上解决非税收入管理中存在的问题。 3、 规范收费 ，加大对违规收费的处罚力度。 第一，在查处乱收费方面，要站在讲政治、讲大局的高 度，要站在维护广大群众的利益和高度，严肃查处各种乱收 费、乱罚款。第二，要形成定期监督检查机制，审计部门要将 乱收费的查处当作今后审计的一项重点内容，财政物价部门 也要立足实际，要定期对那些收费项目较多、涉及广大群众 利益的收费进行定期检查监督。第三，财政部门必须建立健 全票据领购、缴验制度，进一步加强票据的管理与监督。第 四，要加大对单位财务管理的监督力度：一方面，要加大对财 务人员的培训力度，提高财务人员的业务素质，增强遵纪守 法的自觉性，进一步规范会计行为，确保会计核算的真实性、 完整性；另一方面，要健全完善“票款分离 ”、“罚缴分离”制度， 对未实行或未全面实行票款分离或罚缴分离的单位，财政部 门要积极引导督办落实；同时，还要加大对财政返回的非税 收入的监管力度，确保按规定使用好每一分财政资金，努力 提高资金使用效益。 5、加强非税收入的法制建设。 目前，国家对非税收入的管理仅出台了关于加强政府 非税收入管理的通知纲领性文件，由于各地实际情况不一， 对规范各地收入征收管理，显然是不够的，南宁市一定要在 总结多年来预算外资金管理成效的基础上，结合自己的实际， 14 尽快制立出台南宁市非税收入管理条例，并建议自治区财 政厅结合广西的实际出台广西非税收入征收管理有关法规， 解决目前非税收入管理无法可依，无法可循的问题。为此， 南宁市要积极创造条件，逐步把非税收入纳入财政预算管理， 为全面推进部门预算改革和其他财政改革，奠定良好的基础。 同时，要比照税收征管办法，进一步完善各项非税收入“征、 管、查”制度， 实行非税收入征、管、 查相分离，确保非税收入 依法征收，应收尽收，严格征管，规范运作。 6、建立健全非税收入绩效评价机制，克服重支出，轻管 理现象的发生。 财政部门在推进部门预算改革的同时，应进一步明确和 细化各部门的职责及编制要求，并严格部门预算执行的管理， 该拨付的资金一定要按预算时间办理，已审定的项目不能随 意增加和调整，要调整的项目和需要增加的严格按程序办理， 严格预算追加。实行综合财政预算，将国库内资金和非税收 入财政专户的资金，统一管理，统筹安排。对已审定支出的 资金，建立绩效评价机制，每一笔资金都实行跟踪问效，使 用是否按预算的项目安排，有无挪用、占用的现象，资金的 使用效率如何？并实行每月报告制度，确保资金的使用安全 有效。克服和杜绝重支出，轻管理的现象发生。 同时，为便于数据的统计和归集，上级财政部门应建立 规范科学的统计体系，并保持统计体系指