关于黔西县成为贵州省直管县的可行性研究

关于黔西县成为贵州省直管县试点的可行性分析 一、概述 中国杜鹃花都黔西县，位于贵州中部偏西北，行政隶属毕节地区，是 毕 节地区的东大门。东临贵阳 117 公里，距地区行署所在地毕节 115 公里。自古 “水 西要塞、贵筑屏藩”之称，民 间更有“ 一枝花”的美誉。 在 2010 年官方统计的财政数据中，黔西县 GDP72.38 亿元、财政总收入 12.28 亿元，城镇人均收入和 农村人均收入分别达到 14295 元和 3391 元。在贵州 省县级行政单位中（不含市辖区）名列前茅。 黔西有着丰富的矿产资源和旅游资源，有着得天独厚的交通区位优势。在全 省“工业强省 ”战略全局下， “煤电一体化循环工业经济 园区” 和“毕节试验区承接产 业基地”先后奠基，展现出强劲的发展势头。随着全省高速公路布局的 进一步实 施，黔西至大方、黔西至织金、黔西至白腊坎、黔西至息烽等高速公路的建成通 车以及成贵高铁、昭黔铁路等建成，黔西将成为黔西北地区重要的交通节点和省 会贵阳“一小 时经济圈” 的重要城市。 在贵州省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中提到， “积极发展 黔西、织 金、瓮安、金沙、惠水、长顺等重要节点城市” ，“依托铁路为主轴、加快把 盘县、黔西、德江、仁怀、榕江等有条件的县城培育发展为区域性重要的中等城 市。 ”从规 划中可以看出，黔西，是作为全省重点城镇来积极培育的，培育的目的， 是为了全面强化城镇集聚与辐射能力，形成中心集聚、 轴线拓展的集约发展态势， 从而更好地带动地方经济更好更快地发展。 在这样的格局下，不妨解放思想，尝试一下黔西成为贵州省直管试点县的可 行性。 二、市（地）管县的由来 “省管县”，广义的含义是包括人事任命、项目审批、财政核算等诸多领域， 是相对于目前存在的“ 市管 县” 、“地管县” 而言的一个 趋势。 为了更好地理解“ 省管县”对省级经济强县、交通 节点县的意义，有必要回顾 一下长期以来施行的“ 市管 县” 、“地管县” 的弊端。 众所周知，我国宪法规定的行政级别本来是“省-市（ 县）-乡” 三级行政机构， 但是我国幅员辽阔，很多省的 县份众多，比如河北省、四川省等都下 辖 100 多个 县级行政单位。显然，要靠一个省政府去直接管 辖如此众多的县级行政单位是不 现实的，于是，各省纷纷设立派出机构（如行署）作为 一个过渡。 历史证明，这样 的做法是有其积极意义的。 这一派出机构并非一级政权组织，仅仅是代替省级人 民政府履行行政督察的职能。 这一派出机构所在的城市就是现在我们所指的“ 地 级市”，往往是在某一区域内比较重要的工业城市。此时的“地级市”辖域为市辖 区为主，非 农业人口在整个人口中所占比例很小。因此，这一时期的“地级市”属 于真正意义上的城市。 当然，毕节试验区的设立有其特殊的历史背景，它是为解决岩溶贫困地区经 济社会发展的人民贫困、生 态恶化、人口膨 胀问题， 经过胡锦涛同志等进行深入 广泛调查研究的基础上，带领 省委、省政府一班人，集思广益，反复研讨，认真总 结大量实践经验，经过长期探 讨和比较，才 选择了在西部岩溶山区最具典型性、 代表性，并在探索人口、粮食、生态、经济协调发展方面进行过长期探索的毕节 地区建立的“ 开发扶贫、生态建设”试验区。 试验区成立二十余年来，社会经济都比较落后的毕节试验区各县都得了长 足的发展， 经济从量变到质变 ，人民生活水平 显著提高。 随着改革开放都不断深入，再加上国家对城市发展的扶持，城市经济和规模 得以飞速增长，同时也导致了城乡差距、地区差距不断加大。而且，长期计划经 济体制下逐步形成的按行政系统、行政区划、行政层次组织经济活动的纵向管理 体制，已经不适应社会生产力和商品经济发展的要求；长期实行市县分治的行政 管理体制使得城市人为地脱离周围农村孤立发展，这种城乡二元体制使经济增 长日益陷入块块分割、条条分割和城乡分割的困境之中。 于是，中央于 1982 年决定在经济比较发达的地区试行“ 市领导县”体制，以 经济比较发达的城市为核心， 带动周围农村， 统一组织 生产和流通，逐步形成以 城市为依托的各种规模、各种 类型的经济区。市 领导县 体制可以克服长期困扰地 方的地市并存、城乡分割的弊端，有利于市县合作、相互支援，地级由虚变实可 以强化省县之间的中间环节，分担省级政府及其部门的一部分工作，大大减轻省 级领导在协调地市矛盾方面的压力和责任。同时，市通过扩大管辖范围，解决了 城市原材料供应以及土地紧张的问题，扩大了工业产品的销售市场；县则以城市 为依托，引进城市的技术、人才、资金和设备，促 进了县域经济的快速发展。 不过，被寄予厚望的体制虽然在实施之初确实产生了积极的效应，对密切城 乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展确实起到了一定的促进作用。然而， 目前的“市管 县” 体制没有完全 实现当初的设计意愿，而且在实施过程中又衍生了 一系列新的问题和矛盾。如今，经济体制改革的深入和国内外行政环境的改变对 政府的责任性、回应性以及服 务质量和效率都提出了更高的要求，使得这一带有 浓厚计划经济体制色彩的行政体制的弊端日益暴露。 三、市（地）管县的弊端 首先表现为自身的悖论： 1、城乡悖论 推行“市管县 ”的初衷之一是利用中心城市的 优势地位拉 动所辖县的经济发 展，从而实现城乡协同发展、进而缩小城乡差距的目标。在 实践的过程中发现， 有些地级市确实起到了辐射作用，带动了县域经济的发展，缩小了城乡差距。 从毕节本身的情况来看，毕节市的交通区位和工业经济规模都不够，其本身 也是以农业为主，第二、第三产业比重不够发达，很 难有力量来帮助县级和乡村 的发展。甚至在某些情况下，为服从毕节试验区的大局，各县的经济发展都要求 从属与毕节市区的发展需要。同时， 试验区行政机构在 财政上优先驻所所在城市， 领导要直接对城市负责，反而加剧了地县之间、城 乡 之间的矛盾。 因此，本意是为了缩小城乡差距的这一体制，反而加剧了差距的扩大； 2、财政悖论 推行“市管县 ”的初衷之二是利用城市的 财力优势帮助 经济比较落后、财政 比较紧张的县城尽快发展。也就是可以在县财政困难的情况下给以借款或补助， 从而缓解县的财政压力。 但是事实上，由于我国财政体制的“强中央、弱地方”的倾向，无形中引起了 各级地方政府的效仿。一些市 为了在任期内搞出政绩，往往集中县财力建设地级 市，从而富了一个地级市，穷了诸多县和乡镇，形成 “市压县”、 “市刮县”的局面。而 县在市的行政压力下，又将 财政收支的压力，通 过层层 分解， 压到了基层的广大 农村，进 而使得越往基层地方政府的财政越是困难。 更有甚者，部分“地级市”自身财政比较困难，对于中央的税收返还不按规定 确定预留比例，而是采取非 规范化的借款办法，或者人为地压低资金比例，截取 正常地应当给县的返还；同时，一些地级市利用其行政优势或借开发区之名，随 意改变企业隶属关系，扩大城市税源，县级财政直接受 损；再加上市往往利用其 强势地位截留中央和省对县的转移支付资金，到达县级时已所剩无几。这些“ 雁 过拔毛”的举 措，使得资金难以及时落实到位， 进一步加剧了县的财政困难。 因此，市管县本意是缓解县的财政困难，反而 导致县财政的愈加困难，形成 了所谓的“财 政悖论” 。 3、效率悖论 在传统的三级行政建制的情况下，全国 31 个省、自治区、直 辖市管辖了 2700 多个县（市），平均每个省管辖近 90 个县。如此大的管理幅度使得省无暇顾 及，直接影响到政府的行政效率。 因此，增加“ 市”这一管理层级可以相对缩小管理幅度，省和市都有比较充沛 的精力管理好其直属的地方政府，从而提高行政效率。而且，在传统的计划经济 条件下，各级政府是按行政区、行政层次管理国民经济 的， 经济区与行政区的界 线相一致，对于有效地协调 社会主义初级阶段经济管理和行政管理之间的关系 具有十分重要的意义。 市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和 经济在地域上更好的结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界线一致的 一种理想手段和形态。 然而，现如今的情形是在省县之间增加了市这一中间层次，也就增加了机构、 编制，加大了管理成本，而且导致行政效率的降低。因为市管县后，省县之间的 层次由虚变实，地方行政体制 变为省、市、县、 乡四级，从管理层次与管理幅度的 角度来看，行政组织每多出一个层次，信息的真 实性和 传递速度就会受到不同程 度的影响。 像