关于建筑业工程款与人工费分离的探素

创新举措 遏制欠薪 -对建筑业工程款与人工费分离模式的探讨 开化县劳动保障监察大队 方夏荣 前几年，每年岁末我县都要掀起声势浩大的“春雨行动”,行动 过后，拖欠问题仍然存在,难以根治，这种边清边欠的重复“行动” 需要延续多久？为了确实解决拖欠民工工资问题，我县也制定了一 些长效机制，但在执法过程中还是遇到一些难以解决的问题；如欠 薪保障金不够支付民工工资怎么办？工程亏损又怎么处理等等。针 对这些难点,我们深入工地进行了摸底、调研、分析,找出原因，模 索出建筑业工程款与人工费分离的新模式，民工工资能够按时足额 到位。下面对新模式的运行实践情况浅析自己的一些观点。 一、运用欠薪保障金制度解决农民工工资保障 为解决我县存在的拖欠民工工资问题，政府和社会都做出了积 极的努力，寻求积极的机制性对策，于 2005 年 1 月先后开始建立了 建设工程领域缴纳欠薪保障金制度为主要内容的一系列制度。主要 实施方法有四种：（1）以建筑承包企业为单位一次性缴纳欠薪保障 金 50 万元,可以跨年滚动使用。 （2）以建设工程项目部为缴纳单位, 按照工程项目造价,确定缴费比例缴纳欠薪保障金。 （3）以发包方为 单位，也可以按工程项目缴纳欠薪保障金 50 万元。 （4）建立欠薪应 急周转金制度。它主要由政府财政出一部分资金，组成欠薪保障应 急资金，专门用于应付突发性、群体性的欠薪纠纷。它主要针对民 工这特殊群体抗市场风险能力比较弱，在行政救济和司法救济存在 2 时间成本和程序复杂难以让民工接受的情况下，有效地保证民工群 体临时性的生活救济。 这四种实施方法，是政府通过强制手段对用人单位筹集一定的 资金，用于支付施工企业特定条件下拖欠劳动者的工资，并行使垫 付工资追偿权的一种制度。自建立欠薪保障金制度以来，共收取欠 薪保障金 480 万元。近几年来，劳动保障部门已依法解决了 3 家在 特定条件下企业拖欠工资的问题，使用欠薪保障金垫付欠薪 80 多万 元，使 268 名民工及时领取了报酬，实践效果非常明显。 二、一起集体上访引发对建筑业欠薪顽症思考 2006 年 8 月 18 日我队接到江西民工程金福、郑富林等 100 多 位民工的投诉，投诉由江西中兴建筑企业有限公司承建的开化县凤 起花苑工程拖欠民工工资 70 多万元，要求项目部支付。该工程项目 经理为程冬平。工程从 2005 年 4 月开工至 2006 年 10 月结束。在承 建过程中，程冬平组织了 14 个班组 137 名农民工从事工程建设。由 于项目部管理不善，延误工期达半年之久，到工程完工时，经双方 结算，工程总造价为 719 万元，但此时整个工程发包方已支付工程 款 659 万元，而项目部只支付民工资 130 多万元，再加上发包方为 项目部垫付养老保险费 10 万多元，垫付工程保证金 11 万多元，还 垫付了部份税款等，实际上发包方已超额支付工程款几十万元，而 且由于项目部延误工期，发包方根据合同的约定，要求承包方赔偿 工程延误款 120 万元，如此下来，项目部已经无力支付民工工资和 材料款，出现了严重亏损。根据我们调查核实，仅民工工资这一项， 3 还欠 73.6 万元，面对这种情形，项目经理程冬平不是想办法去解决， 而是为摆脱民工的纠缠，于 2006 年 8 月 16 日独自外逃。民工见项 目经理外逃，再也坐不住了，8 月 28 日、29 日，100 余名农民工又 集体上访到县信访局和县政府。 县劳动保障监察大队经过认真调查取证，查清了项目部拖欠民 工工资的事实，弄清了欠薪的数量、人数。并多次与工程的承建商 江西中兴建筑企业有限公司联系，要求其派人前来开化处理欠薪事 宜，同时，要求该公司配合我队查找项目经理的下落。在劳动保障 监察员的努力下，9 月 3 日，程冬平也回开化与劳动保障监察员和 民工见面，配合调查。由于程冬平已经无力支付工资，而承建商江 西中兴建筑企业有限公司对劳动保障监察大队要求其先行支付工资 的要求置之不理。在此情况下，劳动保障监察大队果断地启用了该 项目缴纳的欠薪保障金 30 万元，先行支付了民工的部分工资，但还 缺口 43 万余元。为了尽快使民工工资能得到足额兑现，2006 年 10 月，在证据确凿的情况下，我们组织了 137 名民工把江西中兴建筑 企业有限公司告上了法庭，最终于 2007 年 8 月 30 日，民工工资全 部兑现。案子总算结束，但从该案例中可以看出，发生拖欠民工工 资的主要原因：就是工程款与人工费混淆到一起，这样往往会因为 施工质量、工期等合同纠纷引起费用拖欠，也给监察大队查处带来 一定的困难。 三、探索解决思路，有利遏制建筑业欠薪顽症。 （一）从“救火”模式到“预防”机制的转变。 4 从我县实行农民工欠薪保障金制度以来，特别是对挂靠外省的施 工企业及施工项目，每当发生拖欠农民工工资时，我们总感觉到力 不从心。针对这一问题，我们借鉴以往工作中出现的问题，在总结 经验的同时，多次开展深入调查研究，摸索出建筑业工程款与人 工费分离这一新模式，也是对建筑业农民工工资专项支付监控保 障制度进行更进一步的细化。其核心内容是：根据工程预算书造价 将工程款与人工费分开进行支付。人工费首先在银行开设农民工工 资专项账户，办理农民工银行工资卡，按工程完工进度将人工费划 拨到专项账户，再由银行将人工费划拨到农民工账户，这样做能够 从源头上治理拖欠、克扣农民工工资问题。具体做法是：工程项目 中标后，在缴纳“欠薪保障金”的同时，建设单位和建筑施工总承 包企业及项目部三方签订农民工工资支付协议书，一式六份，送劳 动、城建、金融部门和各自存档一份，共同遵守，并由总承包企业 或项目部按照中标工程总造价中所包含的人工费单项列支，提供农 民工工资表和农民工化名册等农民工其它基本资料，再由银行把农 民工的基本信息输入电脑，且由总承包公司或工程项目部在银行开 设农民工工资专项账户中，直接划拔到农民工工资卡上，并向劳动 和建设部门备案。农民工工资表应在工地上显著位置粘贴公布核对， 否则将不予核发施工许可证。该专项账户专门用于记载建设项目农 民工工资款的划拨支付情况，其他工程款不从该账户中进出。建设 单位根据中标总价，按工程的进度，定期划拔工程款和农民工工资。 如果监控到该企业没有定期将工资转到银行，将予以相应处罚。 5 （二）人工费与工程款分离试点取得成效。 2007 年 4 月至今，我县对十几个外省建筑公司在开化的工地进 行了试点工作。十几个项目工程造价从 200-1500 余万元不等，人 工费 40-350 余万元不等，从十几个工地农民工从头到工程结束， 发包方和承包方及项目部配合默契，制度措施得力,没有发现一起投 诉举报拖欠民工工资案件。来自重庆南川的刘波、杨廷梅等 5 位民 工高兴地对其他民工说：“我们也和城里人一样按时足额到银行领 工资了” 。 这种新模式一是控制了包工头的周转资金，保证了民工工资按 时足额到位；二是工程出现亏损时，避免了欠薪保障金不够支付农 民工工资的缺点；三是人工工资按月支付，避免群体性事件；四是 防止包工头逃跑给施工企业造成一定的经济损失；五是避免了农民 工工资问题与经济纠纷问题相纠葛，使政府部门可以专注于农民工 工资问题的解决。六是避免了动用欠薪保障金时，政府部门操作上 程序繁锁的局面。七是政府部门可以直接通过指定银行适时了解各 建设项目农民工工资的支付问题，便于事前的、动态的监管。 四、存在的问题 虽然在实践中解决了部分欠薪顽症，也得到了民工的赞赏，但 在实际操作过程中，也发现和遇到了不少的问题，其主要表现在以 下几个方面： 1、中标价设置不科学，低价中标。招投标的实质就是价格竞争， 价格作为招投标的核心而存在；理顺招投标中的中标价，避免中标 6 价的不合理，从而使建筑市场进入有序竞争、健康、持续发展的轨 道，以利于我县经济建设。近年来市场大量流行低于成本价的低价 中标，这种不合理中标其主要原因在于招投标主体自身因素、管理 跟不上及现行工程造价的计价办法的制约等因素的影响，并且还大 量存在着建设单位在招投标中盲目压价、压级，施工企业高估造价 的现象。因此，在实践中引发了大量的工程质量、施工事故、工程 纠纷、农民工工资拖欠等问题。 2、建筑面积增大，装修标准提高，图纸结构更改，农民工工资 难以估价。由于在施工中，业主超面积、超预算时有发生，费用也 随之增加，在资金得不到保证的同时，就会直接造成拖欠工程款和 农民工工资。 3、人工费速增，人员难招。一是定额单价严重滞后于劳动力市 场价，定额水平高于生产力水平。近年来，城乡人民收入水平不断 上升，劳动力价格已经完全市场化。我县目前的人工定额费率为 52.8%，一个劳务公司向总承包方的取费应在人工单价的基础上增加 10以上，用于支付他们向上级单位交纳的管理费、管理层的开支、 员工的强制保险、培训等等。也就是说，劳务公司向施工企业按 52.8%左右取费是符合市场价值规律的(限于一般工程，重点工程还 要高)。但据我县许多建筑施工企业反映，十年前一个大工（技工） 30 元、小工（帮工）18 元即可招到，而近五年人工价格以每年近 10至 20%的速度递增，到 2012 年 8 月底，一个大工日工资 200 元 以上，小工 100 元以上。即使这样，还有招不到人的情况出现。二 7 是“霸王条款”监管乏力，市场主体责权利失衡。建筑市场由于准 入门槛相对较低， “僧多粥少” ，历来竞争激烈。近年来，一些投资 方或开发商利用建筑市场的买方市场地位，违背市场经济规律，采 取一些不正当手段，一味压价，损害施工企业的利益。他们与建筑 施工企业之间签定的“承包合同”往往十分苛刻，包含许多“霸王 条款” 。据一些建筑施工企业负责人反映，随着农民生活水平的提高， 就业机会的增多，农村家庭由多子女向少子女的转变，建筑业每月 二、三千元的收人和其艰苦的工作条件相比较，对农村的年轻人已 经没有多少吸引力。现在在施工现场，二十来岁的年轻人极少，建 筑业民工已经出现年龄偏大、青黄不接的现状。这是人工工资增长 的必然原因。另外，他们明显感到，去年以来，工人“越来越难管 了” ，你要求他抢工期，他可以甩手不干，消极怠工。过去人们具有 的“奉献”价值观如今已经被“经济”价值观所取代，建筑施工企 业不出高价是招不来人的。目前我县对建筑市场的管理中，明确要 求“五大员” 、 “十大员”都要持证上岗，凡是进入施工现场的人员 都要经过岗前培训，进行安全教育、技术交底等程序。但往往是建 筑施工企业花费大量的资金和时间培训出来的技术人员，刚能达到 上岗要求，便“孔雀东南飞”另攀高枝了，造成建筑施工企业得不 偿失。 4、部门之间相互沟通比较少，程序复杂。主要表现在信息不能 共享，各司其职，发现问题不能及时沟通。从实践中看，工程款与 人工费分离要牵涉到很多部门的协助，缺一就有可能是某个环节脱 8 离，制度就难以执行。 5、工程项目要求垫资，人工费难以到位。在僧多粥少的建筑市 场，垫资施工是一个普遍存在的问题。搞工程要垫资，在建筑市场 已经见空司惯，并存在大量问题：一是客观上加大了工程成本。承 包人在资金不到位的情况下，想方设法高价赊购建筑材料，或者从 私人那里拿高息贷款购买建筑材料，确保工程按期开工。二是垫资 工程很难保证合格的工程质量。为了获取最大限度的利润，承包人 不可能按设计要求施工，在每道工序上暗中做手脚，偷工减料；或 者低价购买劣质材料，以次充好，使工程质量得不到保证，形成“豆 腐渣工程“。三是施工过程中安全性差。承包人由于资金不足，工程 施工所需的防护设施、设备，不能及时添置、维护、保养，事故隐 患较多，给施工人员的人身安全带来很大威胁。四是强壮人员不愿 干，年老体弱者工效低。本来 8-10 个月工期的工程，需拖上一两年 还未交付使用，可谓误人害已。五是酝成社会矛盾扩大。 因多次追 讨工钱达不到目的，气愤的民工到政府部门堵门，有的聚众集体上 访等。 五、建议与对策 1、制定科学的中标价，选择诚信的施工企业。一是更新观念、 纠正概念 。主管行政部门要通过办学习班、举办示范工程来教育市 场各方把无限牟利的观念转变为市场多赢的观念，即合作各方通过 共同合作实现各自的目标，在某种意义上讲是赢家，也就是说，投 资者达到预期收益，承包商获得合理的期望利润。二是完善招投标 9 制度 。我国招标投标法第一条规定：招投标活动应当遵循公开、 公平、公正和诚实信用的原则。第三十三条规定：投标人不得以低 于成本价的报价竞标。上述文件实质内容是公平竞争，合理低价中 标，且不低于成本价。围绕“三公”原则来完善招投标制度就从以 下方面着手：首先杜绝“围标”现象， “围标”现象已是当前建筑市 场招投标操作公开的惯用手段了，它不仅是不合理中标价的罪魁之 一，而且还使施工方案大同小异，工艺单一，从而使招标企业无法 择优而取。要解决“围标”问题，首先要求招投标双方实现公平。 要提倡有偿提供投标资料，并有用法律手段保障所有投标资料的产 权，招标方不得擅自采用未中标方的设计资料。第二，采用工程量 清单计价，规章制度完善成熟。三是发挥工程造价咨询机构的作用。 目前，我县从事工程造价的工作人员对市场经济条件下的价格理论 与实务知识甚少。在这种情况下，只依赖招投标双方营造合理中标 价确实有难处，而由造价咨询机构来承担这一任务，重视发挥咨询 机构的作用，便是一条相当快捷有效的道路。 2、建立三本台帐，确保工资不拖欠。建筑（装饰）企业因为它 存在的特殊性，在劳动用工方面存在着非常严重的问题，以包工头 代管的模式还普遍存在，企业和管理人员与农民工通过包工头或班 组长发生联系，很多项目部现场管理人员甚至不知道施工现场到底 有多少人；更不知道班组的农民工考勤以及工资的实际发放情况等。 进一步加强对建筑行业的劳动用工管理制度建设，落实建筑工地施 工现场花名册、考勤表和工资发放表三本台账工作，帮助建筑用工 10 单位建立健全建筑业劳动用工管理制度和劳动用工管理责任人岗位 职责等两项制度；同时，定期加强对建筑工地劳动用工管理的日常 巡查，指导和敦促建筑单位与劳动者签订劳动合同、做好工时考勤 记录、工资发放签名确认记录等用工管理行为落到实处，切实杜绝 招用劳动者、工资发放由承包人一手包办现象，从而真正保护用人 单位和劳动者的合法权益，构建建筑工地的和谐劳动关系。 3、推行发放银行工资卡制，避免由包工头包办。在农民工工资 支付领域有两个突出问题：一是建筑行业普遍存在由各个“包工头” 向农民工支付工资；二是有很多企业都采取平时支付生活费、年底 一次性结清的工资支付方式，两者是引发农民工工资拖欠的重要原 因。加快推行农民工工资发放实名制，建筑施工企业要采取通过银 行卡直接发放农民工工资等办法，由法人企业直接按月足额支付职 工工资，从源头上杜绝由于工程层层转包、以包代管等原因导致克 扣拖欠农民工工资案件的发生。 4、科学评估人工费成本。一是推行工程量清单，按照量价分离、 市场竞争形成价格的原则，将人工费单价全面放开，随行就市。二 是通过对各类代表性工程分析测算，汇总得出劳务分包企业平均用 工量，折算出劳务分包企业各类基本工种单位建筑面积合理人工消 耗量指导性指标。三是制定公布劳务分包企业人工费指导价。将劳 务分包企业各工种人工费调查摸底情况进行研究分析，剔除不合理 个例，综合各类工程中人工费平均水平，按不同工种分类计算得出 人工费指导价格。四是明确劳务分包工程的费用及利润。建筑劳务 11 分包工程的劳务价格应包括：人工费（含生产工具用具使用费） 、管 理费、培训费、劳动用工保险费等费用。五是充分发挥建筑业行业 协会的作用。事实证明，靠行政手段解决不了的某些问题，可以通 过发挥行业协会行业自律作用