关于大亚湾区流动人口服务管理工作的思考

关于大亚湾区流动人口管理服务工作 现状的分析及应对措施 苏文容 2011秋农村行政管理 随着大亚湾区对外开放步伐的日益加快，大量流动人口 进入大亚湾，为我区的改革发展带来了前所未有的强劲动力。 自2006年我国最大的中外合资项目中海壳牌项目在大亚湾 正式投产，大亚湾区的流动人口呈“井 喷式” 增长趋势。流动 人口在为大亚湾区的发展建设创造无数奇迹的同时，也给我 区社会管理工作带来了压力和挑战。近年来大亚湾区委、管 委会提出“ 按照公平 对待、搞好服务、合理引导、完善管理的 工作方针，在管理中体现服务、在服务中实施管理，推动流 动人口服务和管理工作健康发展”的要求，全区各级各部门 高度重视，不断加强对流动人口的服务和管理工作，在积极 引导流动人口与本地常住人口“共建家园、共享发展” 的征程 中，彰显关怀、成效明显。 一、大亚湾区流动人口的基本特征 早在80年代初期，我区开始出现零星流动人口，随着中央 和全国各省市的支持、援助，流动人口呈现逐年上升趋势， 特别是我区石化项目的投产，流动人口迅猛增加，为切实做 好流动人口管理工作，2008年，大亚湾出台了2008年大亚湾 区流动人口管理工作计划，提出以“底数清、情况明、服务好、 管得住”为 目标，按照 “属地管理”的原则，建立健全适应本区 流动人口服务和管理工作的组织网络、制度体系、工作机制 和保障机制。经过建设管理，大亚湾区流动人口服务取得一 定成效。经调查发现大亚湾区流动人口主要呈现以下特点： 一是流动人口是经济社会发展的生力军。在改革开放和 建设社会主义市场经济体制形势下，在城乡二元结构的社会 条件下，随着我国经济持续健康快速增长，人口流动特别是 农村富余劳动力从农村向城市、从内地向沿海、从经济欠发 达地区向经济发达地区流动已经成为一种必然。为了加快国 家经济建设和区域整体协调发展，2006年我国最大的中外合 资项目中海壳牌项目在大亚湾正式投产，为我区的社会经济 发展注入了新的活力，随之也带来了大量的外部劳动力，流 动人口已经成为我区产业工人的重要组成部分，成为我区国 民财富的重要创造者，对人口流入地和流出地的经济发展和 社会进步起到了积极的促进作用。 二是人口流动的形态出现变化总量上升。随着大亚湾区 基础设施建设进程不断加快，城镇体系不断完善，长期居留 务工、寄住、居住的人口将大量增加。有相当部分流动人口 不再“流动 ”，成为常住人口。据有关部门统计，2012年，大亚 湾区流动人口总数达16万。我区流动人口在构成中，呈现“四 个为主”，即：以青壮年劳动力为主，以初中以下文化程度为 主，以农村、农牧区人口为主，以从事加工、建筑业、餐饮业、 3 运输业、服务业等劳动强度大，收入报酬低为主。 三是流动人口来源地广泛区内人口流动加快。随着近年 来我区二、三产业的强劲发展，吸引了大批从全国各地来湾 经商、开办企业的人员，大量省外人口进入大亚湾成为流动 人口的同时，区内各街道、各村居之间因大量基础设施建设 项目而推动的人口流动也愈加频繁。 四是人口常住地和户口所在地不一致。由于一些社会服 务管理措施难以实施到位，形成了社会服务管理的“盲区” ， 给社会治安、劳动、就业、计划生育等各种社会保障带来很 大冲击，由于各种主客观因素影响，流动人口的服务和管理 工作尚存在一些问题，政策规定的统一性和连续性，还有待 进一步加强。 二、大亚湾区流动人口服务和管理工作面临的问题和困 难 虽然大亚湾区在流动人口服务和管理工作方面做了大量 工作，投入了大量人力、物力、财力，但由于我区目前基层基 础仍然薄弱，还有诸多问题和困难，突出表现在以下几方面： 一是服务管理的机制体制还不健全。由于组织机构缺失 和人员不到位，没能建立起长效工作机制；流出地与流入地 衔接脱钩。从宏观看，流出流入地始终没有建立起科学有效 的协作配合机制，联络沟通渠道不畅。区内流出地对外出务 工经商人员，认为只要走出自己的管辖区，就是外地的事了。 而流入地对一些“三无人 员” 核查跟踪不 够，相互沟通联系无 法从宏观层面形成制度，使流入地对流动人口的背景无从知 晓，信息不对称，无法掌握流动人口的真实身份，成为流动 人口服务和管理的一大难题。 二是基层流动人口服务管理力量配备仍需进一步增强。 流动人口协管员是基层开展流动人口和出租房屋清查登记 的重要力量，由于基层警力紧缺，配全流动人口专职协管员 成为工作必需。目前由于受各种条件限制，均没有按照5001 的比例配备流动人口专职协管员，涉及流动人口切身利益的 政策措施还需进一步配套完善。由于受户籍制度的影响和限 制，关系流动人口切身利益的户口迁移、社会福利、子女入 学教育、就业等政策还不配套，目前政府所能提供的服务也 只能是低层次的服务措施，离“市民化 ”的要求尚有很大差距。 三是流动人口服务管理综合信息平台建设相对滞后。由 于流动人口的动态性，信息平台建设是必要支撑。目前仅有 公安和计划生育信息平台建设各自发挥作用，教育、住房城 乡建设、人力资源和社会保障、民政等部门流动人口工作信 息还需进一步建立健全并实现信息共享；暂住证使用功能不 强，导致流动人口办证主动性不高。按照条例精神，公安 机关目前仍沿用办理暂住证的方式实施“以证管人” ，暂住证 的功能弱，使用范围窄，仅限于掌握流动人口基本情况，除 5 了接受公安机关检查外，其他无任何功能，导致流动人口办 证主动性不高。 四是“人户分离”和“人房分离”现象日渐突出。尤其是石 化区、工业区，越来越多区内外的流动人口开始生活定居， 常规的暂住证管理办法已经不相适应，由于这部分人不再 “流 动 ”，存在老 办法不管用，新 办法不会用的 问题；各项协调 配合、齐抓共管的服务管理机制有待进一步完善。有的地方 整体观念较差，地区之间协作配合不力等。 三、加强和创新大亚湾区流动人口服务和管理工作的思 考 一是要始终坚持以人为本，着力改善民生。从宏观上看， 今后一个时期，大亚湾区人口流动规模将进一步加大，流动 人口与流入地居民以及流动人口之间，在政治上、经济上和 社会生活等各方面的关联性、互通性不断扩大，在就业、治 安、住房、教育、社会保障、基础设施等方面的利益矛盾和冲 突在一定程度上进一步加剧。流动人口服务管理工作直接体 现我们党的执政能力和执政水平，直接关系改革、发展、稳 定大局，直接关系全面建设小康社会能否实现，大亚湾区跨 越式发展和长治久安目标能否顺利实现。我们各级党委、政 府要高度重视，认真贯彻落实好十八大精神和省党代会精神， 进一步解放思想，更新观念，针对当大亚湾区流动人口服务 和管理中存在的突出问题，探索新方法，创造新路径，积极 推进户籍制度改革，逐步解决“人户分离” 、“人房分离”问题。 重点在流动人口“落脚点 ” 管理上下功夫，加大建设廉租房、 保障房、经济适用房、农牧民工宿舍楼的力度，有条件的地 方可推行集中住宿、集中服务、集中管理等新举措，并结合 实际，试点推行“小区物 业式” 、“单位自管式”、 “散居包片式”、 “旅店管理式” 等新方法，既方便流 动人口租住，又便于服 务 和管理。真正把流动人口的公共服务纳入城市公共服务体系， 在编制城市发展规划、制定公共政策、建设公用设施、职业 培训、劳动就业、义务教育、医疗保险、生活居住等方面努力 保障流动人口的合法权益，为流动人口提供基本生活所必须 的水电路、灯等基本生活设施。要把流动人口服务和管理工 作经费纳入财政预算，为流动人口服务和管理工作提供必要 的经费保障。同时要加强宣传教育，积极引导动员全社会参 与，开展送祝福、送健康、送温暖、送服务、送岗位、送安全、 送保障、送文化、送法律、送技术等活动，为流动人口排忧解 难，体现社会关爱，培养良好的社会氛围。 二是推动制度创新，落实各项措施。建立健全我区流动人 口服务管理的工作机构。在发挥现有工作力量的基础上，进 一步加强流动人口专门工作机构的建设力度。实设流动人口 服务和管理机构，配备专门人员；流动人口集中所在地的要 建立、完善相应机构，增加人员编制，做到有机构办事、有人 员干事；积极搭建工作平台，建立健全流出流入地“双向管理” 7 协调协作机制。流出地要加强对流出人口流向、时间、从业、 技能的掌握，并及时向流入地提供外出人员的各种基本信息； 流入地要向流出地及时反馈流入人员在本地的信息，做到互 通情况，共同做好流动人口服务管理工作。切实将流动人口 服务和管理工作纳入本部门年度工作计划和“十二五” 规划中， 认真抓好研究、贯彻落实。同时，各部门间要密切配合，既有 分工，又有协作，做到管理互补、服务互动、信息互通、多方 共赢。形成“党委统 一领导、政府依法行政、部门齐抓共管、 社区紧密配合、群众广泛参与”的新格局。 三是认真解决重管理、轻服务的问题。在服务中实施管理， 在管理中体现服务，实现管理和服务的有机统一。流动人口 较多的街道、社区（村）要尽快建立“一站式” 服务平台，根据 流动人口中青年与中老年、女性与男性、不同民族以及境外 人员的各自心理特征、文化、风俗等差异，开展具有针对性、 富有人情味的开门服务，提供帮助，切实为流动人口排忧解 难，使街道、社区（村）真正成为“流动人口之家” 。深入推进 “底数清、情况明” 工作，落 实责任人，工作下沉，抓好基 础工 作，提高流动人口清查登记率。按照“街不漏巷、巷不漏楼、 楼不漏栋、栋不漏户、户不漏人、人不漏项”的工作要求，逐 户逐房逐人清查登记，不留死角和盲区。坚持出租房屋登记 备案制度，登记造册，建档立卡。集中整治治安混乱地区，严 密防范和坚决堵塞一切安全漏洞。对一些长期集中整治仍无 效果的乱点、乱区、混乱行业，要加强基层力量，进行专项集 中整治，清理整顿藏污纳垢场所，严厉打击藏匿的违法犯罪 分子，捣毁违法犯罪分子活动的窝点。进一步建立流动党团 支部，加强流动党团员的管理，有效维护流动党团员的合法 权益，充分发挥他们的积极作用。 四是加强法制宣传教育，提高整体素质。继续深化流动人 口的法制宣传教育工作，建立宣传教育网络，对单位、建筑 工地中有组织的外来务工人员，各企事业单位要负责进行法 律法规、安全生产等多方面的教育培训；对闲散在社区中的 流动人口，要以社区为依托，利用各种宣传资料、横幅、宣传 栏及聘请专职人员讲课等多种形式，向流动人口开展经常性 的法制宣传教育，增强流动人口遵纪守法意识，不断提高整 体素质。同事，要充分发挥新闻媒体作用，宣传流动人口遵 纪守法、诚信文明、艰苦创业的先进事迹，使他们自觉融入 平安社区创建之中，与当地居民一道肩负维护安全稳定的责 任。 五是坚持有机结合，切实维护合法权益。要进一步简化审 批、办证手续，方便外来人口分工、经商，继续清理对农民工 的歧视性政策和各种违法收费，加大对用工单位劳动保障的 检查力度，切实解放拖欠克扣农民工工资等问题。要及时受 理农民工的投诉举报，对用工单位违反政策、法律规定的行 为要依法严肃处理。要充分发挥基层工会组织、团组织、妇 9 联组织和人民调解组织的只能作用，增强其自我教育、自我 管理、自我服务、自我保护能力，切实维护流动人口的合法 权益。 六是积极引导人口有序流动。要把流动人口服务和管理 工作纳入经济社会发展的总体规划，结合我区城镇化建设， 积极主动引导流动人口有序流动。把引导流动人口有序流动 与流动人口劳务输出的方向、产业、地域、时间紧密结合起 来。有针对性地为流动人口劳务输出做好沟通联络、协商签 约等前期服务工作，切实为流动人口外出打工的生存、发展、 创业提供良好条件。要采取行之有效措施，避免盲目流动， 扰乱社会秩序。按照“ 谁用工谁负责” 的原 则，用工单位要为 流动人口就业提供应有的服务，创造良好的生活条件，把各 项管理与服务的社会责任落到实处。要把维护流动人口合法 权益与积极引导流动人口通过合法渠道解决诉求紧密结合 起来。流动人口的合法权益受到侵害时，相关管理部门要积 极引导流