保外就医活动的检察监督难点与解决建议

保外就医活动的检察监督难点与解决建议 杜文海 保外就医的监督是刑事执行检察工作的重要组成部分。 保外就医运用的不当，就会给社会带来危害，难以达到惩 罚和改造罪犯的刑罚目的，破坏了司法公正，损害法律的 正义性和权威性、刑罚执行机关的社会公信力和社会正义 感，不利于社会安全稳定。本文就保外就医活动在具体实 施中，如何判断犯罪分子符合保外就医的条件，以及对保 外就医活动如何监督等方面出现的一些难点加以讨论并提 出一些解决建议。 一、保外就医法定条件的检察监督。 （一）、法律规定条件理解。刑诉法第二百一十四条所阐 明的保外就医法律条件，实际上包括实质条件和形式条件 二个方面：保外就医的实质条件是“有严重疾病”。保外 就医的形式条件包括对象性条件、程序性条件以及否定性 条件。对象性条件是保外就医的对象只能是被判有期徙刑 或者是拘役的已决罪犯。判处其他刑罚的罪犯或是未决犯 均不符合保外就医的对象性条件，不能获准保外就医；程 序性条件是：委托主体必须合格，如负责罪犯刑罚执行的 监管单位等。主体医院是省级人民政府指定的医院。疾病 证明应是主体医院依照规定的程序作出。病情证明对象只 杜文海，检察员，研究生学历，陕西省铜川市人民检察院，邮编 723031，手机 能是罪犯所患疾病的严重程度。审批的程序必须合法、有 效。否定性条件：刑诉法第二百一十四条第二款规定“可 能有社会危险性的罪犯，或是自伤自残的罪犯，不得保外 就医”，即罪犯如属于其中之一者，即使其完全具备了保 外就医的其他条件，也为此丧失了被获准保外就医的资格。 （二）、法律规定条件审查中的问题及解决方法。 1、如何把握“严重疾病”。保外就医的实质条件是“有严 重疾病”，如何把握“严重疾病”？在司法实践中，通常 是依据司法部、最高人民检察院、公安部共同印发的司发 1990247 号罪犯保外就医疾病伤残范围（以下简称 范围）中相关的标准来评判与衡量。对于范围第 三十条“其他需保外就医的疾病”的理解，在司法实践中 却存在着较大的争议和分歧。实践中，法院判定严重疾病 范围的依据是罪犯保外就医执行办法列举的几种病情， 但受当时医学及形势的制约与影响，病残范围比较狭窄， 而现实中疾病形形色色，难以完全吻合，有的疾病甚至比 列举的更严重，难以决断。笔者认为，应该根据以下几方 面原则予以理解与掌握:（1）.“其他需保外就医的疾病” 必须是范围中没有明示，并且对人体健康影响的程度 不应低于范围中所明示的其他疾病对人体健康所构成 的威胁;（2）.若同时患有两种或两种以上范围中没有 明示的“其他需保外就医的疾病”时，其中的每一种疾病 虽对人体健康影响的程度低于范围中所明示的某种疾 病对人体健康所构成的威胁，但此数种“其他需保外就医 的疾病”对人体健康总的影响程度不应低于范围中所 明示的某种疾病对人体健康所构成的威胁。 2、“社会危险性”如何认定。“对于适用保外就医可能有 社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。 ”对“社会危险性”的内涵与外延，法律及司法解释缺乏 准确的界定。笔者认为从刑诉法第二百一十四条的立法本 意来看，判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性” ，其可能被判处刑期的长短并不是主要依据，而应结合犯 罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对 社会的影响等因素综合考虑。例如：可能被判处有期徒刑 十年以上刑罚的；危害国家安全的；严重暴力犯罪的；累 犯、惯犯、流窜作案或犯罪集团的主犯；可能对证人、鉴 定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自 残、自杀或者进行其他犯罪活动的都可认定为具有社会危 险性。 3、形式条件不同情况如何处理。对于形式条件欠缺的，如 果所欠缺的是较次要的比如罪犯的既往病情材料、某些次 要的病理学检查等等，可以待有关部门补充全面后认定其 具备形式条件。对于形式条件不符合规定的，如主体医院 的疾病证明材料加盖印章不符合规定、初审报告格式或内 容不符合规定或是过于简单等等，在排除虚假证明的可能 后，可要求有关部门按规定修正后，认定其满足形式条件。 对于形式条件严重缺失或违法的，如缺乏或是非主体医院 出具的疾病证明、违反对象条件或是否定性条件规定等等， 认定其不符合保外就医的形式条件。 4、有多份结论的病情证明材料的处理。证明某罪犯的疾病 严重程度同时有多份结论不一甚至是相矛盾的病情证明材 料，该如何审查与采信疾病证明材料？笔者认为可依照审 查诉讼证据的原则与方法进行审查与采信：首先，审查疾 病诊断证明的客观准确性。在司法实践中，大部份异议是 针对疾病诊断结论的，一般来说，医疗资质高的医院比资 质低的医院作出的诊断结论更加准确、客观、可靠，因此 可通过医疗技术力量较强、资质更高的主体医院的细致检 查，可鉴别诊断结论的客观准确性；其次，审查疾病证明 材料的程序合法性。包括审查委托主体是否合格、提供疾 病证明医院是否具备主体医院资格、主体医院是否依照章 程规定的程序、责权来诊断、所载内容是否符合有关规定， 通过以上的审查，可以排除违反程序的疾病证明材料；最 后，综合案情和其他调查材料来审查与认定。通过对证明 材料的客观真实性和程序合法性等方面的审查，并综合其 他材料，可以认定其中符合规定的疾病证明材料。 （三）、保证人资格的审查。 诸多案例表明罪犯保外就 医期间脱管失控后，其亲属的保证责任难以落实，致使办 理保外就医时所签的保证书形同虚设。目前我国法规又没 有建立对保证人的处罚机制，所以保证人资格的审查意义 重大。罪犯保外就医执行办法第七条对符合第二条规 定情形之一的罪犯，监狱、劳改队、少管所应当填写罪 犯保外就医征求意见书，征求罪犯家属所在地公安机关 意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。取保人应当具 备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。 取保人资格由公安机关负责审查。取保人和被保人应当在 罪犯保外就医取保书上签名或者盖章。目前的实际状 况是，取保人只要将被保人领回，就算完成了取保任务。 建议在在司法实践中，取保人资格检察中，保证人除符合 刑事诉讼法第五十四条规定的条件外，还应考虑以下条件： 保证人的职业、身份、品质、信用及保证能力；本人是否 自愿以及是否与被取保人具有重要的依赖关系，如亲朋好 友等。这是对被取保人产生一定约束力，使其不逃避、阻 碍刑事诉讼的顺利进行必不可少的条件。同时笔者认为， 单位不宜作为担保人。因为单位的法定代表人常常因种种 原因产生人员变动，加之单位是抽象的人格化的组织，无 法使保证义务落到实处。 二、保外就医法定程序的检察监督。 （一）、保外就医决定程序的监督。我国对犯罪分子的保 外就医决定的作出存在两种情况，一种是在交付执行前， 在人民法院判处被告人有期徒刑的同时，决定暂予监外执 行，也就是决定对被告人保外就医;一种是交付执行机关后， 由即监狱管理机关作出的保外就医。 1、 法院作出保外就医决定的法定程序。对于由人民法院 决定的暂予监外执行程序，最高人民法院关于执行(中华 人民共和国刑事诉讼法)若干问题的解释第三百五十三条 有明确规定，即对于被判处有 期徒刑或者拘役的罪犯，有 刑事诉讼法第二百一十四条第一款或者第五款规定的情形 之一，人民法院决定暂予监外执行的，“应制作暂予监 外执行决定书，载明罪犯基本情况、判决确定的罪名和 刑罚、决定暂予监外执行的原因、依据等内容，并抄送人 民检察院和罪犯居住地的公安机关”。这是关于人民法院 在判处罪犯刑罚的同时，因发现其具有暂予监外执行的情 形而决定的暂予监外执行。此外还有一种情况，即人民法 院在判决时并未发现罪犯应当暂予监外执行，而是监狱在 对公安机 关送交的罪犯进行人监身体检查时，发现其有暂 予监外执行的情形而拒绝收监。对于这种情况的处理， 公安机关办理刑事案件程序规定第二百七十六条有明 确规定：“将罪犯交付执行，监狱不予收监的，公安机关 应当提请交付执行的人民法院作出是否收监执行的决定。 对于决定收监的，应当将罪犯交付监狱执行；对于决定暂 予监外执行的，由看守所将罪犯交付罪犯居住地公安机关 执行。” 2、监狱管理机关作出保外就医决定的法定程序。根据刑 事诉讼法二百一十四条、监狱法第二十六条、第二 十七条和司法部、最高人民检察院、公安部印发的罪犯 保外就医执行办法等规定，对于正在监狱服刑的有期徒 刑犯，发现其身患严重疾病需要保外就医或者生活不能自 理需要暂予监外执行的，其处理程序是：第一，由罪犯所 在监狱监区或分监区区务会讨论通过，报狱政科讨论并邀 请驻监狱的检察院(组)人员列席参加，初审同意后，进行 病残鉴定。第二，由省级人民政府指定的医院开具证明文 件。证明文件应由医院业务院长签字，加盖公章，并附化 验单、照片等有关病历档案。第三，对于符合暂予监外执 行情形的，监狱应当填写罪犯保外就医征求意见书， 征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系， 办理取保手续。取保人和被保人应当在罪犯保外就医取 保书上签名或者盖章。第四，对需要保外就医的罪犯， 由监狱填写罪犯保外就医审批表，连同罪犯保外就 医征求意见书、有关病残鉴定和当地公安机关意见，报 省、自治区、直辖 市监狱局审批。同时将上述副本送给担 负检察任务的派出机构。监狱局批准同意保外就医的，应 将罪犯保外就医审批表副本 3 份送交报请审批单位。 第五，对批准保外就医的罪犯，监狱应当办理出监手续， 发给罪犯保外就医证明书，并对罪犯进行遵纪守法和 接受公安机关监督的教育，同时，应将罪犯保外 就医审 批表、保外就医罪犯出监所鉴定表、人民法院判决 书复印件或者抄件，及时送达罪犯家属所在地的县级公安 机关和人民检察院。第六，保外就医罪犯由取保人领回到 当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时间内不报到的， 公安机关及时通知其所在的监狱，由监狱负责寻找。 （二）、保外就医决定程序中存在的问题和解决方法。 1、如何用同步监督修正事后监督的不足。刑事诉讼法强调 的是事后监督的原则，事后监督的不足在于违法的危害后 果已经发生，纠正的难度大、时间长，而且容易导致不必 要的民事、行政诉讼问题的发生。 建议监所检察部门依据最高人民检察院关于加强和 改进监所检察工作的决定建立对暂予监外执行的呈报、 审批活动全过程同步监督机制。主动做到“三个同步”化： 第一，事前同步监督。驻所检察人员坚持经常深入罪犯、 劳教人员劳动、生活、学习三大现场，向有关人员了解可 能被提请或者呈报暂予监外执行罪犯的表现等情况。了解 掌握改造教育情况，对每个需要暂予监外执行罪犯的病史、 简历、案情、表现和 刑期要做到了如指掌；第二，事中同 步监督。依据关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联 系制度的通知要求监狱、劳教所在向监狱管理局呈报罪 犯暂予监外执行的同时，应将拟提请或者呈报的罪犯、劳 教人员的名单和提请裁定或者呈报审批的意见，书面通报 派出人民检察院或派驻检察室。依据监所检察四个办法 列席监管单位审核拟提请或者呈报罪犯暂予监外执行的会 议；驻所检察人员此时要审查被呈报暂予监外执行罪犯的 病残鉴定和病历资料。掌握罪犯的病情鉴定情况及批准法 律手续是否齐全，如发现存在问题及时提出纠正意见或检 察建议；第三，事后同步监督。依据最高人民检察院司法 部（高检会20022 号）关于检察机关与监狱、劳教所 建立工作联系制度的通知要求监狱、劳教所要将有关罪 犯暂予监外执行决定书和劳教人员所外执行或所外就医决 定书及时送达当地公安机关和检察机关。检察机关接到批 准暂予监外执行决定通知书后，监所检察部门要根 据事前、 事中监督中的情况，立即做出是否全面审查的决定。对于 发现的问题，执行机关又没有及时纠正的，可视为暂予监 外执行不当，在全面审查期间，罪犯不得出监；对没有问 题或异议的，可不予全面审查，执行机关在接到暂予监外 执行决定书后，可将罪犯监外执行。检察机关发现刑罚执 行机关对不符合暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报 暂予监外执行的，应当及时提出纠正意见；发现罪犯符合 暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假 释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议。 2、批准机关对人民检察院的书面意见置之不理如何处理。 刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则规定： “批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定书抄送人民 检察院。人民检察院认为暂予监外不当的，应当自接到通 知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的 机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意 见后，应当立即对决定进行重新核查，并监督重新核查的 结果是否符合法律规定。对核查不符合法律规定的，应当 依法提出纠正意见。”在此，法律只规定了批准暂予监外 执行的机关在接到检察机关的书面意见后，应当立即对决 定进行重新核查，但如果批准机关，对此置之不理怎么办？ 笔者认为此时可依据刑事诉讼法对批准单位发送纠 正违法通知收书，要求批准机关重新核查并将审查结果 在三十日内反馈检察机关，对消极怠工者应给予行政处分。 其中构成犯罪者将相关资料移交相关部门依照刑法有关规 定进行处罚。 3、一个月后，检察机关发现决定不当时如何处理。根据法 律规定，检察机关认为暂予监外执行决定不当，应当在接 到决定书后一个月内提出纠正，但如果在法律规定的期限 过后，检察机关发现决定不当时 是否应当提出纠正意见呢？ 对于这一点，根据有错必纠的原则，对确属错误的决定， 应当及时按一定的程序予以纠正。 4、监狱管理机关批准暂予监外执行的决定究竟何时生效。 执行是从批准之日起立即生效、执行，还是等过了人民检 察院提出书面意见的法定期限以后再生效、 执行?笔者认 为：监狱管理局作出批准暂予监外执行的决定后，立即生 效，但不立即执行。在法定期限内人民检察院没有提出 “认为暂予监外执行不当的”书面意见的，法定期限过后 立即执行。如果提出上述书面意见，监狱管理局“应当立 即对该决定进行重新核查”。经核查如果认为原决定确有 错误，应立即收回原已作出的关于批准暂予监外执行的决 定；如果认为原决定正确，应将“重新核查”结果书面通 知人民检察院，并立即执行。 5、保外就医不当和违法保外就医不同情况的处理。依据 人民检察院监狱检察办法派驻检察机构收到监狱抄送 的呈报罪犯暂予监外执行的材料后，应当及时审查并签署 意见。认为呈报暂予监外执行不当的，应当提出纠正意见。 审查情况应当填入监狱呈报暂予监外执行情况登记表， 层报省级人民检察院监所检察部门。省级人民检察院监所 检察部门审查认为监狱呈报暂予监外执行不当的，应当及 时将审查意见告知省级监狱管理机关。对于违反规定，同 意对罪犯或劳教人员保外就医或办理罪犯或劳教人员保外 就医有徇私舞弊行为的，应当依据关于监狱劳教人民警 察执法过错责任追究办法（试行）追究过错责任。对监 狱将不符合法定条件的罪犯呈报保外就医的，要及时提出 纠正意见；对于已经监狱管理机关批准不符合法定条件的 罪犯保外就医的，应自接到通知之日起一个月内将书面纠 正意见送交批准保外就医的机关（意见副本送监狱）。对 利用办理保外就医的职权，收受贿赂或徇私舞弊的要追究 有关人员的法律责任。 6、罪犯符合保外就医条件，但家属不愿意取保如何处理。 究其家属不愿取保的原因，一方面是出于经济压力，承担 不起医疗费用；另一方面是无父母和子女的罪犯，其他亲 属怕麻烦，不愿承担保证责任。在此，关键在于处理好具 备保外就医条件与准予保外就医的关系。在法实践中，大 多数观点认为二者之间是一种必然的关系，也即是具备了 保外就医法律条件，则必然会产生保外就医法律结果。实 际上，刑诉法第二百一十四条已阐明了具备保外就医法律 条件与被准予保外就医二者之间的关系，其中的“可以” 既含“可以”，同时也含“不可以”之意，但绝不应是 “必须”也即是“必然”之意。因此，二者之间不是一种 必然而是一种或然的关系。但在维护服刑人员的合法权益 方面和检察机关的性质职责来考虑，对符合保外就医条件 依法应当保外就医而未被保外就医的应依法提出保外就医 的检察建议。 三、保外就医监督管理的检察监督。 （一）、故意拖延的保外就医时间是否计入执行刑期。对 采取非法手段骗取保外就医的，罪犯保外就医执行办法 规定了保外就医期间不计入刑期。而对符合保外就医条件 的罪犯疾病痊愈或病情基本好转后以自伤、自残、欺骗等 手段故意拖延保外就医的，却没有将拖延保外就医的时间 排除在执行刑期之外。笔者认为，将故意拖延的保外就医 时间计入执行刑期会让有的罪犯钻保外就医制度的漏洞， 使其能够规避法律，逃避应有的劳动改造。笔者建议，根 据司法部对罪犯保外就医有关问题的批复，监所检察部门 发现保外就医罪犯故意拖延的保外就医时间的应及时建议 负责监督考察的公安机关立即通知原关押监狱收监，原关 押监狱接到通知后应立即将罪犯收监执行，并提出故意拖 延的保外就医时间不计入执行刑期的意见并附相关证明材 料，报请省级监狱管理局决定不计入执行刑期的具体时间 段，明确扣除时间和新的刑期截止时间，并将省监狱管理 局的决定报原判人民法院和驻监检察机关。防止保外就医 罪犯逃避应的刑罚。 （二）、保外就医期限的审查问题。根据罪犯保外就医 执行办法和罪犯保外就医疾病伤残范围规定，对身 患疾病的罪犯实行定期保外就医制度。根据罪犯病情决定 保外就医的时间为半年或一年。期满前，原监狱、看守所 应派员进行考察或发函调查，如果病情基本痊愈的，应及 时收监执行。如果病情经县级以上医院证明尚未好转的， 由监狱提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准， 办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。 ”根据这一规定，当保外就医期满前监狱以发函的方式调 查保外就医犯的病情变化时，罪犯若想延长保外就医期限， 只要到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄往监狱， 监狱就可以以此证明到省、自治 区、直辖市的监狱局办理 延长保外就医时间的手续。这一规定显然失之过宽，漏洞 也很多。为此，笔者建议及时督促原监狱、看守所应派员 进行实地考察。对保外就医的期限的检察中要定期深入到 保外就医罪犯居住地，了解执行情况，同时到保外就医罪 犯居住地的各派出所、街道办事处，对保