二-3 200704在全省矿产资源规划工作会议上的报告

总结经验 创新提升 切实搞好第二轮矿产资源规划工作 在全省矿产资源规划工作会议上的报告 潘 圣 明 （2007 年 4 月 29 日） 同志们： 这次全省矿产资源规划工作会议的主要任务是总结交流 全省第一轮矿产资源规划实施工作和第二轮矿产资源规划编 制工作经验，全面部署第二轮县级矿产资源规划编制工作。省 厅从去年开始就在谋划第二轮全省矿产资源规划编制工作， 目前第二轮浙江省矿产资源总体规划已报部预审，市级矿 产资源总体规划即将完成，县级矿产资源规划编制试点已经 基本结束，全面展开第二轮县级规划编制工作的时机已经成 熟。我省经济社会发展的新形势、新情况和矿产资源管理中面 临的新任务、新问题，要求我们抓紧启动并尽快完成第二轮县 级规划编制工作。下午，王厅长还要作重要的讲话，有 11 个单 位还要在会上介绍规划工作的经验，下面我先就全省第一轮 矿产资源规划实施工作和第二轮矿产资源规划编制工作讲三 2 点意见。 一、第一轮矿产资源规划工作回顾总结 我省是全国最早开展第一轮矿产资源规划工作的省份。 1999 年初国土资源部把我省湖州市列为全国地区性矿产资源 保护和开发利用规划工作的试点，同年九月又将我省列为全 国省级矿产资源规划试点之一。经过四年的努力工作，至 2002 年底，浙江省矿产资源总体规划及其相配套的 4 个省 级矿产资源专项规划，11 个市级和 66 个县级矿产资源规划编 制和审批工作相继完成，全省矿产资源规划体系基本建立。五 年多来，我们根据国土资源部和省政府的要求，充分发挥规划 主导和协调整个矿产资源管理工作的龙头作用，扎扎实实开 展矿产资源规划的实施工作，取得了显著成效，并在实践中探 索和积累了一些规划工作的宝贵经验。 （一）第一轮矿产资源规划的实施成效 “十五” 期间 ，矿产资 源规划在调控全省 矿产资源勘查、开 发、保护和合理利用方面发挥了重要的作用，取得了显著的成 效。规划确定的目标基本实现，一些主要规划指标超额完成， 为“ 十一五” 时期我省 矿产资源工作奠定了扎 实的基础。 1、结构调整成效显著。“十五” 期间，我省 矿业经济总量和 效益持续提高。到 2005 年底，全省开发利用矿产 70 种，年产 矿石 3.72 亿吨，矿业总产值 75.4 亿元，利税总额 12.22 亿元。 3 与 2000 年相比，矿石产量、矿业总产值和利税总额分别增长 了 21.4%、71.6%和 184%，实现了年均矿石开采量增长低于矿 业产值增长，年均矿业产值增长低于矿业利税增长“两个低于” 的规划目标；矿山平均生产规模提高了 1.5 倍，形成了一批年 产矿石量 100 万吨以上的大型矿山，大中型矿山比例由 3.5% 提高到 31%。在普通建筑用石、砂、土矿产仍占主导地位、非 金属矿产继续保持优势的同时，金属矿产经济效益快速增长。 2、矿山布局渐趋合理。按照“禁采区关停，限采区收缩， 开采区集聚” 的总要求，全省 矿山布局大幅度调整。到 2005 年 底，全省开采矿山总数降到 4160 个，比 1999 年减少了 47%， 禁采区、限采区和开采区内的矿山数分别减少了 99%、46%和 32%，全省主要城市建成区周边，国家与省级风景名胜区周边， 以及重要交通干线两侧可视范围内的露采矿山得到了关停及 初步治理，有 70 多个县（市、区）规划禁采区内的矿山已全部 关闭。 3、矿产勘查走出低谷。“十五” 期间，我省地勘工作一改 过 去十余年近于停顿的局面，取得了一定进展，尤其是商业性矿 产勘查发展迅速。五年全省共投入矿产地质勘查经费 1.54 亿 元，其中商业性矿产勘查约 1 亿元，并呈逐年上升态势；完成 了 1:5 万区域地质调查 2700km2、1：25 万综合地质调查 64000km2；开展了萤 石、铅锌、金（银）、铜、钼、叶蜡石、膨润 4 土等矿产的调查评价和石灰岩、饰面石材等矿产的勘查，安排 计划项目 142 项，商业性矿产勘查项目也从 2001 年的 15 个 增加到 2005 年的 134 个；提交了铜、金银、钼、铅锌、萤石、水 泥灰岩、膨润土、高岭土、叶蜡石、饰面石材、大理岩等一批资 源/储量。 4、矿业权市场建设扎实推进。我省矿业权市场建设经历 了从石料矿山试点、所有建筑砂石采矿权实行有偿取得到所 有矿种采矿权有偿取得的三个阶段，率先在全国实现了所有 矿种采矿权的市场化配置。截止 2005 年底，全省累计有偿出 让采矿权 7848 宗，出让收入 22.8 亿元。采矿权市场建设，维 护了矿产资源国家所有，发挥了市场对矿产资源配置的基础 性作用，极大地激发了采矿权人有效保护和合理利用矿产资 源的内在动力，节约资源、提高资源利用率的意识大大增强， 有效地提升了矿业的整体素质。 5、矿山环境明显改善。按照制度创新、试点先行、稳步推 进、注重实效的思路，我省矿山生态环境保护与治理工作取得 显著成效：初步建立了市场经济条件下矿山自然生态环境保护 与治理的运行机制和资金筹集机制；矿山自然生态环境治理备 用金制度、矿山自然生态环境保护与治理责任制全面实施， “绿 色 矿山 ”创建开始起步；以 “百矿示范、千矿整治”为载体， 五年全省累计投入治理资金 74674 万元，完成废弃矿山治理 5 691 个，开发矿地 15230 亩，取得了生态复绿、景观再造、新增 土地等综合效果，并在实践中探索积累了矿山生态治理、矿山 地质灾害防治和废水废渣综合治理与利用等方面的技术经验。 （二）规划工作的基本经验和存在问题 全省第一轮矿产资源规划的编制和实施，使浙江的矿产 资源勘查、开发利用和保护水平上了一个大台阶。以往那种随 便布点采矿，随意投放矿权，不顾矿山自然生态环境的状况， 随着规划的编制和实施，已经彻底改变。勘查、开采矿产资源 既要讲合法，更要讲合理，已经形成广泛的共识。矿产资源规 划真正成为调控矿产资源勘查开采、保护和合理利用的重要 手段，规划在整个矿政管理中的“龙头 ”作用已经充分显现。在 五年多来规划工作的探索实践中，形成的基本经验是： 1、必须坚持规划体系的完整性。完整的矿产资源规划体 系，是充分发挥规划调控矿产资源勘查、开发利用与保护的前 提和基础。纵向上要形成国家级规划、省级规划、市级规划和 县级规划的四级规划体系。在第一轮规划中，少数矿业相对集 中的乡镇编制的矿产资源规划实施方案和全省组织开展编制 的集中开采区矿产资源开发利用总体方案，是对规划体系的 延伸和有益补充。横向上要有各个方面的专项规划来支撑。第 一轮规划我省编制了地质矿产调查评价与勘查、矿产资源开 6 发利用与保护、矿山生态环境保护与治理、萤石矿产资源保护 与开发利用、石灰岩资源保护与开发利用等省级专项规划，各 市和县（市、区）编制了矿山生态环境保护与治理专项规划或 实施方案。只有建立完整的规划体系，才能充分发挥矿产资源 规划的宏观调控作用和指导作用。 2、必须反映规划内容的科学性。规划必须有一定的前瞻 性，要尽可能准确预测本地区五年内甚至更长时间经济社会 发展对矿产资源的需求变化趋势；要与本地区的土地利用总体 规划、城市规划、环境保护规划、交通规划、生态规划等相关 规划相衔接，对相关规划的一些主要内容一定要吃透，不能孤 立地编制矿产资源规划，以避免规划内容互相矛盾；规划要全 面系统反映本地区矿产资源的特点，客观准确反映经济社会 发展的需求；规划基础研究、分析要深入透彻。只有这样，规划 才会有科学性和可操作性。 3、必须维护规划目标的权威性。规划目标要下级服从上 级，层层分解落实。省级规划目标服从国家规划目标，市级规 划目标服从省级规划目标，县级规划目标服从市级规划目标， 编制矿产资源规划实施方案的乡（镇）其目标要服从县（市、区） 级规划目标。不论是哪一级规划或实施方案一经批准，规划目 标必须认真落实，尤其是矿山总数、规划分区、矿山生态环境 恢复与治理率等约束性指标。规划目标要作为政府年度工作 7 目标任务逐级分解落实，并严格考核。只有这样，规划目标才 能真正落到实处，规划期内的各项目标任务才能如期完成，规 划目标的权威性才能真正体现。 4、必须增强规划措施的有效性。规划实施要有必要的行 政手段，如“ 两权” 许 可证发放中严格的 规划会审制度，采矿权 总量控制制度，采矿权人准入制度等等。对违反矿产资源规划 审批和颁发探矿许可证和采矿许可证的，上级人民政府国土 资源主管部门应当及时予以纠正。同时，要更多地依靠经济、 法律手段来促进规划的落实，如矿产资源节约与综合利用的 激励和约束政策、矿产资源储量消耗与补偿费挂钩政策、矿山 自然生态环境保护与治理的奖励政策等等；还要健全完善规划 管理办法，明确规划监督管理、规划调整、违反规划的强制措 施等具体规定来保证规划的落实。还要有必要的技术手段，如 规划实施管理动态监测、信息系统建设等。只有将行政手段、 经济手段、法律手段和必要的技术手段结合起来，才能确保规 划的全面有效实施。 5、必须体现规划管理的严肃性。规划一经批准，各级政府 及有关部门必须严格执行，切实维护规划的严肃性。当规划与 地方经济社会发展出现矛盾时，必须报原规划审批机关批准 同意后，方可调整修改规划的相关内容。任何单位和个人不得 随意改变规划。无视规划程序的法定性，规划的严肃性就无法 8 体现。只有严格执行规划审批及调整修编的法定审批程序，才 能切实体现规划的严肃性。 在第一轮规划工作中也存在一些问题：一是有的单位对规 划重要性的认识不足，基础研究不深，规划思路狭窄，缺乏系 统性、创新性和超前性，致使规划缺乏前瞻性、科学性和可操 作性。二是少数市县对规划编制单位的选择不慎重，结果是时 间拖拉，工作反复，最后是编制的规划质量不高。三是规划实 施的保障体系不健全，规划权威性得不到充分体现，严重影响 了规划功能的发挥。四是保障规划有效实施的措施和手段不 足，致使规划确定的部分目标难以实现。 二 、 第 二 轮 矿 产 资 源 规 划 指 导 思 想 、 主 要 任 务 和 基 本 要 求 （一）指导思想 以邓小平理论和“三个代表 ”重要思想为 指导，全面落实科 学发展观，以保障经济社会可持续发展对矿产资源的需求为 目标，按照建设资源节约型和环境友好型社会的要求，充分考 虑本地区矿产资源的支撑能力和生态环境的承载能力，坚持 资源开发与节约并举，把节约放在首位的原则，合理优化配置 资源，加快资源利用方式由粗放型向集约型转变，发展矿业循 环经济，促进资源的高效利用和节约使用，实现矿产资源开发 与生态环境保护相协调，促进经济社会全面、协调、可持续发 展。 9 （二）主要任务 1、进一步完善矿产资源规划目标体系。规划目标要充分 体现指令性与指导性相结合，政府调控与市场导向相结合，定 性与定量相结合的原则。要进一步强化政府调控目标，将应当 而且可以由市场调节的目标让位给市场。要建立和完善矿产 资源规划的相关目标体系，包括约束性、导向性和预期性三类 目标。约束性目标主要体现在规划分区管理、矿山数量控制、 矿山最低开采规模、优势矿产资源保护、矿山生态环境保护与 治理、公益性地质勘查工作等方面。导向性目标主要体现在矿 产资源宏观管理体制改革、矿业权市场建设、矿地综合利用、 开发利用基地建设、矿产资源综合利用、技术结构和矿产品结 构调整、商业性矿产资源勘查等方面。预期性目标主要体现在 矿产品需求总量、矿石开采总量、矿业产值及增长速度等经济 指标上。 2、建立矿产资源开采总量规划调控机制。依据上级矿产 资源规划和相关产业政策，结合本地区实际，研究确定鼓励、 限制和禁止开采的矿种；对国家和省实行保护性开采的特定矿 种和优势矿种，提出开采总量控制指标，落实保护措施。对甲 类矿产，重点突出开采准入条件管理。对乙类矿产，要科学准 确地预测规划期内本地区及周边地区的需求量，合理地规划 采矿权的数量及开采规模，并通过规划实施的年度计划予以 10 落实。要重点加强采矿权数量管理，有效地调控本地区的开采 总量。 3、提出更为有效的规划分区方法和管理手段。矿产资源 规划分区一般可分为开采区、限采区和禁采区三类。要依据上 级矿产资源规划，从法律法规规定、国家和省矿产资源产业政 策导向、资源调查评价程度、生态环境保护等方面，进一步研 究规划分区的依据、原则和标准，合理设定规划分区。甲类矿 产规划区的划定，重点考虑矿产资源储量、产业政策、其他自 然资源保护、生态环境保护等因素；乙类矿产开采区的划定， 要系统考虑市场需求、资源的数量和质量、城镇建设和重点工 程布局、产品运输条件、生态环境承载力、土地利用等因素。 规划开采区和限采区要进行详细规划，明确区内矿产资源开 发利用的空间布局、规模、采矿权数量、准入条件和相应管理 措施；合理划定开采区块，为采矿权设置和资源整合提供依据； 提出矿产资源集约利用、循环使用和矿产品加工基地建设、矿 地综合利用功能定位、矿山生态环境保护与治理等内容。禁采 区一旦划定，要实行最严格管理措施，禁止开采，严格管理。 第二轮规划要提出更为科学的分区方法和管理手段，对不同 的分区应明确不同的管理方式。要正确处好禁采矿种与禁采 区、限采矿种与限采区的关系。 4、加强地质勘查工作。要按照国务院关于加强地质工作 11 的决定及省政府实施意见的要求，从本地实际出发，研究和 部署本地区的地质勘查工作。要配合做好上级矿产资源规划 安排的公益性地质调查项目；研究提出为本地区经济社会发展 服务的公益性地质调查任务；依据上级矿产资源规划，进一步 明确商业性矿产资源勘查的规划区块，加大对商业性矿产勘 查的支持力度，营造良好的市场环境，依法维护探矿权人的合 法权益。 5、创新矿山生态环境保护与治理工作新机制。要在总结 现有经验的基础上，不断探索和创新矿山生态环境保护与治 理工作新机制。要明确提出矿山生态环境保护与治理的规划 目标，研究确定矿山生态环境保护与治理的重点区域，安排矿 山生态环境恢复治理和土地复垦重点工程。要针对矿山建设 和开采的不同阶段，分别提出矿山生态环境保护与治理的任 务和要求。对新建矿山，严格实行环境影响评价和治理备用金 等生态环境准入制度；对在建矿山和生产矿山，要完善生态环 境保护与治理方案，积极创建绿色矿山，做好矿山生态环境的 恢复治理工作；对历史遗留的废弃矿山，要以实施“百矿示范， 千矿整治” 工程为抓手， 进一步推进废 弃矿山治理工作。 6、制定更为有效的规划实施保障措施。综合运用法律、行 政、经济和科技等手段，提出确保规划有效实施的政策、制度、 机制和办法。建立和完善规划实施监督机制和考核体系，落实 12 规划审查制度，研究建立规划实施的动态监测、评估和管理体 系。要突出措施的针对性、刚性和有效性，提出可操作的具体 政策措施。 （三）基本要求 县级规划编制要从县情和矿情出发，统筹兼顾，突出重点， 提高深度，体现特色，防止简单重复，切实增强规划在宏观调 控和监督管理中的作用，为审批和监督管理勘查开采活动提 供重要依据。 1、明确规划编制的基本思路。坚持合理继承，创新发展的 原则，认真总结和借鉴首轮规划的成功经验，根据矿产资源管 理面临的新形势、新任务和新要求，进一步理清存在的突出问 题和矛盾；从全面落实科学发展观与构建社会主义和谐社会的 高度，认真研究本地区经济社会发展趋势、内外部宏观背景变 化趋势和经济社会发展需求，以提高矿产资源对经济社会可 持续发展的保障能力为目标，以保护和合理开发利用矿产资 源为重点，充分考虑本地区矿产资源的支撑能力和生态环境 的承载能力，坚持“ 在保护中开发，在开 发中保护” 的方针，创 新规划思路。 2、切实加强规划基础研究。认真做好规划资料收集、实地 调查、专题研究等工作，夯实规划编制基础。专题研究包括区 域经济发展形势分析；相关规划研究分析；矿产资源勘查、开 13 发利用现状，主要矿产资源需求预测与供应分析；规划环境影 响评价（重点对主要矿种、拟设定规划区内矿产资源开发利用 对生态环境的影响作出评价）；规划目标体系研究；矿产资源开 发利用总量调控研究；规划分区论证及管理措施研究；矿业结 构调整和矿产资源综合利用研究；矿山生态环境保护与治理研 究；规划实施保障措施研究等方面，各地可根据具体情况和需 要进行调整和补充。 要切实做好上一轮矿产资源规划实施的评估工作，认真 总结上一轮规划编制与实施中取得的经验，分析研究存在的 问题及原因，对不适应形势发展变化的规划内容提出调整意 见，在新一轮规划中进行调整。 3、妥善处理好各方面关系。要认真分析和正确处理局部 与全局、当前与长远、经济社会发展与资源供应、地质勘查工 作与资源保障、矿产资源保护与开发、矿产开发与环境保护、 矿产开发与耕地保护、公益性地质调查与商业性矿产勘查、规 划调控与市场调节、规划管理与矿业权设置之间的关系，做好 统筹和协调工作。 4、体现特色，突出重点。结合本地经济社会发展形势、矿 产资源潜力和开发利用条件，提出切合实际的规划目标任务 和政策措施，充分体现地区特色。抓住重点矿种、重点矿区， 突出总量控制、规划分区和矿山生态环境保护与治理等方面 14 的重点内容，避免面面俱到，有针对性地做好规划编制工作。 5、提高深度，增强可操作性。按照有关法律法规，充分考 虑现行管理体制要求和矿产资源管理的需要，进一步提高县 级规划的深度，增强规划的可操作性。要科学制定和落实规划 指标，强化规划目标管理；通过规划分区，强化规划空间指导 和约束功能，促进矿产资源开发利用的合理布局；通过合理划 分开采区块，强化规划对采矿权设置和资源整合的指导作用； 通过加强保障规划实施的政策措施和制度建设，切实增强规 划在宏观调控和监督管理中的作用。 6、做好规划间的衔接。县级矿产资源规划要服从上级矿 产资源规划，要服从和服务于本地区的经济社会发展规划，要 与主体功能区规划、土地利用总体规划、城市规划、环境保护 规划、交通规划等相关规划相衔接。要全面搜集和深入分析研 究相关规划资料，切实避免规划内容相矛盾、政策效果相抵消 等情况。 三、切实搞好第二轮矿产资源规划工作 目前，第二轮浙江省矿产资源总体规划已报部预审，预 审通过后，经省政府审定再报部批准，然后尽快发布施行。 市级矿产资源总体规划：除湖州提前修编已于 2005 年经 省政府批准外，金华、台州已通过专家评审，杭州、宁波、绍兴 完成了送审稿，其他 5 个市只完成了征求意见稿或初稿，进展 15 较慢。市级规划必须抓紧完成，为县级规划编制提供依据。在 6 月底前，市级规划原则上都要通过评审报批。 县级矿产资源规划：除慈溪、绍兴、温岭已提前修编外，建 德、上虞、武义、缙云 4 个试点县（市）的规划均已通过专家评 审，县级规划编制试点已基本完成。全省有 101 个县（市、区）， 在这些县（市、区）中，应编制矿产资源规划的有 80 个县（市、 区），目前已完成 4 个，2007 年要完成规划编制的还有 76 个。 在今年年底之前要基本完成县级规划编制，也就是 70%的县 （市、区）（53 个）要完成规划报批稿，其余 30%的县（市、区） （23 个）要完成送审稿。2008 年一季度前，所有县（市、区）规划 都要完成报批，逾期不再受理审批。 现 在 已 经 是 2007 年 4 月 ，加 快 编 制 矿 产 资 源 规 划 ，建 立 新 一 轮 全 省 矿 产 资 源 规 划 体 系 时 间 紧 、任 务 重 、要 求 高 。各 地 要 结 合 实 际 ，精 心 组 织 ，周 密 部 署 ，扎 实 工 作 ，稳 步 推 进 ，确 保 省 厅 提 出 的 规 划 目 标 任 务 如 期 完 成 。为 此 ，提 出 如 下 要 求 ： （一）要把矿产资源规划工作摆到重要的议事日程。矿产 资源规划是整个矿政管理工作的“龙头 ”。要抓好矿政管理工作， 首先必须重视规划、抓好规划。今年是全省第二轮矿产资源规 划编制的关键年，省市县三级规划，特别是县级规划，要基本 编制完成，新一轮矿产资源规划体系要基本建立。因此，各级 国土资源管理部门作为矿产资源规划编制工作的牵头责任部 16 门，要把这项工作摆到重要的议事日程，专题研究，并做到“四 落实”：一是 组织落实 。建立健全规划工作领导小组，明确规划 工作的领导分工，责任部门和责任岗位。二是任务落实。将规 划工作年度目标任务落实到有关领导、工作部门和具体人员。 三是经费落实。在采矿权出让所得及矿产资源补偿费市县留 成或返还中安排，确保编制工作足够的经费。四是监督责任落 实。各市、县（市、区）要积极主动，切实抓好各自规划的编制 工作。同时要加强监督检查，各市负责所辖各县（市、区）规划 进展情况的监督检查，省厅负责 11 个市规划进展情况的监督 检查。 （二）要抓紧制定规划编制工作进度计划。会后，各市、县 （市、区）要按照 12 底前基本完成县级矿产资源规划编制，即 70%完成报 批稿，30%完成送审稿的总要求，认真研究，制定 进度计划。尚未启动规划编制工作的县（市、区）6 月底前要落 实规划编制项目承担单位，并启动编制工作，9 月底前拿出规 划送审稿或初稿；12 月底完成报批稿或送审稿，明年一季度前， 完成所有县级规划的审批。规划已经启动并正在推进的县（市、 区）要按照计划，继续抓紧工作，力争尽早完成。规划编制工作 进度计划制定以后，要一环扣一环，环环相扣，确保每一个阶 段的任务按时完成。 会 前 ，各 市 已 经 初 步 上 报 了 第 二 轮 县 级 矿 产 资 源 规 划 编 制 17 进 度 表 。按 照 本 次 会 议 提 出 的 要 求 ，各 地 可 再 作 研 究 ，使 进 度 计 划 符 合 省 厅 的 总 要 求 ，调 整 后 的 进 度 计 划 在 5 月 10 日 前 报 省 厅 。从 二 季 度 开 始 建 立 矿 产 资 源 规 划 工 作 季 报 制 度 。 （三）要优选矿产资源规划编制项目的承担主体。县（市、 区）的规划编制主体可以有几种模式：一是县（市、区）国土资 源局自己为主编。技术业务骨干较强的单位，可选择这种模式。 在第一轮规划编制中，那些以国土资源局自己力量为主编制 的规划总体上都是比较好的，我们鼓励和支持这种编制模式。 二是选择具有编制资格的单位来编。在第一轮规划编制中，这 种编制模式总体上比较好。但少数规划编得不够理想、质量较 差。其原因既有甲方的，也有乙方的。三是国土资源局和有资 质的单位共同编。这种编制模式，如果组织得好，各自优势能 充分发挥，也是可以考虑的。 从我省各县（市、区）国土资源局的业务技术骨干力量来 看，要自己为主来承担规划编制工作的，可能为数不多，大多 数要通过选择有资质的单位来承担规划编制任务。凡要选择 有资质的单位，或有资质的单位为主来承担规划编制任务的， 要通过招标、议标等竞争方式，优选规划编制承担单位。承担 单位一般应具备：具有甲级地质勘查资质（或相当的研究机构、 院校等）；有与规划编制相适应的地质矿产、经济、规划等专业 人才；有从事规划编制和研究工作经验。在第一轮规划编制中 18 有良好业绩和信誉的单位在同等条件下，享有优先权。必要时 甚至可以通过委托的方式将规划编制任务交给有良好业绩和 信誉的单位。规划编制单位要树立诚信意识、服务意识和品牌 意识。所谓诚信意识，就是一旦与其市、县签订了规划编制工 作合同，就必须集中力量、时间和精力开展规划编制工作，确 保质量并按时完成，信守承诺。所谓服务意