《抓住绿色发展的机遇》

抓住绿色发展的机遇 摘要执笔：张永生 国务院发展研究中心/世界银行联合报告2030 年的中国之“抓住绿色发展的机遇”专 题报告 观点摘要 由于一直以来采用的经济增长模式带来了一系列严重的经济、社会和环境等后果，中 国政府正致力于转变发展方式，实现各方面的可持续发展。 绿色发展 是指经济增长摆脱对 高排放、高资源消耗和环境破坏的依赖，并在经济增长与碳排放减少、资源节约及环境改 善之间形成相互促进关系的一种可持续发展方式。它不同于工业革命以来建立的过于依赖 传统化石能源、高资源消耗和高污染的发展方式，是一场深刻而全面的发展理念、生产模 式和消费模式的变革。 绿色转型是一个艰难的过程，但同时蕴含着重大历史机遇。中国政府已开始认识到这 种机遇，提出“要将积极应对气候变化作为加快转变经济发展方式、调整经济结构和推进 新的产业革命的重大机遇”。绿色发展不仅可以成为新的经济增长来源，还可以大大提高 中国的发展质量。在促进绿色发展上，中国有许多独特的优势，但也存在不少障碍。只有 克服这些障碍，才能充分发挥优势，抓住绿色发展带来的历史机遇。 一、为什么需要绿色发展战略 简单地说，中国需要绿色发展的主要原因有二。一是，由于国内和国际条件的变化， 中国已不可能通过复制西方过去的发展模式完成现代化。二是绿色发展带来了新的历史机 遇，能够帮助中国顺利迈向“现代、和谐和有创造力”的高收入社会。 根据国务院发展研究中心及相关机构的研究，中国依靠低成本要素推动的增长模式潜 力正在耗尽，增长速度有可能在今后几年明显放缓，甚至出现快速下降或衰退（刘世锦等， 2011）。因此，中国迫切需要转变发展方式，寻找新的可持续的增长来源。与此同时，传 统增长模式带来了生态恶化、水土流失、土地沙漠化、生物多样性破坏、城市空气污染、 农村环境破坏等方面的严重问题。这不仅降低了民众福祉，还造成发展不可持续，各种环 境问题甚至成为引发民众抗议的重要诱因。 不仅国内条件使得中国无法继续走传统发展道路，国际资源环境条件的变化也是如此。 首先，虽然发达国家依靠高排放、高资源消耗的传统模式实现了现代化，但当以新兴人口 大国为代表的数倍于现有发达国家人口的发展中国家，试图在短时间内完成发达国家过去 二百多年才完成的工业化历程时，全球资源环境约束就成为一个难以逾越的障碍。其次， 全球气候危机使包括发达国家在内的所有国家，均不可能再继续高排放的发展模式。要避 免气候变化引发的灾难性后果，全球碳排放总量必需在 2020 年左右达到峰值，之后则以每 年 2%左右的速度急剧下降（UNEP，2011）。中国是受气候变化影响最严重的国家之一，在 减排上亦做出了巨大贡献。但是，由于经济体规模大且正在快速发展，无论当前的排放总 量还是人均历史累计排放量均在迅速增加，无论按何种方案分配全球碳预算，中国都没有 足够的碳排放空间来复制发达国家过去的高排放工业化模式（DRC，2009；2011）。 因此，从工业革命以来高度依赖传统化石能源和资源消耗的发展模式转向绿色发展， 就成为人类社会走出全球资源环境困境的必然选择。由于绿色发展代表未来方向，它成为 新一轮全球竞争的焦点。无论发达国家还是发展中国家，都不得不转向绿色发展。绿色转 型依赖技术创新和产业组织模式创新，意味着竞争力的提升。同大多数国家相比，中国绿 色转型的需求更为迫切，而转型成功带来的好处也更大。要抢占全球绿色竞争的制高点， 关键的战略机遇期就是未来二十年，而这也正是中国迈向高收入社会的关键期。 评比实现绿色发展的前提条件是，政府必须在控制碳排放和保护环境上 强有力地履行公共 职能 ，降低经济发展的社会成本和协调成本，为市场充分发挥作用提供前提条件。这实质 2 上相当于政府为全社会提供一种新的公共服务。一旦上述条件具备，则市场会对政府施加 的外部约束做出反应，社会资源会逐渐向更加绿色的方向配置，带来如下结果。 首先， “绿色 ”可以成为经济增长新的来源 。在以创新为驱动的绿色转型过程中，传 统部门效率不断通过升级改造而提高，新兴绿色产业以及包括新兴服务业在内的服务部门 不断发展，为经济增长提供新的动力。与此同时，单位产出的碳排放强度、资源消耗和环 境损失则不断降低。 其次，绿色发展将显著提升中国经济增长的质量。 提升环境质量的好处是多方面的， 它不仅可以提升民众的福利和健康水平，而且可以同经济增长之间形成相互促进的关系。 在提升环境上，预防污染比治理污染更为重要。日本的经验表明，无论是治理污染的政策， 还是预防性环境政策，对经济都具有促进作用，而后者的促进作用更强（小林光（Hikaru Kobayashi）,2011）。 此外，绿色发展也将有助于解决其他一些问题。比如，能源安全、城市宜居性和提高 农业产出，等。能源消费的快速增长影响到中国的能源安全在政策保持不变的情况下， 预计到 2030 年，中国 75的石油（这使其成为世界上最大的石油进口国）和 50的天然 气可能需要依靠进口。提高土地的使用效率和更好地管理土地，将有助于减少城市拥堵和 交通能耗，而遏制土地肥力下降和水资源污染则可以提高农业产出，等等。 二、中国促进绿色发展的优势 好消息是，中国在推行绿色发展战略方面有很大的优势。绿色发展根本上依赖市场力 量，但市场促进绿色发展的前提条件，是政府在控制碳排放和环境保护方面强有力地履行 公共职能。因此，高层领导人对绿色发展的政治共识、快速有效的政府决策体系，以及强 大的政府执行力，在绿色发展的起步阶段就起着重要作用。在此方面，中国似乎具有显而 易见的优势。无疑，政府职能转变是中国建立基础更加牢固的市场经济的关键。但是，在 纠正政府体制的缺点时，中国亦要将其优点保留。 其他的一些优势包括： 第一，中国具有 “后发优势 ”。由于发展水平相对较低，新增 需求可以通过发展绿色产能和绿色基础设施来实现，不一定需要以淘汰旧有产能为代价。 第二，中国庞大的国内市场规模。 这为绿色产业快速形成完备的产业链提供了良好条件。 第三，资本和人力优势。 中国的高投资率为绿色产业快速发展提供了资本条件。未来二十 年，中国仅仅新增大学毕业生就将达到 2 亿人。这为绿色创新提供了人力资本优势。 第四， 传统部门的技术改造空间巨大。 中国传统部门总体效率低下，效率提升有大的空间。比如， 传统能源的清洁化利用就有很大空间。 第五，避免城市化的 “锁定效应 ”能带来巨大效应。 未来二十年，中国的城市化水平将从现在的 47.5%提高到 65%左右，2 亿多人口将转向城市。 这不仅为增长提供巨大空间，而且绿色城市的建设将获取巨大的避免“锁定效应”的收益。 第六，新能源资源禀赋。 中国拥有丰富的风能、太阳能、页岩气和沼气资源。这使中国在 减少对传统化石燃料的依赖和改善其能源安全方面有较多选择。 最后 ，上述这些优势，加 上中国强大的制造能力，有可能使中国成为吸引全球绿色技术产业化的洼地。无论绿色技 术是否在中国发明，都可以在中国生产、应用或/和销售，从而中国的绿色发展会给全球带 来机遇。 利用这些优势，中国在绿色发展方面正取得快速进步。比如，在能源研究上的支出占 GDP 的比重全球最高，且这种支出已取得显著效果。燃煤电厂效率的快速提高令人印象深 刻。中国拥有世界上最大的可再生能源发电能力。在小水电方面，中国在世界上处于领先 地位。自 2005 年以来，中国的风力驱动涡轮机容量每年均成倍增长，而且中国已经是最大 的太阳能电池板制造国。如果继续列举，这个单子会不断加长。 三、促进绿色发展面临的障碍 3 但是，中国还远未充分发挥其潜在优势，因为障碍和困难同样存在。最大的障碍不在 于资金和技术，而在于未能充分建立起促进绿色发展的市场机制。最直接的表现是，中国 的水、电、煤、气、土地、矿产等资源性要素价格扭曲（包括缺少碳定价）。一方面，由 于政府未能有效行使公共职能，这些资源开发和使用产生的负外部性包括对外部环境 和健康的损失等等未能充分进入成本。另一方面，由于垄断性体制以及定价机制存在 问题，要素价格未能真正反映市场稀缺。这相当于全民对资源性产品进行补贴，而这些补 贴又造成市场扭曲，增加社会成本，结果必然形成高排放、高资源消耗和高污染的发展模 式。 其他一些主要障碍包括：第一，碳排放成本未能进入企业成本，且减排缺乏市场化机 制。减排过于依赖行政手段，不仅加大减排政策的执行难度，而且无法使资源得到优化配 置，也难以起到促进技术进步的作用。第二，环保缺乏激励机制。由于土地、森林、水资 源等产权制度不完善，以及缺乏有效的生态补偿机制，虽然改善生态环境的努力有很高的 社会回报，但却难以转化成投资者的收益。第三，绿色产业的市场环境较为缺乏，影响新 的增长源的培育。第四，部门之间协调存在难度。 除了这些体制性的因素外，绿色发展本身会对一些特定行业、地区和群体的利益产生 影响，这也会成为中国绿色发展的阻力。尤其是，那些从目前的增长、出口和投资模式中 受益的企业会反对。绿色发展战略需要跨多个政府部门和机构的协调，而这可能会因为影 响到一些部门和机构的利益而遭到反对。此外，虽然绿色发展战略将会带来相当长久的效 益，但是它可能在短期内与其它经济目标（例如，工业产出目标）发生冲突。 四、建议进行的改革和政策 为绿色转型提供强大的市场激励。 绿色发展的根本驱动力是市场激励。本报告第 3 章 对如何完善中国的市场改革进行了全面的分析。对于绿色发展而言，最紧迫的市场化改革 包括两个层面。 第一个层面是为绿色发展提供基础性的市场条件。其中，最紧迫的莫过于改革煤炭、 电力、天然气和水等资源性产品价格形成机制，使价格不仅反映市场稀缺，更要尽可能地 反映它们在开采、生产和使用过程中对环境和健康造成的外部危害。与此同时，要清理和 取消对传统能源和资源性产品的各种显性或隐性补贴，并对国有企业占用的自然资源（包 括矿产、石油、天然气、页岩气、煤层气等）按市场价格收取足够高的特许权使用费。除 此之外，打破垄断、刺激民间投资亦非常重要。 第二个层面是在减少碳排放和环境保护上加快引入市场化机制。中国政府宣布了雄心 勃勃的二氧化碳减排计划和环境保护计划，将减排和环境保护目标设定为地方政府必须实 现的约束性指标。比如，2020 年将单位生产总值的二氧化碳排放强度在 2005 年基础上降 低 40%-45%。但是，这些政策目标过于依靠行政手段，不能使减排和环保资源得到优化配 置，难以促进技术创新。 中国应力争在“十二五”（2011-2015）规划期间初步建立起市场化减排机制。根据 DRC（2011），可以考虑采取以下步骤。第一步，将政府宣布的单位 GDP 碳排放强度下降目 标“技术性”地转换成排放总量限额目标，为引入灵活的减排目标实现机制创造条件。这 一排放总量限额，可以考虑采用按照行业先进排放标准，以及地区人均 GDP 等标准在各地 区进行分配，并为各地区建立碳预算账户。第二步，建立灵活而形式多样减排目标实现机 制，包括排放权交易、碳税、排放技术标准、地区减排合作机制、行政管制，等等。其中， 排放权交易可以主要覆盖占全国排放量约 1/3 的 1000 家左右高排放企业。这些企业分布在 电力、钢铁、有色、石油、化工、建材等行业。其余的大多数企业，则适用其他减排政策 工具。第三步，对各省实施新的减排考核办法。各省既可以通过各种手段减少实际碳排放 4 量，也可以通过地区减排合作和碳排放权交易（ETS）等方式，只要各地区在目标时点实现 各自碳预算账户平衡即可。 在环保领域引入市场化的激励机制。一是加强对水权、土地和森林的产权界定，并引 入水权市场、排污权交易市场和用地指标交易市场等。比如，如果贫困地区通过开垦荒地 增加的耕地指标可以到发达地区出售，则他们就有积极性提高土地利用效率。二是加大生 态服务补偿计划（Payments for Ecosystem Services, or Payments for Environmental services, PES），尤其是要加大在贫困地区实施生态服务补偿计划。如果地方政府、农民 和企业改善当地生态环境的努力能够通过这样的计划得到足够的经济回报，他们就有激励 去保护当地的生态环境。 积极培育绿色增长源 大多数的人可能大大低估绿色转型对于促进经济增长的潜力。而且，说到绿色增长， 一些人往往只是想到少数前沿绿色技术的突破。实际上，绿色增长不只是关于技术的故事， 更不只是关于少数前沿技术的故事。绿色转型是一个更加广泛和深刻的变化过程。 增长源之一：传统部门绿色化改造。现有大量的常规技术和管理模式，不仅可以产生 节能减排效果，而且可以同时提高企业的盈利水平。比如，麦肯锡(McKinsey， 2009)研究 了中国 6 个关键领域的 200 多项成熟减排技术，估计仅仅由于采用这些已有技术带来的效 率提高，2030 年每年就可以直接节省高达 650 亿美元的成本。虽然这种估算存在争议，但 传统部门的绿色改造存在巨大空间，却是一个不争的事实。虽然传统部门的绿色改造不如 少数前沿绿色技术那么具有戏剧性和革命性的效果，但涓涓溪流汇成大海，其效果往往比 后者来得更容易和广泛。 增长源之二：新兴绿色产业扩张。广义的绿色产业包括所有低碳和低污染的行业。狭 义而言，绿色产业包括清洁能源及其上下游产业为代表的产业。比如，太阳能、风能及其 设备制造业、电动汽车产业等。根据冯飞和王金照（2011），风电和太阳能发电技术进步 带来的成本下降超出预期，平价上网的前景正日渐清晰。业内专家普遍预测，2015 年前后， 光伏发电或将比火电更有竞争力。太阳能光热发电也异军突起。德国全球变化委员会 （WBGU,2011）的报告显示，全球在 2050 年转向以可再生能源为主要能源供应，在技术和 经济上都具有可行性。政府间气候变化专门委员会（IPCC，2011）称，2050 年可再生能源 可望满足全球近八成能源需求。 增长源之三：服务业部门尤其是新兴绿色服务部门扩张。比如，生态系统服务在一些 国家已成为一个很大的产业。在中国的一些贫困地区，农民从过去的“卖木材”转变为 “卖生态”赚钱。又如，碳资产管理服务、碳交易、合同能源管理、环境评估、气候风险 信息披露、城市管理整体解决方案，等等，都是以前未曾有过的新的绿色服务。当然，占 更大比重的传统服务业，绝大部分也属于绿色服务，而中国这方面有巨大的增长潜力。 政府要运用各种政策手段培育绿色增长源，包括在财税、金融、贸易、标准、公共投 资等方面进行大力支持。比如，结合国家的结构性减税政策，对处于幼稚期的重点绿色行 业，在一定期限内实施减免税政策。对“两高一资”（高污染、高排放和资源性产品）产 品加税，逐渐取消其出口退税，并实施出口配额限制。同时，提高绿色产品的出口退税。 对绿色企业在贷款、企业债、上市融资等方面提供倾斜。在每年大约 1 万亿人民币的政府 采购中引进绿色标准。 通过 “绿色 ”提升环境质量 实施严格的环保标准，改进污染监测和公开数据披露。比如，发布可吸入颗粒物 PM2.5 的监测数据。严格防治农村面源污染。严格执行环保方面的法规。对于违反环保规 定的企业和个人，要予以重罚。 5 最大限度地减少和回收城市固体垃圾和废水。接受“零垃圾”概念。未来 20 年内，中 国可能需要新增 1400 个城市垃圾填埋场。这将导致选址困难和对稀缺土地资源的竞争，最 好的解决方法是减少和回收垃圾。 在自然资源和生物多样性保护方面，政府需要纠正在恢复生态系统健康和生物多样性 计划中的缺点。 将风险管理纳入发展规划。中国政府已经颁布了法律条文，保护城市免遭洪水、流行 病暴发等其他灾害的侵害，但是缺乏法规来协调不同政府部门管理这些灾害的职能。目前 的风险管理方法高度分散，特别是在地方一级。相关的气候风险规划应纳入五年规划和土 地使用计划。 加强和改善地方政府体制和法规 。 第一，鼓励地方探索不同的绿色发展模式。在过去，中国某些最成功的改革，比如， 家庭联产承包责任制，均起源于地区性实验，继而得以扩大化。绿色发展也是如此。由于 绿色增长还处于起步阶段，一些地方将扮演先行者的角色。比如，保定和日照的一些城市， 正在大胆而努力地部署清洁能源技术、提高能源效率和减少温室气体的排放。少数地方的 成功，将起到很好的示范效应，并很快被其他地方模仿。 第二，加强中央政府层面的协调。中央政府在两个方面进行协调。一是地区间协调。 城市、交通、生态系统和环境问题往往是跨区域问题，建立跨区域的智能城市规划和风险 管理就非常重要。比如，设立流域管理委员会和区域规划委员会。二是不同部门间的协调， 中国需要进一步推进大部制改革，减少各个部门因相互掣肘导致的协调成本和低效率。 第三，为地方政府提供更强的环境保护激励。一是调整税收结构，为地方建立以物业 税等为主体的稳定税源，使地方有激励通过改善环境提高土地价值，进而提高地方政府收 入。三是将绿色发展指标和民众满意度纳入地方政府绩效考核体系。三是加快推动基层民 主，通过选举提高民众对地方官员的问责能力，促使地方官员更加关心当地民众的环境、 健康等问题。 第四，制定更好的法规并严格执行。主要包括：建立强有力的环境、排放和能效标准。 比如，汽车油耗标准；电器和照明能效新标准；建筑、城市设计和交通运输能效和排放国 家标准；对产品、服务和技术建立绿色标签和标准