《国库集中支付制度》讲义

国库集中支付制度 一、国库的涵义 国库顾名思义即“国家金库”，这是我们对国库含义通常的理解，也是传统意义上的 国库的基本含义。 由于国库的资金主要来源于国家的税收，国库的职能与一个国家的预算执行紧密相联， 所以近代西方的资产阶级革命成功后，无不从税收法治的角度努力恢复国库作为“国家金 库”的本来面貌，不使国库资金成为某个私人的财产。 我国从解放后一直实行计划经济体制，整个财政体制都通过计划、指令等进行安排， 国库只被动的承担保管职能，国库在财政体制中的地位甚低。这时我国的国库与传统国库 并无二致。改革开放以来，我国虽就财税体制进行了一系列改革，但重点是调整收入分配 关系，基本未对预算管理和国库管理制度进行大的调整。但是近年来的国库集中支付制度 改革，将改变传统国库的面貌，使其承担更多的任务。 随着社会主义市场经济体制下公共财政的建立和发展，传统型政府向“现代型、法治 型政府”过渡，政府职能从以前的全面参与经济生活转为不直接介入经济发展，而只为经 济发展提供服务和强化公共管理职能转变。政府对经济的发展只从宏观领域进行调控，不 进入微观经济领域。受上述诸多经济和政治体制改革的影响，我国传统的国库职能明显已 经不合时宜，必须对其进行改革。 结合历史和现实情况，国库的职能可以从广义和狭义两方面概括。狭义的国库职能就 是“保管职能”，即保管政府的资产和负债，也就是我们通常所说的国家金库；从广义角 度看，国库的职能除了上述基本职能外，还包括对政府的预算执行进行控制，对现金流量 进行预测、管理和监督，管理政府银行账户，进行财务规划，管理公共债务以及国外赠款 和国际援助等金融资产。狭义上的职能即是传统国库的职责，而广义上的职能才是现代国 库的职能，也是我国进行国库集中支付制度改革的目的所在。 二、国库集中支付制度的涵义 国库集中支付制度是指政府将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系、预算部门每 年给预算单位下达预算指标，并审批预算单位提出的用款申请，委托支付中心办理具体的 支付手续。 按照这种资金管理方式，政府财政资金支付都在国库单一账户体系下统一进行，财政 预算部门还要在商业银行开设零余额账户，并为预算单位开设零余额账户，通过零余额账 户，对政府财政资金采取财政直接支付和财政授权支付两种方式支付到商品和劳务供应商。 财政直接支付制度是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，根据用款单位 申请，由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位。财政授权支付是根据 部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度，由预算单位自行开出支付令将资金支付 到商品、劳务供应者或用款单位。商业银行代理支付的财政资金，每日与财政部门开设在 中国人民银行的国库单一账户进行清算。 2 国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资金支出管理模式，由于各国的实 际情况不同，其具体形式也有差异。国库集中支付制度的涵义需要从以下几个方面去认识： （一）国库集中支付制度是国库集中收付制度的组成部分。 （二）国库集中支付制度是相对于财政国库资金分散支付而言的。国库资金分散支付 制度下，财政资金拨付是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政按下达的预算， 将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨到基层单位，基层单位再 根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项，形成财政资金实际支出。国库集中 支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程序，由国库集中支付机构在指定银行开设国 库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构 审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人。 （三）国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛应用为基础的，是历史发展和 社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主要控制目标和依据是财政预算指标，没 有功能强大、快速的财政预算管理和信息反馈系统是无法实现的。另外，还要求有一个准 确、及时的银行结算系统作保障。 综上所述，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的 财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由 国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付 专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将 资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。 实行国库集中支付制度，建立国库支付中心、会计核算中心，政府采购部门有机结合 的支付体系，确立预算审核、资金支付、监督管理为一体的预算机构设置和管理体制。 三、实行国库集中支付制度的必要性 3 国库集中支付事关政府预算执行的科学性与有效性。 国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它作为政府支出管理的重要 手段和改革预算执行的必要保障，是市场经济国家适应市场经济体制的要求，解决政府财 政资金分散支付所存在弊端的国际通用方式。 长期以来，我国实行的是国库分散支付制度将预算确定的各部门年度支出总额按期 （中央部门按季、地方部门按月）拨付到各部门在商业银行开立的账户内由其使用。这种 分散支付制度有很多弊端。 （一）转变政府职能和构筑公共财政框架的客观要求和必然选择。现代公共财政理论 认为所有财政收支活动必须符合公平和效率两大原则， 实行国库集中支付就是要实现资金 支付上的公平、公正和效率。同时，转变财政职能需要加强和完善财政监督， 尤其是要加 强财政对事前、事中的监督。国库集中支付制度克服了过去财政无法进行事前监督的弊端， 在资金支付之前就可以知道资金的使用去向， 从而使财政的作用发挥得更为全面有效。 （二）财政资金支付制度应与国际惯例接轨。我国加入 WTO 必然要求财政支付制度与 国际惯例接轨。我国建立社会主义市场经济体制及公共财政支出框架， 在许多方面需要与 国际惯例接轨。在经济制度安排和体制创新方面应以国际准则和市场经济国家的通行做法 为借鉴。目前， 市场经济国家在财政资金支付方面大都实行国库单一账户， 库款集中管 理， 支票集中签发， 资金集中支付， 政府各部门不在银行开设任何账户， 这是对财政 收支实现规范化管理的标准办法。 （三）预算管理改革必然要求建立国库集中支付制度。预算管理是从预算编制到预算 执行， 再到预算监督的全方位管理。三方面相互联系， 相辅相成，缺一不可。目前， 我 国预算编制改革己经取得一定成效。但在预算执行上，特别是财政性资金的支付手段上如 果仍实行分散支付制， 导致财政资金使用分散， 运行效率低下， 监督不力， 难以调控 的被动局面。因此，要完善预算管理改革， 除按照零基预算方法、综合预算原则、部门预 算方式早编细编预算外， 还必须实施预算执行改革， 建立国库集中支付制度。 具体来说，1.在财政资金使用上缺乏对预算单位的事前监督和事中控制。由于预算单 位重复和分散设置帐户，财政资金流经环节过多，对财政资金的使用缺乏全过程有效的监 督。单位自行管理银行帐户的使用，并拥有资金实际支配的决定权，导致支出行为随意性 较大，资金在使用中被各种挤占、截流、挪用财政资金的现象时有发生。财政部门只能依 赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法 行为。 2.资金分散支付和存储，容易造成财政资金大量滞留在预算单位帐户上，资金使用效 率不高，变相加大政府运行成本。由于各单位资金都有逐渐支付的过程，预算资金按期拨 付，在各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成大量财政资金 沉淀，并在银行低息存储。而财政部门加快经济社会事业发展往往缺少资金，却反过来还 向银行高息借贷，加大了政府的运行成本。 4 3.财政资金运行的信息反馈迟缓，支付过程不透明，支出信息只能事后只能经过层层 汇总后得来、难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据。我国一直缺 乏一个类似于发达国家的集中性会计与报告系统。尽管从形式上看，我国有一个由总预算 会计、行政单位会计和事业单位会计构成的较为完整的预算会计体系，然而该系统无法适 时为核心部门财政、预算、国库部门提供预算单位发生的大量财政交易信息，因此 无法履行财政监督、预算评估和其他重要的财政管理职能。此外，会计与报告系统是分离 的：通过国库会计核算预算收支，通过单位会计核算实际收支，预算外的实际收支又通过 单独的账户进行核算，而这些彼此分离的账户系统提供的信息又是财政管理报告（包括月 报和年报）的基础。由此，预算会计系统无法提供及时、全面和可靠的财政信息，尤其是 财政支出方面的信息，从而满足财政预算管理、决策和宏观调控的需要。 因为财政资金大 量分散于各单位、各部门在商业银行开设的银行帐户，财政部门和中央银行无法全面了解 整个财政资金的运转状况，难以对财政和宏观经济形势做出及时、准确判断。 4.实行“分散支付”的国库管理制度、财政性资金缴库和拨付，主要通过征收机关和 预算单位设立多重账户分散进行。由于各级财政、税务、海关及其他政府收费部门都自行 设有众多的收入过渡账户，因此，除了一些单位按规定将资金就地缴入国库，大多数都要 通过上述过渡账户；有的还按行政隶属关系层层汇总到主管部门账户，再由主管部门缴入 国库。这样做的弊端之一是上级单位截流财政资金的现象在中国极为普遍。 为了改变这一局面，我国于 2001 年在一些地区进行了国库集中支付制度的改革试点。 建立国库集中支付制度，就是由国库对所有政府性收入，包括预算内资金和预算外资金均 进行集中管理，统一收支。 四、国库集中支付的意义 （一）从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了 财政资金使用效益 过去单位用款计划批准后，国库要一次将资金拨入单位银行账户，一方面形成财政资 金结余多户头分散存放，另一方面却造成国库资金不足，调度困难。实行国库集中支付后， 实现了单位用款计划与资金拨付相分离，使单位形成的结余体现为用款计划指标结余，而 实际资金结余却在国库或国库集中支付专户。例如，从陕西省 2001 年 4 月份的实际数据看， 省级国库向会计中心集中支付专户拨款数占实际用款计划的 57%，财政可缓拨经费达 43%， 较以前国库结余资金增加 7677 万元，加上会计中心集中支付专户资金余额，实际增加国库 结余资金 9533 万元，占用款计划数的 53%。 （二）降低了财政资金运行成本 首先，实行国库集中支付后，单位未使用资金全部结余在国库，可减少短期借款或发 行国债数量。其次，由过去向多个户头拨款变为向一个户头拨款，大大减少了在途资金量， 从而降低了财政资金运行成本。某省 2001 年 4 月实行国库集中支付制度的运行结果来看， 国库实际拨款次数仅 7 次，而在实施前，国库每月要对 170 多个账户开出拨款凭证 300 多 5 张。 （三）强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐 过去是将资金直接拨入预算单位银行账户，而单位是否按既定的预算执行，执行进度 如何，只能在事后检查监督，容易形成预算和执行两张皮。现在每笔支出都应在相应预算 指标控制之下，财政可随时掌握各项预算的实际支出进度，为制定更加合理的部门预算提 供准确资料。 （四）真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的 判断 按现行总预算会计制度的规定，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出。由于财政 资金是层层下拨，而单位往往是先把资金要到自己账户上后才开展业务，造成大量资金分 散于各部门、各单位在商业银行的账户上，各项支出的实际形成有一定的滞后期，财政总 预算列报的支出并不反映财政资金的实际支出数，而且两者差距很大。财政部门和中央银 行无法全面了解整个财政资金的运转状况，给财政预算编制等工作带来一定困难，甚至造 成资金的浪费。实行国库集中支付后，财政总预算支出和单位支出实际上是同时形成的， 财政总预算支出能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、 准确的判断。 （五）有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败 实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位账户，在预算执行前就对其 进行审核，结余都以指标体现，所以挤占、挪用和截留财政资金的可能性大大降低，特别 是截留财政资金已不可能。由于预算单位每笔支出均要通过财政的审核，随着部门预算改 革的实施，预算更加细化，从而起到预防和遏制腐败的作用。 （六）提高了资金到位速度 实行国库集中支付制度后，对各预算单位来说，省去了国库向单位拨款程序，国库批 准单位用款计划后，直接通过电子网络传送到会计中心，会计中心收到用款计划，单位即 可使用资金，可提前资金到位时间 35 天。 五、建立国库集中支付制度的保障措施 （一）国库集中支付以明确政府职能为首要前提 在社会主义市场经济体制下的财政是公共财政，整个政府预算管理体制的建立是以划 分市场和政府各自的职能为基础的，只有明确了政府在国家事务和社会经济生活中的角色， 才能确定政府应该通过税收、各种收费、国债等方式筹集多少收入，分别用于那些项目， 各花费多少。国库集中支付制度要求各级政府支出部门根据年初预算合理确定所需购买的 商品和劳务或者它们所需调拨的资金数额，而制定预算计划本质上就是决定政府的支出安 排。这种支出安排的范围应主要限定在政权机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非 盈利性的领域和事务，包括政权建设、基础教育、基础科研、环境保护等。因此，明确政 府职能和各级政府的职权范围是实行国库集中支付制度的基础和前提。 6 （二）国库集中支付以建立和完善部门预算为目标 国库集中支付与部门预算是相互配套，不可分割的。预算编制只有采取部门预算的方 法，国库集中支付才能付诸实施，因为集中支付制下的分类账户本身就是按政府各支出部 门设置的，各支出部门必须严格按照编制好的部门预算来确定用款项目和用款时间，并通 过单一账户进行资金划拨，这有利于预算的执行操作，防范和制止预算执行中的不规范做 法，便于预算审查和监督。另一方面，国库分类账户和政府财务信息系统很好地反映了各 部门资金的使用情况和预算执行效果以及存在的问题，有利于下一年度按照零基预算的方 法重新编制新的部门预算。 （三）国库集中支付以建立国库单一账户体系为核心内容 国库单一账户体系主要由以下部分组成：财政部门在中国人民银行开设的用于记录、 核算、反映纳入预算管理的政府资金的国库单一账户；财政部门按资金使用性质在商业银 行为预算单位开设的用于预算资金的日常支付和国库单一账户清算的零余额账户；财政部 门在商业银行开设的用于记录、核算、反映预算外资金使用情况的预算外资金账户；用于 记录、核算和反映预算单位的小额零星支出的小额现金账户；经国务院批准或授权财政部 批准开设的特设账户。国库单一账户集中了所有的财政资金，并且只有财政国库部门才可 以签发支付命令。 （四）国库集中支付以严格的监督管理和控制体系为重要保障 完善责任制度，强化执法监督是有效发挥国库职能的重要保障。国库集中支付制度要 充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执 行机制，包括政府财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，对资金和 财务的监督，事前、事中和事后的监督等。这是国库集中支付体系顺利进行的一个关键环 节。 （五）国库集中支付与政府采购制度相互配合 国库集中支付的显著特点是资金的流转链条短、速度快、支付程序简洁，各资金使用 部门没有资金的直接支配权，因此填补了预算外资金管理方面的漏洞。但是，仅有集中支 付制度还不足以保证政府支出的绝对合理性、合法性和安全性，因为它无法彻底排除由于 利益驱动而使支出部门与供货商勾结起来共同侵吞财政资金的可能性，不能根本杜绝腐败 现象。政府采购制度遵循“公开、公平、公正”的原则，极大地增强了采购过程的透明度， 在提高政府资金使用效益的同时，使腐败行为失去了滋生和蔓延的土壤。因为此时支出部 门只需将所需商品和劳务的规格和数量告知政府采购机构，由该机构负责具体的招标事宜， 因而切断了支出部门与供货商之间的联系渠道。 六、实行国库集中支付制度的原则 （一）法制原则 把政府的资金纳入法制化、规范化管理轨道，既是提高政府资金使用效益的要求，又 反映了建立市场经济体制的法制化建设和管理的客观要求。由于我国国库集中支付的改革 尚处于试验阶段，为了规范其运行和防止出现偏差，近期内在没有正式的相关法律出台之 前，仍应以财政部、中国人民银行联合颁布的财政国库管理制度改革方案为基本的法 规依据，并且由于国库集中支付制度涉及支付管理过程、会计核算和银行清算等方面，因 此也必须按照财政部国库司制定的中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办 法、财政国库管理制度改革试点会计核算办法、财政国库管理制度改革试点资金 支付银行清算办法等法规执行，以确保政府资金支付能够在规范的体系下运作。 （二）便利原则 在法制和规范的前提下，国库集中支付要使各部门、各单位用款更加方便，解决过去 7 政府资金层层拨付，流转环节多，资金滞留、沉淀和流转慢的问题。 （三）效益原则 实行国库集中支付的一个重要目的，是为了解决政府资金多环节拨付和多户头存款的 问题，提高资金的使用效益。在推行这种方法的过程中，必须坚持效益原则，加强政府财 政部门对资金的统一调度和管理，有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，降低资金划拨 支付成本，提高资金使用效益。 （四）积极稳妥分步实施原则 国库集中支付是一项复杂的系统工程，涉及到多方利益关系，必须做充分的调研和宣 传工作，取得各个方面的理解和支持，以减少改革的阻力。具体实施时，要先易后难，对 各种资金合理分类，分步实行集中支付。 七、国库集中支付制度的账户类型 国库单一帐户由五类帐户体系构成：一是财政部门在中国人民银行开设的国库存款帐 户；二是财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专帐；三是财政部门在商业银行开设 的财政零余额帐户，用于财政直接支付和清算；四是财政部门在商业银行为预算单位开设 的预算单位零余额帐户，用于财权授权支付和清算；五是经政府批准或授权财政部门开设 特殊性资金专户。 具体账户简介： 国库单一账户体系是由财政部门管理的、以国库单一账户为核心的、全面反映财政性 资金收付的各类账户的总称。它由国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、 预算单位零余额账户、清算备用金账户、特设专户等账户构成。 预算单位零余额账户： 是指用于记录、核算财政授权支付方式的财政资金使用的账户，可以办理转账、电汇 和提取现金等结算业务，可以向本单位账户划拨工会经费、住房资金，但不可以向本级、 上级或下级划拨其他经费。 八、国库集中支付资金范围及财政资金的支付方式 国库集中支付资金范围具体包括：（1）财政预算内资金；（2）纳入财政预算管理的 政府性基金；（3）纳入财政专户管理的预算外资金；（4）其他财政性资金。 在国库集中支付制度下，财政资金的支付实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。 财政直接支付是指由财政部门向人民银行和代理银行签发支付指令，代理银行根据支 付指令，通过国库单一账户体系，将资金直接支付到收款人（即商品或劳务供应商）或用 款单位的账户。财政直接支付的程序为： （1）预算单位根据批复的分月用款计划，填制财政直接支付申请书报送财政集中 支付中心。 （2）财政集中支付中心接受预算单位的财政直接支付申请书，经与财政局国库科 批复的用款计划核对无误后，由财政集中支付中心签发财政直接支付凭证送代理银行 办理支付。同时签发财政直接支付清算额度通知单，经财政局国库科签章后送人民银 行清算。 （3）代理银行根据财政集中支付中心的支付指令，将财政资金直接支付到收款人或用 款单位，当日将汇总后的实际支付资金和人民银行进行清算，并及时将支付凭证回单和财 政直接支付日报表送交财政集中支付中心。按规定时间向财政集中支付中心报送财政直接 支付旬（月）报表。 8 （4）人民银行将划转清算凭证送交财政局国库科和财政集中支付中心，财政集中支付 中心每日按预算单位分预算科目汇总填制预算支出结算清单，并送财政局国库科，据 以记账。 财政授权支付是指预算单位按照财政单位的授权，向代理银行签发支付指令，代理银 行根据支付指令，在财政部门批准的用款额度内通过国库单一账户体系将资金直接支付到 用款人账户。财政授权支付程序为： （1）财政部门根据批准的预算单位用款计划中的财政授权支付额度，分别向人民银行 和代理银行签发财政授权支付清算额度通知单和财政授权支付额度通知单。 （2）代理银行在收到财政部门下达的财政授权支付额度通知单，及时向预算单位 送发财政授权支付额度到账通知单。 （3）预算单位在财政授权支付额度到账通知单所确定的额度内支用资金。在支用 时，填写统一印刷的财政授权支付额度凭证，与银行支票等结算票据一并送交代理银 行办理支付。 （4）代理银行凭据财政授权支付额度通知单受理预算单位财政授权支付业务，在 授权支付额度内控制预算单位的支付金额。在收到预算单位的支付指令时，对支付结算票 据及所附财政授权支付额度凭证审验后，通过预算单位零余额账户及时办理资金支付， 并与国库单一账户进行资金结算。 （5）人民银行在财政授权支付清算额度通知单确定的累计余额内，根据代理银行 每日按实际发生的财政资金支付金额填制划款申请与代理银行清算，并将划款清算凭证送 交财政局国库科和财政集中支付中心，财政集中支付中心每日按预算单位分预算科目汇总 填制预算支出结算清单，并送财政局国库科，据以记账。 九、财政国库管理制度改革资金支付管理办法 （一）财政性资金分月用款计划编报的原则 预算单位依据预算批复数，按要求编制本单位资金分月用款计划。根据支付管理需要， 9 支出预算科目要列到项级科目，基本支出编制到人员支出、公用支出和对个人和家庭的补 助支出；项目支出（指基建支出、科技三项费用支出和专项支出）要编制到具体项目。 各预算单位通过录入员编制分月用款计划审核员审核自动上报到一级主管部门， 各单位实行无纸化报送，由主管部门按基层单位分预算科目列表汇总报送用款计划汇总表。 编制时间： 基本支出编制用款计划由各预算单位根据批复的部门预算，一次性按预算、按均衡性 原则，结合单位特点，分月编制全年用款计划。基本支出月度用款计划于上一年度 12 月 20 日前（遇节假日顺延），通过网络报送主管部门。省财政厅将按月批复下达用款计划。 各预算单位在编制基本支出中的工资用款计划时，要足额保障，不能留下缺口，全年 分月用款计划集中编制在 1 月份，年终如有结余可进行计划调整。 项目支出编制用款计划由各预算单位根据批复的部门预算，按预算、按项目实施进度 原则，分月编制用款计划。项目支出月度用款计划于上一月度 20 日前（遇节假日顺延）， 通过网络报送主管部门。 直接支付用款计划必须于每月 15 日前通过网络报送主管部门审核。 年度发生预算追加时，在收到文件并由省财政将指标上网以后，由各单位编制调整用 款计划，于每月 20 日前，通过网络报送主管部门审核。 对于部门预算编制，有以下几点要求： 一是部门预算编制原则是在保证人员支出、公用支出等必要刚性支出的前提下，根据 财力情况，合理、科学编制项目支出； 二是人员支出、公用支出将继续实行定额管理，且定额标准可能提高； 三是项目支出要严格实行滚动管理。 （二）用款计划批准后的执行 （1）如果是授权支付，则可在额度内自行支付资金。 工资发放步骤： 一是双击右下方指标栏，选择人员支出，进入用款申请录入，将收款人填为工资代理 银行，选择科目、目级科目、结算方式、支付金额等必填项，其它可不填； 二是选择送审； 三是审核人员进入程序，可以看到系统提示有未审核的项目，选择审核同意或不同意； 四是录入员再进入程序，选择凭证打印； 五是录入员点击网上送银行； 六是将打印好的凭证加盖银行预留印鉴后送银行。 （2）如果是直接支付，则需要在每月 15 日前上报直接支付申请。 （三）财政直接支付应注意的问题： 一是必须要有计划 二是必须按款分项填写，项目支出按项目填写 三是必须通过网络上报 （四）财政授权支付资金管理中需要注意的问题 （1）预算单位支用财政授权支付额度，填写财政资金支付凭证时，各要素要完整、 清楚，印章齐全，不得涂改。 （2）预算单位需要支付现金时，可按照规定从预算单位零余额账户提取。 （3）预算单位零余额帐户需办理同城特约委托收款业务的，可与代理银行签订协议， 授权代理银行在接到煤、电、水等公用企业提供的收费通知单后，从预算单位零余额账户 10 的财政授权支付额度内划拨资金，并相应扣减预算单位对应项级科目（项目）下财政授权 支付额度。 十、实行国库集中支付制度的改革进程 我国着手改革国库管理制度，最早是九届人大四次会议，当时通过的国民经济和社 会发展第十个五年纲要中指出，要建立以国库单一账户为基础的现代国库集中收付制度。 2001 年 3 月国务院公布财政国库管理制度改革试点方案；2002 年，财政部常务副部长 在一个内部会议上详细阐述了国库管理制度改革方案。 （一）从国家机关起步 实际上，国库单一账户体系建立后，各部门、各单位的各种收入过渡性账户和支出账 户就消亡了。 2001 年 7 月，当时由监察部牵头，财政部、中国人民银行、国家审计署等共同对行政 事业单位银行账户进行清理整顿，严查预算单位多头开户的情况；同时，为水利部、科技 部、国务院法制办、财政部、中国科学院、国家自然科学基金会等 6 个中央部门开设了零 余额账户，作为改革试点。 另外，根据国务院的要求，部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通 专项资金，也实行了财政直接拨付。 一个月后，财政部正式组建了财政国库支付执行机构。 截至 2001 年年底，6 个中央试点部门纳入改革范围的预算指标达 172.23 亿元，其中 实行直接支付资金 64.83 亿元，财政授权支付资金 105.4 亿元；6 个试点部门共有 136 个 预算单位纳入改革范围；中国科学院和国家自然科学基金会的部分项目实行直接支付改革 试点。 到 2002 年年初，经国务院批准，改革试点进一步扩大到了 23 个中央部门，到年底试 点单位已增加到 40 个左右。 （二）地方试点 与中央政府部门同步，自 2001 年开始，安徽、四川、福建、重庆、辽宁、黑龙江、江 苏、山东、浙江等地也开始了国库集中支付制度改革试点。 第一个步骤同样是“清理”，目标直指各地财政系统内部银行账户：一方面，将“社 会保障”、“粮食风险基金”、“住房基金”、“世界银行贷款”、“农业综合开发”等 必须保留的账户归并在国库单一账户体系的“特设账户”内，取消其他业务处的所有银行 账户；另一方面，清理预算单位的银行账户。 另外，各省对行政单位和教育系统基本实现由财政统一发放工资。 多数试点地区建立了省、市、县等不同级别的会计核算中心，取消市及各区、县下属 行政单位的银行账户和出纳岗位，把政府直属各部门的预算内、外资金全部纳入会计核算 中心，实行单一账户、集中支付；强化对工资发放、经费报销以及福利分配等所有预算内、 外资金的统一核算和统一管理，实现了政府对财政资金，特别是预算外资金全方位、全过 程的监管。 2005 年，中央和地方开始全面推行财政国库集中支付管理制度改革。 案例：某省国库集中支付制度改革情况 （一）该省国库集中支付制度改革运行概况 2003 年该省政府办公厅正式下发在全省全面推进财政国库管理制度改革实施方案的通 知。2004 年 9 月，省直第一批试点部门启动改革，实现了国库集中支付。从各市看，14 个 市先后进行了国库集中支付改革，到 2005 年底，省本级一级预算单位已全面实施了国库集 11 中支付改革，市级启动了国库集中支付改革试点，取消了执收单位收入过渡账户。截至 2007 年底，省市两级预算单位已全面实施了国库集中支付制度改革，县级改革也全面启动， 有 30 个县（区）进行了会计集中核算向国库集中支付的转轨，全省纳入国库集中支付改革 范围共有 3 900 余家单位，累计支付资金 891.6 亿元。 具体做法： 1.建立规范的国库单一账户体系 （1）财政部门在人民银行分行开设国库单一账户（国库存款账户）； （2）财政部门在商业银行开设零余额账户，在商业银行为预算单位开设零余额账户； （3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户； （4）经省政府批准或授权财政部门为预算单位在商业银行开设特殊专户。 2.规范支出拨付程序 根据财政国库管理制度改革对支付管理的要求，按照不同的支付主体，对不同类型的 支出分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。对工资性支出、购买性支出、转移 性支出和重点专项支出等由财政部门开具支付令，通过财政零余额账户，直接将财政资金 支付到商品和劳务供应者或用款单位账户；对未实行财政直接支付的购买性支出和零星支 出，由预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过预算单位零余额账户将财政资金支 付到商品和劳务供应者或用款单位账户。 3.国库集中支付系统与预算管理、银行支付系统操作对接 一是与预算进行沟通协商，启用了“e 财指标管理系统”与国库集中支付系统对接， 实现了支付系统自动接收“e 财指标管理系统”的数据，保证了支付系统的预算指标数据 与预算处、业务处指标台账的完全一致。二是改革了银行支付模式。改革初期，代理银行 办理资金支付时，资金流和信息流分别从财政和银行两个支付系统运行，既易造成支付的 资金流和信息流不一致的问题，而且存在代理银行延缓实际支付而提前清算从而套取财政 资金的风险。为有效解决这一问题，他们研究启用了集中支付系统与代理银行支付系统的 接口软件，实现了两个支付系统间自动传递信息，不仅提高了工作效率，避免了手工录入 的差错，而且使资金流与信息流完全同步，规避了支付风险。 4.制定具体的改革办法，完善制度体系 为了贯彻和落实国库集中支付制度，财政部门制发了关于进一步加强省直预算单位财 政授权支付业务管理有关问题的通知、财政国库集中支付清算备付金管理暂行办法等。为 强化财政监督，制定了关于进一步规范金融机构代理省级国库集中支付业务的通知、省级 财政国库集中支付银行代理业务综合考评暂行办法，并与人民银行共同组织了对代理银行 代理业务的检查，强化监督考核。为推进市县改革工作，制发了关于进一步推进和完善市 县级国库集中支付改革有关问题的通知和关于县级国库集中支付制度改革的指导意见等。 印发了省级预算单位公务卡管理暂行办法，探索行政事业单位公用经费新的支付模式。 （二）该省实行国库集中支付制度带来的显著成效 通过实行国库集中支付制度将预算单位多头开户改为单一帐户；由原来的预算单位自 己支付改为以财政直接支付为主，授权单位自行支付行为为辅；财政资金由分散存放改为 统一存放财政部门；将原来的事后反馈改为实时反馈，将事后监督改为实时监督。通过近 年来的实践看实行国库集中支付制度取得了的很大的成效，主要表现在以下几方面： 1.有利于财力统一运作，资金统一调度，降低财政资金运行成本，提高了财政资金使 用效率，增强了政府宏观调控力度。 实行国库集中支付后，有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使预算 单位的资金全部集中在国库，预算支出所需资金有财政帐户直接拨付，减少中间环节，使 12 预算资金到位及时，从而有效降低资金划拨支付成本，提高预算资金使用效率。预算单位 结余的财政资金都保存在国库单一帐户和财政预算外资金专户，有利于政府加强资金的统 一调度和管理，充分发挥财政资金的最大效益，集中财力办大事。 2.实行国库集中支付，强化了财政预算执行，规范了预算单位的财政收支行为，有效 的预防单位挤占、挪用和截流财政资金。 实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预 算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行 的随意性，强化预算的严肃性。同时，由于实际资金不到单位帐户，使单位想挤占、挪用 和截流财政资金无可乘之机。 3.实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，将事后监督改为全程实时监督。 实行国库集中支付后，财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、 相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高 财政资金的使用效益。财政部门可以依托现代化的技术手段，通过代理银行每天反馈的支 付信息，实现对每笔财政资金流向和流量的全过程监控，将传统的事后监督，转变为对预 算单位支出全过程进行实时监督。有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。 4.规范了预算资金的管理，强化了预算执行和监督。 建立起统一、高效、规范的预算资金申请与拨付关系，进一步对预算资金的管理、使 用进行监督约束；在预算的执行和监督方面，树立了依法执行预算观念。国库集中支付额 度必须严格按部门预算执行，因为部门预算是经人大审议批准的，所以任何机构和个人必 须严格按此执行。对于预算支出中需要调整的项目、内容都必须按程序报经原批准单位进 行调整批准后方可执行。 （三）该省国库集中支付制度存在的问题 1.代理银行责任与利益不对称 代理银行办理此项业务收益少，人力、物力投入成本大，有时因时间等原因还需为财 政垫款。商业银行都是以追求利益最大化为目的，更多考虑的是自身利益，它们往往对超 过银行清算时间后接受的支付令没有做到“见令即付”，以及“先支付、后清算”，不愿 垫付资金，而是等到第 2 天才支付，致使用款单位的款项几天才能到账，既影响了资金支 付效率，也影响了国库管理制度改革的声誉。其次，代理此项业务的手续费没有统一标准， 有的地方给，有的地方不给，导致商业银行代理此项业务的积极性不高，同时又加重了财 政负担。 2.零余额账户管理不规范 根据省直单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法的有关规定，财政零 余额账户的账户性质为专用存款账户；预算单位零余额账户为单位基本存款账户；特设专 户为专用存款账户。由于部分预算单位的基本存款账户尚未撤销，所以代理银行只好将预 算单位的零余额账户性质设为专用存款账户，这既与相关制度不符，又不利于人民银行国 库部门对其实施统一管理监督。省直单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办 法规定，预算单位零余额账户不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级 单位账户划拨资金。但出于追求自身利润最大化的考虑，商业银行往往为了维持优质客户 而纵容预算单位的一些不合规行为，对其提取现金、特殊划款等要求会尽量满足，因而会 产生违规操作现象。 3.国库集中支付系统软件功能不够完善 虽然该省在信息网络建设方面取得了很大的进步，但仍存在诸多不够完善之处。如系 统缺乏账单的打印功能、按日期、金额查询功能、检验预警功能等。另外，系统缺乏监测 检查功能，由于财政国库集中支付系统与代理银行自身核算系统没有制约关系，代理银行 13 业务操作有很大的随意性，使支出整个过程不能处于有效的监督管理之下，这必将影响财 政国库管理制度改革的快速发展。 （四）完善该省国库集中支付制度的建议 1.由人民银行取代商业银行代理国库集中支付业务 目前，该省除个别市国库集中支付业务由市人民银行代理外，省级和其他市级、县级 业务均由商业银行代理。零余额账户实行“先支后付”，这本身就不符合金融企业会计制 度中“先收后支、不垫付款项”的结算原则。同时商业银行在承担代理业务过程中也出现 了诸多问题，因此，建议在有条件的地方由人民银行取代商业银行代理国库集中支付业务。 某市通过在人民银行设立国库集中支付核算中心、在承担预算执行机构部分职能的同时负 责办理国库集中支付业务，财政部门也不用再为此设立专门机构。通过这种方式办理财政 资金支付，可以确保在预算单位的“零余额”账户授权额度内，由人民银行国库支付系统 直接支付到供货收款人账户，既不用商业银行垫付资金，又确保了财政资金始终停留在国 库单一账户内。预算单位必须使用的财政资金，可以迅速直拨到项目单位和用款单位；对 其中需要紧急支付的款项，则可通过人民银行的大额支付系统直接将资金划入收款人账户。 对授权支付的资金，以前要通过财政国库账户拨到预算单位最少需要 23 天时间，现在通 过授权支付联网系统拨到预算单位的“零余额”账户只需要几分钟。 2.完善国库集中支付制度的配套改革，建立完善的监督管理和控制体系 首先，进一步细化关于对账、手续费等事项的制度法规，明确违规罚则，使国库集中 支付业务做到有章可循、有益可奖、有误可罚。其次，财政部门要加强对财政资金使用的 监督，同时加强国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对国库支付执行机构的相关 业务进行内部审计；审计部门要结合财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情 况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。 3.加强信息网络建设，完善国库集中支付系统 从国际经验来看，澳大利亚的信息网络体系非常完善，财政部设有财政信息资源管理 系统，各财政支出部门设有 EPIC 信息输入控制系统，各支出机构设有 AGECIES 管理信息系 统，联邦储备银行设有 RBA 银行会计核算信息系统，四大信息系统共同构成反映和管理政 府财政资金支出运作的完整的信息网络体系。加强信息系统建设，是对资金支付管理和监 督的有效手段，用系统对超额支付予以控制，同时对代理银行及预算单位的资金支付活动 实行全过程监控，可以对发生的异常交易活动实现自动报警，发现问题及时处理，有效地 规范预算执行。 十一、实行国库集中支付制度后财务会计的变革 由于国库集中支付管理制度是一个复杂的系统工程，其更多的是从宏观调控方面即从 国家财政角度考虑，所以，对财务会计带来了一场深远的变革。 （一）财务会计理论体系的变革理论是实践的基础、行为的指南。国库集中支付的基 本内容是通过财政部门在人民银行设立统一的银行账户，将各预算单位的预算资金统一由 财政部门监管.不再拨付给各单位分散管理，而是由国库把各预算单位采购商品和劳务的预 算资金直接支付给供应商或劳务者。由于国库集中支付制度的这些特点，势必要在会计准 则和会计制度、财务制度、会计职能与会计科目、会计控制、会计政策、会计研究方法、 会计智能体制以及会计文化等许多方面做出改变或调整。为配合国库集中支付制度的实施， 会计必须采用集中核算制度，这样.就改变了原有的预算会计的审核与监督体制，而且由于 国库集中支付加强了各预算单位的资金集中监控，从源头上强化了资金的统一管理。 资金支出路径将发生变化，这样会计控制的施控主体和受控客体、反馈程序、目标和 信息、控制手段和能力等理论研究也将随之改变并调整。除此之外，与国库集中支付制度 14 改革相配套的制度或措施如部门预算编制制度。收支清算、对账、报表制度。 资金清算和管理信息措施，会计监督制约机制等政策与理论研究也随国库集中支付制 度改革而调整。 （二）预算编制的变革。部门预算是实行预算管理的基础，同时也是实行财政国库支 付的根基。以前的部门预算是收入来源多、支出用途少的综合预算，不能满足仅对各类款、 项政府财政性拨款资金实行财政国库支付的需要。随着国库集中支付制度的推行，预算编 制也随之变化。目前预算编制过程是各地方采取零基预算，以各部门为单位，统一编制部 门、所属单位和项目的预算，将各部门预算汇总上报财政部门，并经财政部门审核批准后 下达预算指标。这样，预算单位在编制统一部门预算的基础上，对各类实行财政国库支付 的拨款资金编制财政拨款预算方案，对实行国库支付的资金按进度（季度）均衡进行细化 安排，如在拨款中安排人员经费、日常公用经费以及项目支出经费等额度。通过对各预算 单位的支出过程由事后监督变为事前预算。既规范了财政管理，也强化了预算约束力，有 利于促进部门预算的合理编制，使各个预算单位预算编制和执行工作更加透明也更具科学 性。 预算指标一旦下达，不允许随意调整和更改。而与之相关的预算支出（资金）执行过 程则改变为由预算单位根据支出的用途、金额、预算进度等依据提出申请，报财政部门审 核无误后才交付给预算单位支出（使用）。通过这样科学严格的预算编制与执行过程，使 预算在授权清晰、职责分明、监控到位的条件下资金安全高效得到了有力保障。 （三）资金运作的改变。这种资金划转方式的改变，使预算单位的资金路径发生了根 本的变化。国库集中支付会计核算中心定期根据各预算单位用款申请，按批准的预算结合 政府采购的实际情况，直接将资金支付给商品或劳务的供应者，也即预算单位的人员经费 由财政部门通过各预算单位在商业银行开设的工资专户以工资存折方式直接向职工支付； 预算单位的小额零星支出通过财政核算中心的财政零余额账户支付，冲减当月的“零余额 账户用款额度”；而对于预算单位的专项支出按照预算指标通过财政核算中心的“财政零 余额账户一政府采购部门一商品供应商或劳务供应者”直接支付。这种“预算一审核一拨 付使用一审核”多方制衡关系，使资金的职权进行了适当的分离，资金运作的改变同时 也伴随着预算资金支出控制权和使用权的改变。在预算资金支出的管理过程中，预算单位 对资金的控制权被削弱，改变了过去由各预算单位自行批准并使用的资金支配方式，代之 以财政部门通过结算中心的“财政零余额账户”对预算资金实施事前、事中、事后的全方 位监控，预算资金支出的审批权、控制权、监督权高度集中于财政部门，避免资金被层层 截留、挤占、挪用的现象发生。从宏观上监管资金，提高了财政资金的使用效益，有力地 促进了“收支两条线”管理和政府采购工作的落实与党风廉政建设，从而达到了从源头上 预防和治理腐败的目的。但由于我国预算单位是由行政和事业单位组成，在市场经济条件 下，许多事业单位为发展而进行大量的融资，而一些行政单位为了区域经济发展挺而违规 地为本部门或本行业或某一项目进行担保。实行国库集中支付后，一旦融资或担保项目失 败，就需要以国库资金偿还，风险最终转移到国家。特别是目前缺乏对行政事业单位资金 支付风险的制约机制，情况严重时还会影响到国家对宏观经济的调控。所以，实行国库集 中支付制度后，建立健全相应的风险防范机制，减少或有负债可能带来的支付风险已是当 务之急。 具体为：1.财政部门建立高效的资金管理制度和相应的岗位责任制；2.预算单位建立 健全资产管理制度和相应的岗位责任制；3.代理银行、政府采购部门建立安全严密的资金 支付管理制度及相应的岗位责任制。同时，国家要及时出台一些在预算单位、财政部门、 国库支付机构、政府采购部门、代理银行之间形成相互制衡、相互监督的内部控制体系等 配套措施。 15 （四）会计核算内容的变革。实行国库集中支付后，资金管理制度变化带来的资金管 理各岗位职责、基本业务流程规范、资金管理办法及业务操作规范等也随之发生变化，预 算单位的财务活动集中于国库支付的会计核算中心进行，这样，会计核算内容就发生了根 本的变化。 1.单位内控重心的变化。改革前预算单位的内部控制制度内容一般有预算编制和资金 管理各岗位职责、基本业务流程规范、资金管理办法及业务操作规范等。实行国库集中支 付后，单位内部控制重心主要是预算编制、实物资产管理、备用金使用及其管理办法和报 账员岗位职责。预算单位的资金控制的重心由现金管理向预算编制、预算申请计划和实物 资产过渡。而财政部门的国库支付中心的内部控制的重心主要包括