ppp模式中的公共财政职能实现

PPP 模式与公共项目财政投资的转型系列之二： PPP 模式中的公共财政职能实现 王春成 1 公共项目中的 PPP 模式出现于上世纪下半叶。它肇始于欧洲普通法系国家， 其中以英国为主要发源地。后经欧洲大陆法传统的改造，伴随公共财政和国家 治理的法制化进程而兴起，逐渐成为一种完备而成熟的公共项目融资模式，并 远播南、北美洲各国，最终在世界范围内被认可。本文以 PPP 模式的发展历程 及其国际经验为纵向脉络，以公共财政在 PPP 项目中的契约角色，即如何通过 契约安排实现项目发起和管理、项目建设运行、风险和资产管理、竞争性安排 和再谈判机制等切入点作横断面，阐述和提炼 PPP 模式中公共财政的职能实现 及角色转变。 一、PPP 模式中的公共部门及项目发起 从几十年的发展来看，欧洲和北美等成熟市场经济国家对 PPP 模式的应用， 大部分集中在医疗卫生、养老、体育文化和环境等公共服务领域，基础设施类 项目有所应用，偶有涉及监狱、公共安全等特殊领域。中、南美洲国家从 20 世 纪 80 年代末期开始广泛引入 PPP 模式，基于这些国家社会经济结构和发展状 况，PPP 模式在交通、水利、能源和电信这四大领域应用十分普遍。一些国家 单设专门的 PPP 项目管理机构，这些管理机构可以是专门机构或临时机构，也 可以是各相关政府部门联席办公的协调机构。例如，PPP 模式的发源地英国， 在 2000 年设立了专门机构 PUK（Partnerships UK） ，负责 PPP 项目发起和管理。 PUK 本身的组织架构即采取典型的 PPP 模式，英国财政部占 49%股权，私人部 门占 51%。PUK 依赖专业化的服务，为公共部门提供战略支持，并成为公共部 门与私人部门项目合作的平台。再如，韩国也成立了战略投资部（MOSF） ，与 项目主管部门、财政部门一道，作为参与 PPP 项目实施的主要公共主体。概括 来讲，公共部门在 PPP 模式中主要分工在于履行项目的民主程序和公共资源管 理。从各国实践来看，由于公共财政部门在 PPP 项目建设和运行中的职责主要 1 王春成，财政部经济建设司。 集中在资金连续投入、财务动态管理、绩效实时评价、公共财产管理和履行出 资人职能，负责项目预算、资金、资本和财务方面事宜，因此往往会被赋予核 心话语权。 对 PPP 项目的需求是基于公共需要产生的，因此一般由政府承担项目发起 人角色。具体而言，由负责相关领域项目审批的职能部门做出发起 PPP 项目的 决策，财政等相关部门具体参与，有些重大项目还将依法提交权力机关履行民 主程序。项目发起所包括的具体工作内容一般有：发现公共需求并对接项目需 求方，提出战略性解决方案；设计项目结构，主要是对接项目融资方、建设方、 管理方，聘任顾问、咨询等第三方支持机构，必要时组织谈判和竞争性招标， 实现融资匹配，保证融资链条完整可靠，为后期工程建设和管理做好基础工作； 项目可行性研究，结合项目规划、工程设计、工程概算、财务模型、技术条件， 完成项目在财务、技术、环境等方面的可行性论证和风险评估；组织起草文本 体系和缔结契约，包括项目的融资文本和交易文本。在项目发起过程中，财政 部门一般在项目融资中起主导作用，并重点关注项目预算、资产配置及财务评 价。在项目融资尚未到位，项目管理尚未移交项目公司之前，前期费用投入也 多数由财政部门或者专门的 PPP 管理机构负责。 二、财政与 PPP 项目建设运行 基础设施类项目在成熟市场经济中往往倾向于私人运营，但私人资本不可 避免实力孱弱和利润至上的本性，从而使公共需求遭遇市场失灵。因此，在发 展中国家，以及成熟市场经济中的重大项目中，PPP 模式成为一种有利选择。 例如，菲律宾马里万斯电站项目中，早已从经营性电力资产中全面退出的菲律 宾政府，仅以牌照支持、BOT 立法等公共资源顺利撬动巨额金融资本，成功实 现 PPP 模式操作，在市场上具有较大的示范意义。总体来看，基础设施类项目 投入运营后即可产生连续而稳定的现金流，且在运营管理方面有十分成熟的市 场参考体系。其成功实施的关键在于 EPC（Engineering，Procurement and Construction，设计、采购和建设）阶段，这一阶段通常持续数年甚至十几年， 且在此期间是单纯的资金投入，资金与项目建设进度的匹配风险巨大。项目实 践中并不乏项目建设失败的例子，例如圭亚那的阿麦拉电站项目，即因为在 DD（Due Diligence，尽职调查）阶段，发现合同文本中所设计的融资与投入的 结构匹配无法实现，未来现金流无法支撑融资成本和各方利益诉求，电价更无 法达到公共期待的水平，从而被无限期搁置。总体上，基础设施类 PPP 项目的 建设和运行管理中，尽管有专业的市场力量和项目公司的技术力量可以借助， 但预算实施、融资匹配和财务与资产管理仍然是财政部门的核心关切。 公共服务类项目的资产属性相对较弱，也正因为如此，其 PPP 模式具体实 施中的难点不在于资本整合，而在于公共行政资源和私人市场机制的整合。英 国南威尔士 Bridgend 私营监狱项目成功应用 PPP 模式，颠覆了市场对 PPP 模式 应用范畴的常识判断，也导致公共部门重新审视公共产品提供中的政府行为边 界。这一项目耗时长久的谈判，以及有关司法服务同私人资本的因应性的论证， 至今亦被视为经典。公共服务类项目前期建设相对简单，从开始实施到正式运 营的期间较短，但需要更加重视机制建设。例如在医疗卫生领域的 PPP 项目中， 医疗设施、设备和人员的到位都相对迅速，但在正式投入运营之后，项目运营 与医疗保险体系的有效衔接成为重中之重，直接涉及公共服务定价、成本和利 益分配以及项目公共目标的实现。因此，在公共服务类项目中，PPP 模式同既 有财政体制下的公共服务供给机制之间的协调，是财政部门需要重点处理的问 题。 三、财政与 PPP 项目资产、风险管理 从资产角度而言，已有的国际实践中，公共资源在 PPP 项目中形成资产的 途径主要有三种：一是通过特许经营权配置形成无形资产。在 PPP 模式操作中， 这些特许经营权的行政管理权限大部分都不属于财政部门职能，但其定价权， 以及形成项目公司无形资产或商誉资产之后的资产管理权限，均应由财政部门 主导。这也解释了为什么尽管财政部门对居于 PPP 项目核心地位的相关特许经 营权不一定具有行政管理职能，但是却在特许经营权配置，进而在整个 PPP 项 目中居于主导地位。二是通过财政投资形成资产。财政通过公共投资形成项目 的部分资产，再由财政部门作为公共资产的持有者，以实物投资、租赁、发行 资产支持证券等形式，将资产转移给项目公司使用。项目公司依据市场原则， 以其经营收入给付对价或分配资本收益。三是直接的资本金投入，获得项目公 司股权。PPP 作为一种融资模式的同时，内涵上实际是一种管理模式，外在则 体现为资本关系。由于公共信用在多数 PPP 项目中负有一定的保证责任，因此 财政部门应充分关注项目公司的资产负债情况，并在资产管理中赋予流动性监 控以更高优先级。公共财政进行项目融资时，无法避免的一个核心问题是预算 软约束。PPP 模式亦是如此，不但要满足预算法定要求，同时还要满足公共资 产的保值增值需要。总之，PPP 模式下财政部门的很多公共职能转变为资产管 理职能，其所面临的资本运作、资源整合和资金配置的三大任务极其艰巨。 从风险角度而言，项目融资领域的通行观点认为，PPP 项目所面临的风险 主要划分为政治和商业风险两方面。政治风险指政治因素所导致的系统性风险。 其中，相对于战争、政治动荡、暴乱等风险因素，征收风险尤其受到重视，因 税收政策变动等所导致的隐性征收也归类于政治风险。政府取消或调整其所给 予项目的税收优惠、经营牌照、专属资产使用权等政策支持，或者定向增加项 目的税、费负担等，都将对项目成败产生实质性影响。因此，良好的制度供给 和稳定的政策框架，是 PPP 项目成功实施的强有力保障，也是公共部门 PPP 项 目风险管理的主要内涵；商业风险则是指一切经营相关的风险，包括技术风险、 市场风险、财务风险、违约风险和管理风险等等。PPP 模式中项目公司是商业 风险的承担主体，因而商业风险本身不是公共部门风险管理的核心，但财政部 门应该集中做好两方面工作：一方面要对为 PPP 项目提供公共信用担保或有限 担保而引致的或有负债进行有效管理，二是建立严格的防火墙制度隔离商业风 险向公共财政风险的渗透和演化。 特许经营权是 PPP 项目成功实施的关键，财政部门必须站在风险和资产管 理的角度，围绕特许经营权的授予和实施，有效满足 PPP 项目的制度需求。目 前来看，较为成功的特许经营权授予形式无外乎两种，一是根据法律签订 PPP 专营权协议，二是通过专门立法授予专营权。能够保证 PPP 模式稳定、有效运 行的法律框架，必须以合同法法理为基本指引，以公共财政法制系为基本渊源， 并有效兼容国有资本管理法律条款。特许权实施是 PPP 项目能够吸引私人资本 参与公共产品和服务供给，实现收益对成本完整覆盖的基础。公共财政在 PPP 项目中注重的是控制权而非股权，而项目中公共信用支撑和特许权实施监管， 则是对 PPP 项目资产和风险实施有效管控的两个主要途径。特许权实施监管的 两个主要方式是资本回报率控制，以及产品或服务价格监管。资本回报率控制 涉及项目财务预算，是公共财政应该承担的角色，这一点毋庸置疑。需要强调 的是，对于项目产品或服务价格监管，在执法上可以被视为价格监督的范畴， 但在法律基础关系上应该属于公共产品定价范畴，价格标准和归责准则应该由 公共财政部门通过与私人部门间的法律契约来提供。 四、PPP 项目中的延伸性财政问题 PPP 项目中公共财政角色的重要地位不言而喻，前述分析是按照从项目推 动到项目实施，进而再到项目管理这一主线进行的考察。围绕 PPP 项目的特点， 引申出再谈判机制和竞争性安排这两个重要问题，它们是公共财政在 PPP 项目 中进行角色扮演所必须遵从的准则，也是 PPP 模式区别于简单公私合营的特征 所在。 第一，竞争性安排。PPP 模式的魅力在于其高效率，而高效率则来自于竞 争。尽管竞争性安排是 PPP 项目效率得以提升的根本途径，但这并不意味着对 竞争机制不予甄别的全面引入。从对实践考察来看，基本的原则包括：首先， 允许通过价格竞争，但不允许通过产量竞争。PPP 模式中，无论是私人主体的 选择，还是融资渠道的招投标，无论是项目产品的市场空间，还是特许经营权 的配置，均是围绕资金、产品或权利的价格而进行的竞争，这是市场机制的内 在要求。但是 PPP 项目是公共产品和服务的提供方式，其根本目的在于满足公 共需要，因此项目公司或公、私主体通过控制产量寻求边际利润最大化的行为 是被禁止的，公共产品产能与市场容量严重脱离的情况也被认为是无效率的。 其次，Private Sector 允许竞争，但 Public Sector 不允许竞争。PPP 模式下，多 数国家的多数领域实行的是私人主体准入管理机制。一旦进入准入门槛，私人 主体对 PPP 项目的介入必须通过竞争实现。同样，在 PPP 项目产品市场端，竞 争更是不可避免的。但是反观公共部门，其本身的首要义务是提供公共产品满 足公共需要。PPP 项目中，公共部门间的协调机制不是竞争，而是政府间的财 权、事权划分机制。换言之，从理论的角度来看，居民以脚投票属于公共财政 和经济范畴，但公共部门对于公民选票的竞争则是严格意义上的政治范畴，后 者不应以 PPP 项目为手段。 第二，再谈判问题。这里的再谈判相对于初始谈判而言。PPP 项目运作中 初始谈判解决的主要是融资结构和交易结构问题，所形成的成果是项目赖以存 在的合同体系。而再谈判主要是在合同体系生效并被部分履行之后发生的，为 了维持项目有效运行而对初始交易条件进行的修正。再谈判对象一是特许经营 权范围、期限调整相关问题，二是成本分担和收益分配调整相关问题。考察 PPP 模式国际实践的诸多案例，能够得到如下几个基本判断：首先，尽管再谈 判会削弱 PPP 项目竞争性招投标成果，但却存在于多数 PPP 项目中，不能试图 避免，而应被视为一种正常机制。这主要是由于 PPP 项目初始谈判所追求的是 占优战略而非最优战略，既然 PPP 模式引入私人和市场因素，便应该接受谈判 中公、私双方均存在的不能预期长期走势这一有限理性；其次，涉及公共产品 事项，可以通过再谈判解决，但涉及公共财产事项，不应通过再谈判解决。公 共资源在 PPP 项目中的投入，形成公共财产，属于存量概念，其管理和配置属 于财政职能，但更深层次上关乎公共选择，经过初始谈判确定之后，务必要保 持其资产属性的连续和稳定。公共产品和服务是 PPP 项目的产出，属于流量概 念，无论是特许经营权配置，还是成本收益分割，均可以进行再谈判，以实现 合同的动态调整，保证公共产品的有效提供和公、私双方共赢；再次，再谈判 中，公、私双方谈判地位平等，但权利和义务不应对等。与其由某一方突破合 同规约发起再谈判，不如一开始便在合同中设置再谈判机制，从而保证项目条 件能更好地适应市场实际，同时又不至破坏契约的稳定性。站在公共利益的角 度而言