我国食品安全法律规制

一、食品安全法律规制基本问题 （一）食品的界定 食品不等同于食物，食物是指“可以充饥的东西” ，而食品是指“商店出售的经过一定 加工制作的食物”(现代汉语词典 ，2001)。两者的主要区别在于，食物作为一种泛称， 强调的是物质外在、表面的属性，包括食物的色、香、味等特征;而食品强调的是食物的内 在规律性以及商品属性，包括食物诸多内、外在特征的决定要素、变化规律等生物化学性 质，以及食品的投入产出、消费需求的变化、价格的决定、对社会福利的影响等社会经济 特征。 （二）安全的界定 安全是人生存的基本条件。利益的安全。孟德斯坞在论法的精神讲到，一个人的 安全感只能产生于对某种外部保障的确信。在一个文明的社会里，这种外部保障是秩序， 是法律。边沁也把安全提到法律目标之首。他说，法律有四个目标，供给口粮、达到富裕、 促进平等、维护安全，其中安全是主要和首要的目标 。 在现代社会，安全是一个具有典型现代性特色的概念，它体现了现代社会中人们保持应付 不测的警觉和反应能力。 人类生存在这个地球上，安全是第一的需要。安全的定义就是 “没有危险，不受威胁，不出事故” （现代汉语词典 ，2001） 。它表明危险是能够控制的， 因而也是能够避免或者预防的。 1.食品安全 食品是人类赖以生存的基本要素，食品中若含有危害人体健康的物质，就会对人的生 命和健康安全构成严重的威胁。规避风险是人类的本能，也可以说是自然界一切动物的本 能。 “安全”是食品安全法的核心概念，既是食品安全法要实现的目标，又是规制违法者的 标准。随着人们对自身健康予以更多的关注，也因为科学技术的发展使得人们对食品安全 危害有了更多的了解，食品安全的概念也逐渐形成和完善 。 2食品安全与食品质量 食品质量则是食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性。是以食品安全，还是以 食品卫生或者食品质量为要素来构筑我国的食品保障体系，绝不是简单的概念改变，而是 社会治理理念的变革。食品安全、食品卫生、食品质量等概念体现出不同的治理理念。从 上面的分析可以看出，食品安全、食品卫生、食品质量的关系，三者之间绝不是相互平行， 也绝不是相互交叉。食品安全包括食品卫生与食品质量，而食品卫生与食品质量之间存在 着一定的交叉。以食品安全的概念涵盖食品卫生、食品质量的概念，并不是否定或者取消 食品卫生、食品质量的概念，而是在更加科学的体系下，以更加宏观的视角，来看待食品 卫生和食品质量工作。例如，以食品安全来统筹食品标准，就可以避免目前食品卫生标准、 食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。 二、我国食品安全法律规制现状及其局限性 （一）我国有关食品安全的法律法规制的现状：法律体系和管理体制不完善 自建国以来，国务院卫生行政部门就致力于卫生队伍的建设，经过 50 多年的努力，我 转引自程燎原、王人博: 权利及其救济 ，济南:山东人民出版社 1998 年版，第 223 页。 德柯武刚、史漫飞:制度经济学:社会秩序与公共政策 ，韩朝华译，商务印书馆 2002 年版，第 97 页。 李朝伟等 :“食品安全性管理的发展趋势” ，人民大学网站农业经济系食品安全论坛， 2003 年 11 月 12 日。 2 国己拥有 10 万人的卫生监督执法队伍和 20 万人的技术队伍。加上其它监管部门，执法人 员总体上在百万之众。但是中国在食品管理上形成了多部门管理格局，而且不同部门仅负 责食品链的不同环节。职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位现象突出。 为了更好地协调各部门的食品安全管理工作，国家成立了国家食品药品监督管理局，但仍 然没有从根本上解决部门职能交叉和管理活动缺乏一致性的问题。 （二）我国食品安全法律规制的缺陷 1我国食品安全管理立法的现状 （1）食品安全法律缺乏统一性、完整性、协调性和严密性 我国有关食品的法律很少，缺乏一部统一的、基础性的、综合性的食品安全法律。释 法规、食品标准，又行使食品行政执法功能，不可避免地出现各种问题，孳生腐败，使得 食品安全难以得到真正地保障。 （2）食品安全标准与国际标准不接轨 我国食品安检标准体系和检测技术已经成为食品安全瓶颈。检测标准和检测能力是判 断和控制食品安全胜，保护人民健康，推动国际公平贸易，维护国家利益不可少的技术支 撑。与发达国家和国际组织相比，当前我国食品安全标准存在数量偏少和国际标准接习唯 度不高;标准陈旧，可信程度低;参与国际标准化活动的力度不够;对国际标准的制定缺乏影 响力等。同时，我国食品安全检测能力、技术水平和技术储备也明显不足。现实表明，标 准体系和检测技术成了制约食品安全控制和对外出口的瓶颈。 2现有法律法规惩罚力度不够 在发达国家，食品安全会受到全社会的关注，法律对于出现问题的商家惩处也相当严 厉。一般对食品质量安全事故采取重罚，特别是对蓄意破坏食品质量安全者，不仅要求立 即停业待查，而且高额的罚款会令其关门倒闭，即使罚款，也要让违法者得不偿失。美国 法律规定，无论金额大小，只要制假售假均属有罪，处以 25 万美元以上 100 万美元以下的 罚款，并处以 5 年以上的监禁，如有假冒前科，罚款额可达 500 万美元。这样的处理使经 营者就像珍惜生命一样维护食品的安全。 三、域外食品安全立法的研究与借鉴 (一) 国外食品安全法律制度概况 食品安全问题并不是我国独有的特殊问题，疯牛病事件的屡屡曝光说明食品安全问题 是一个全球性问题。它在各国或多或少都存在，同时又因为食品的跨境流通而成为影响跨 越国界的全球性问题。但与我国的食品安全形势相比，欧盟、美国、加拿大等国的食品安 全法律制度较我国要好，它们不仅均已建立了较为完善的国家食品质量安全法律体系，而 且在实践中达到了或基本达到了政府依法规制有力，国民享受安全卫生的食品供应的目标。 对这些域外食品安全法律制度的考察将有助于拓宽思路，反省自身，在思考和借鉴中达到 完善我国食品安全法律制度的目的。 (二) 国外食品安全法律的原则 虽然各国有各自不同的食品安全法律制度，法律法规内容和具体的标准也有很大的差 异。但各国的食品安全法律制度的目的都是为保证食品链的安全，保护国民的健康。因此 都包含了一些共同的原则，这也都是我们在制定和完善食品安全的法律体系时可以借鉴的。 1从农田到餐桌全过程控制原则 食品安全法律应该覆盖食品“从农田到餐桌”的食品链的所有方面，包括化肥、农药、 饲料的生产与使用;农产品的生产、加工、包装、储藏和运输;与食品接触工具或容器的卫 生性;操作人员的健康与卫生要求;食品标签提供信息的充分性和真实性以及消费者的正确 使用等。由于涉及的面广，食品安全法律体系是非常庞大和复杂。但整个食品法律体系应 该是统一的，并相互补充。而整个食品管理过程涉及中央和地方机构、卫生专家、学校和 大学、生产者、包装者、运输者、零售商、消费者组织以及消费者自身，因此食品安全法 律的实施需要多部门的共同努力和通力合作。 2危险性分析原则 食品安全法律应该是以科学性的危险分析为基础的。危险分析是由三个相互关联的因 素，危险评估、危险管理、危险沟通构成。危险性评估是指食源性危害(包括化学的、生物 的、物理的)对人体产生的已知的或潜在的对健康不良作用可能性的科学评估。 3预防性原则 做为 1992 年里约宣言的原则之一，预防性原则最早使用是在环境保护方面。 4食品供应者负主要责任原则 法律应规定食品生产者和加工者等应该对食品安全承担最主要的责任。他们应该通过 自检和现代化的危害控制技术来保证食品全性，而当食品危害发生时， 5透明性原则 透明性有三层含义，一是指消费者的知情权，有权获得清晰的食品质量、构成成分、 营养物质含量、营养物质功用以及如何合理均衡膳食等方面的信息，这样消费者才能做出 完全信息条件下的选择。二是指法规的修订与执行应在公开、透明、互动的方式下进行。 消费者拥有获得政府立法和管理的信息的权利，并能够通过正规的渠道提出自己的意见。 三是指当食品危害发生时，政府应及时向消费者发布警告信息。 6可追溯性和食品召回原则 可追溯性是确保食品安全的有效工具。信息可追溯性是指通过记录的标记，对某个事物或 某项活动的历史情况、应用情况或事物所处的位置进行追溯的能力。 (三)我国食品安全立法的完善 食品安全的法制化究其根本是要构建一个合理的、高效的食品安全法律体系。目前,我 国食品安全监管的法制化与国际水平还有不小的差距,食品安全法律体系的框架结构仍有待 进一步的科学化、合理化。因此,笔者认为我国未来的食品安全法律体系应该是多层次、分 门类,囊括立法、执法、法律监管、行政处罚以及刑罚等在内的综合性法律体系。 1. 加强食品全法律建设 要多研究国外食品安全法律标准,借鉴发达国家的先进经验,立足中国国情,适时修改和 废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和规章,构建我国的食品安全法律体系 1。 探索和发展既和国际接轨,又符合国情的理论、方法和体系。目前,最为迫切的就是制定一 部统揽全局的食品安全法 。 2. 加速建立食品安全标准体系 参照国际标准,建立我国的食品安全标准体系,从食品安全的全程监控着眼,把标准落实 在食品产业链的每一个环节。加快与国际标准接轨,把所谓的“绿色壁垒”由现阶段的出口 障碍变成促使加快发展绿色产业的强大动力 2。 3健全市场准入制度含义 食品质量安全市场准入制度是指，为保证食品的质量安全，具备规定条件的生产者才 允许进行生产经营活动、具备规定条件的食品才允许生产销售的监督制度。 我国目前免检制度有三个最严重的弊端: 1 李贤文,石 磊,吴新荣,等.基于医院信息系统的数字化医院药品管理的入库出库分类研究, 中国医院药学杂志,2005:25(2). 2 唐薇薇.对医院档案信息资源管理的思考与对策,中国卫生经济,2004:9(9). 4 门槛太低， 产品免于质量监督检查管理办法规定的免检产品是连续三次以上抽 查合格，质量长期稳定的产品。 免检产品监督管理存在弊端。首先， 办法规