我国城乡统筹发展的现状、问题和政策建议

我国城乡统 筹发展的现状、问题和政策建议 一、城 乡统 筹发展的重大意义 统筹城乡发展，是中央提出的科学发展观的重要组成部分。党的 十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的要求，党的十六届三中全会 进一步明确要按照“五个 统筹” 的要求全面建 设小康社会，将统筹城乡 发展摆在首位。在党的十六届四中全会上，胡锦涛同志提出了“ 两个 趋向”的重要 论断：“ 纵观 一些工业化国家发 展的历程，在工业化初始 阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工 业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与 农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。” 这是我党对马 克思提出的必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动差别观点的继 承和发展，是党中央在借鉴世界各国现代化建设经验、深刻总结几十 年来我们党处理城乡关系的经验与教训、科学预测我国经济社会发展 趋势的基础上作出的重大决策。统筹城乡发展，就现阶段而言，就是 要加快推进城乡一体化，打破城乡二元结构，让广大城乡居民共享现 代文明成果，形成以工促农、以城带乡，城 乡协调发展的新格局。 1.统筹城乡发展体现了全面建设小康社会的内在要求。全面建设 小康社会的重点在农村，难点也在农村。事实表明，农业效益上不去， 国民经济发展就受阻；农民收入上不去，推动内需就要受阻；农村经济 上不去，农村安定就受阻。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发 展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。统筹 城乡发展在“五统筹” 中位居首位，一是由我国是一个农业大国的现实 国情所决定，二是要求我们必须把城乡统筹的发展战略与其他四方面 融为一体，按照“ 五统筹”的要求发展现代农业、建设现代农村、造就 现代农民。在统筹区域发展中，要讲求城乡统筹；在经济社会发展方 面，要消除城乡偏好，积极构建城乡一体的经济社会发展制度；在统 筹人与自然的和谐发展上，人口、环境、土地等政策方面都必须坚持 以人为本的科学发展观；在统筹国内发展与对外开放方面，农村的对 外开放水平低，要坚持城乡一体的制度安排，坚持城乡共同发展和协 调发展的科学发展观，是实现全面建设小康社会奋斗目标的基础条件。 2.统筹城乡发展， 为从根本上解决“三农 ”问题指明了方向。过去， 我们也想解决“三农” 问题 ，但 总是从“ 三农” 内部着眼，就“三农”谈“ 三 农”。 实际上，“ 三农”之所以成为问题，根本原因是城乡二元经济社会 结构的存在。统筹城乡经济社会发展，则跳出了就“ 三农”谈“三农” 的 传统思路和局限性，站在国民经济和社会发展全局的高度考虑“三农” 问题。我国“ 三农”问题的解决，面临着许多深层次的矛盾。一方面，从 体制性矛盾看，由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响，在处理 农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡” 的观念。 另一方面，从结构性矛盾看，在计划经济时期，我国不是随着工业化 的发展逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从 体制、政策到各项管理制度上都限制农民进城就业和定居。目前，我 国已进入工业化的中期阶段，但城市化程度却只达到 37.7%，比 2000 年世界城市化平均水平还低 10 个多百分点。我国农村剩余劳动力转 移困难，最根本的障碍就是城市化进程明显滞后。农村人口向非农产 业和城镇转移进程缓慢，农民比重过大，导致农业劳动生产率相对过 低，这是“三农”问题的症结所在。因此，从根本上解决我国现阶段的 “三农”问题，不能就 农业论农业、就农村论农村，必须重点解决制约 农业和农村发展的体制性矛盾及结构性矛盾，改革计划经济体制下形 成的城乡分治的各种制度，减少农民，加速农村城镇化进程，发挥城 市对农村发展的帮助和带动作用。 3.统筹城乡发展，是实现城乡经济良性循环的必然要求。统筹城乡 发展，是实现城乡经济良性循环的必然要求。改革开放前，我国城乡 之间一直未能建立起平等和谐的关系，导致城乡“二元” 经济社会结构 凝固化。改革开放以来，随着市场机制的引入，城乡之间的密切联系 明显增强。但是，城乡分割的“二元”结构并没有得到根本的改变，城 乡经济社会发展没有步人良性循环的轨道。在我国经济发展的现阶段， 如果不统筹城乡经济社会发展，不从根本上改变城乡分割的二元结构 体制，不仅对扩大内需、繁荣市场、 实现国民经济良性循环和健康发 展将形成制约，而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影 响。统筹城乡经济社会发展，是现阶段处理好城乡关系所必须遵循的 基本方针。 4.城乡统筹发展是构建和谐社会的重要标志和关键所在。和谐社 会是一个有机的社会整体，城市和乡村构成了完整的社会。社会以城 市和乡村共同的物质生产活动为基础，并由此产生城市人和乡村人的 社会关系。社会是城市和乡村矛盾的对立统一，城乡是在互动互促、 互惠互利中得以和谐发展。城乡关系是一个国家，特别是发展中国家 经济社会发展全过程中的基本关系，是一个国家经济社会发展与否、 现代化程度高低的综合指标，也是检验和谐社会的重要尺度。大凡发 达国家和地区，乡村城市化程度都较高，而欠发达国家和地区，乡村 城市化程度较低。发展农村经济、增加农民收入和提高乡村城市化比 重，是改变城乡关系的重要内容。因此，和 谐社会贵在城乡关系和谐， 它是构建和谐社会的重要标志。各阶层人员要和谐，不同利益群体要 兼顾，经济社会结构要合理，全社会整体要前进。城乡协调发展是社 会发展的综合体现，是关系整个国民经济发展的重要内容，也是构建 和谐社会的关键所在。我国是一个农民占人口大多数的国家。目前我 国处于社会主义初级阶段，农村尤其不发达，全国 13 亿人口，70% 左 右生活在农村。农村能否完成建设小康社会的各项任务，能否作为推 动和谐社会发展的积极因素，对全国来说举足轻重。 二、城 乡统 筹发展的现状 城乡二元经济结构存在的时期，是许多发展中国家在工业化进程 中难以避免的一个发展阶段。我国是在一穷二白的基础上、在自力更 生的条件下开始推进工业化的，最初的积累资金只能主要来自农业， 农业和农民因此为国家的工业化作出了巨大贡献。但与此同时，城乡 的二元经济结构也在进一步强化。特别是近年来，相对于快速发展的 城市而言，农村经济社会发展滞后的矛盾日益突出。我国农村人口占 大多数，城乡之间发展的不协调不仅制约着农村生产力的发展和农民 生活质量的提高，而且也明显制约着国内市场的扩大。我国社会消费 品零售总额中在县和县以下实现的比重，1993 年为 42.0%，1996 年 为 39.6%，2001 年为 37.4%，2004 年只有 34.1%。这从一个侧面表明， 农村发展的滞后和农民收入增长的缓慢已成为影响经济持续快速增 长的一大瓶颈。 改革开放以后，中国城市和农村的经济、社会都得到快速发展，提 前两年实现了小康目标，取得了世人瞩目的辉煌成绩。2003 年，我国 人均 GDP 超过 1000 美元，城镇化水平达到 40.5%，跨上了一个重要 台阶。我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我 们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极 地支持“三农 ”发展。从 2004 年和 2005 年两个中央“一号文件” 中，人 们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持 农村”的方针已经开 始实施，解决“ 三农”问题的政策力度正在不断增强。近年来，随着我 国经济的快速增长和综合国力的明显提高，逐步改变城乡二元经济结 构的条件正日渐具备。我国农业和农村经济发展已经进入了以转型升 级为目标的农业和农村经济结构战略性调整的新阶段，进入了农业增 长方式发生根本性变化，农业和农村内部社会化分工力度加大，农村 工业化、城镇化加快发展的新阶段。按可比价格计算，我国 2004 年的 人均 GDP 是 1989 年的 327.2%，财政收入也达到了 26355.88 亿元。 与此同时，第一产业在 GDP 中的比重从 25%下降到 15.2%；居住在农 村的人口也从占总人口的 73.79%减少到 58.24%。全面推进社会主义 新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为我国现阶段经济社会 发展的客观要求和迫切任务。 (一)国家 层面城乡统筹的现状。 回顾过去几年，从中央到各地，围绕农民增收这一主题，通过一系 列强有力的政策措施，直接给农民以实惠。各地种粮农民首次享受到 直接补贴的好处，2004 年全国共安排粮食直补资金 116 亿元；全面放 开了主产区的粮食购销和价格，在全国范围内形成了粮食购销市场化 和经营主体多元化的格局；明确将部分土地出让金用于农业土地开发； 中央财政安排专项资金，对产粮大县实行转移支付。2004 年农民缯 收 6.8%、粮食增产 9%之后，2005 年国家又出台了进一步促进粮能定 增产、农民持续增收的政策，如加大农业税、农业特产税的减免力度， 着力建立为农民减负的长效机制。2006 年中央“一号文件” 指出，要加 快建立以工促农、以城带乡的长效机制。顺应经济社会发展阶段性变 化和建设社会主义新农村的要求，坚持“多予少取放活” 的方针，重点 在“多予”上下功夫。2006 年要在全国范围内取消农业税，粮食主产区 要将种粮直接补贴的资金规模提高到粮食风险基金的 50%以上。 2006 年国家又出台了一些令人欣慰的举措。在中共中央、国务院 关于推进社会主义新农村建设的若干意见中明确提出：“2006 年，国 家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的 比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于 上年。”同时，该意见指出，要积极调整国民收入分配格局， 扩大公共 财政覆盖农村的范围；加强政府对农村的公共服务，按照存量适度调 整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。今后，要做 到财政新增教育、卫生和文化等事业经费主要用于农村，国家基本建 设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。城 市要采取多种形式支持农村发展，推进城市基础设施和公共服务向农 村延伸。引导社会资金投向农村建设，营造全社会关心、支持和参与 新农村建设的浓厚氛围。资金投入是解决“三农” 问题的物质基础和财 力保障。据财政部公布的数字，“十五”期间，中央财政安排用于“三农” 的资金达 11300 多亿元，年均递增 17%，是改革开放以来投入增加最 多、增长速度最快的时期之一。较大幅度增加投入使“ 三减免三补贴” 等各项支农政策较好地得到落实，农民直接受益的程度大大提高。 农村教育方面，从 2005 年开始，在 592 个国家扶贫开发工作重点 县实行了对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和课本费、对寄 宿生补助生活费的政策；国务院关于进一步加强农村教育工作的决 定中又提出，到 2007 年，西部地区整体上实现基本普及九年义务教 育和基本扫除青壮年文盲目标。国家还确定，“ 十一五”期间在农村义 务教育阶段，中小学全面实行免费义务教育，在过去义务教育免除学 费的基础上，农村学生的书本费、杂费等费用也将全部由国家负担。 医疗卫生方面， 2002 年 10 月，党中央、国务院作出了关于进一 步加强农村卫生工作的决定，明确了加强农村公共卫生工作、推进 农村卫生服务体系建设、建立和完善新型农村合作医疗制度与医疗救 助制度等任务，农村的卫生医疗状况有了一定的改善。在中央和地方 财政的共同支持下，新型农村合作医疗的试点工作进展顺利。截至 2005 年 6 月底，在开展新型农村合作医疗试点的 641 个县( 市、区)的 2.25 亿名农村人口中，已有 76%的人自愿参加了 这项制度。国务院将 从 2006 年起，进一步加大中央和地方财政对建立新型农村合作医疗 制度的支持力度，到 2008 年将在全国农村基本普及新型合作医疗制 度。 (二)地方 现状与经验。 1.北京市。 (1)工作重心向 农村延伸，形成了部门之间支持“三农” 的联动机制。 北京市把解决“三农” 问题 作为全市工作的重中之重，明确提出 “我们 的政府不只是城市的政府，市政府各职能部门也不只是城市的职能部 门”， 进而要求各部门增强城乡统筹协调发展的意识，从城 乡统筹的 角度开展工作，积极转变职能，将工作重点向农村延伸。目前，全市已 建立起了城乡统筹协调的工作机制，市长直接抓统筹，市级各职能部 门把工作范围和重点向农村延伸，城乡统筹的合力初步形成。2005 年 全市各涉农部门集中开展了大规模的“春季调研” 活动，各单位“一把 手”领导亲自 组织、 亲身参与，深入乡村进行 调研，摸清底数、分析问 题、研究对策，共形成了 28 份调研报告。 针对调研过程中发现的问题， 市政府进一步推动调研成果转化，将这 28 份调研报告形成了 53 项可 操作的年度项目，其中关于农民问题的有 14 个项目，关于农业问题 的有 10 个项目，关于农村问题的有 29 个项目。每一个项目都有明确 具体的任务、完成时间、主要责任单位和协办单位。通过搭建这些项 目平台，全市上下形成了职责明确、横向协调、上下联动的工作机制， 有效促进了政策资源、城乡资源的整合。 (2)财政 资金投入向农村倾斜，为新农村建设提供强劲的资金支持。 2005 年北京市有关文件明确提出：市政府建设资金中，用于郊区的比 例不低于 50%，重点投入郊区基础设施建设 ；新增教育、卫生、文化、 计划生育等事业经费主要用于区县以下的比例不低于 70%，等等。 这 些政策的出台为财政支出结构调整、实现财政资金投入向农村倾斜进 一步指明了任务和要求。 近两年，全市用于郊区、用于“三农”的资金在大幅增加，比重也在 逐步提高。2004 年，市政府投资的增量全部都投向了远郊区县，用于 郊区建设的政府投资达 58.7 亿元，比 2003 年增加了 1.7 倍；市财政用 于“三农”的投入达 20.5 亿元，比 2003 年增加了 1.1 倍。2005 年，北京 市发改委安排的政府投向 10 个远郊区县与城八区的比例已由 2003 年的 2：8 调整为 5：5，投向远郊区县的市级政府投资，2005 年计划安 排 77 亿元，比 2003 年的 22 亿元增加了 2.5 倍。 此外，各个部 门的专项资金也在向农村倾斜。2004 年，教育部门 投向农村的资金由 2002 年的 1.2 亿元、2003 年的 3.4 亿元增加到&4 亿元。2005 年， 义务教育阶段免除了杂费，下一步将实现全部免费。 科技部门 2005 年用于区县的资金近 3 亿元。市交通委实施了“村村通 油路”工程，每公里市级以上补助 20 万元，2005 年底所有行政村都实 现通油路。并且，还计划从 2006 年起将该项工程向自然村和村内道 路延伸。 (3)项目安排解决突出问题，使农民真正受益。北京市在城乡统筹 发展中，以改善农民和农村的生产、生活环境为工作重心，从村镇道 路改造、农民饮水安全、农村污水及垃圾处理、乡村卫生服务、农业生 产条件等方面大力支持“三农” 工作，涉及 农民切身利益的生产、生活 条件正在进一步改善。 2005 年，北京市共安排各类镇村道路建设项目 33 个，涉及 10 个 远郊区县的 40 个乡镇，新增和改造道路总里程 408，7 公里。2005 年， 北京市加快了改善村镇供水条件步伐，基本解决 60 个乡镇共 500 个 村的农民安全供水问题。6 个区县安全饮水项目总投资 5.2 亿元，其 中市补资金 3 亿元，占总投资的 58%，其余由区 县自筹解决。6 个区 县共计划打井 236 眼，铺设管道 5105.1 公里。 市政管理委员会加大了农村地区环境卫生工作力度，将垃圾密闭 化管理的范围逐步扩展到了六环路以外地区，2005 年将在六环路以 外 40%平原地区实现垃圾密闭化管理。其中，昌平区 实行的“村收集、 镇运输、区处理” 的管理模式，保证了最远的村每 3 天能收集一次垃 圾，一般村每天都能收集垃圾。同时，在 环卫设施、作业队伍等方面， 政府都提供保障，建有垃圾处理中心，能进行简单分类、压缩，配有运 输队，有密闭垃圾房。昌平区的经验和做法，初步建立起了垃圾管理 长效机制，从根本上改变了农村生活垃圾管理的无序状态，同时还解 决了 1000 多人的就业问题。 北京市在全国率先建立了山区生态林补偿机制，每年拿出 1.92 亿 元进行补助，安排了 4.3 万名不适合向非农产业转移的农民进行护林， 山区 912 万亩生态林得到了有效管护，实现了“养山就业” 、“养山富民” ，走出了山区生态与农民生计结合的新道路。同时，提高了各类绿化 带养护与补偿标准，市财政按每年每亩给予 500 元占地补偿、200 元 养护补助，占地补偿费每 3 年递增 10%。 新型农村合作医疗制度正在逐步完善。2004 年，北京市在全市范 围推广新型农村合作医疗，目前“参合率”基本达到了 80%。各区县还 共计投入资金 180.04 万元，资助 31295 户和 64828 名低保对象参加 了农村新型合作医疗，占农村低保总数的 88%。 政府对农村义务教育和农民职业教育的支持力度逐步增强，农村 计划生育家庭帮扶及奖励扶助制度、农村社会救助工作、优抚工作也 在稳步落实。全面建立了农村最低生活保障制度，逐步提高保障标准。 农村五保对象全部纳入低保范围，并按当地低保标准 110%享受保障 待遇。住房救助、医疗救助和教育救助等各类专项救助相继实施。逐 步建立农村养老保险制度，在试点先行的基础上，各区县先后制定了 农保制度改革办法或方案。 (4)积极将城市 优质人力资源导人农村，大力开发农村本地人力资 本。北京市各部门除在资金投入上向农村倾斜外，还采用多种手段将 城市人才资源引向农村，改变了过去“见钱见物不见人” 的做法，通过 机制创新，把城市的人才、科技引入农村，以优质的人力资源支持农 村发展，使郊区农民长久受益。教育、 卫生和科技等人力资源的对口 支援政策和办法相继出台。北京市教委近年实施了城乡“手拉手” 活动， 组织了 103 所城市学校与 103 所农村学校对口帮扶；已全面启动了城 镇教师支援农村教育工作，目前 1010 名全职支教教师已经全部到位； 并且将支教一年的经历作为今后评定职称的条件。组织实施了“1+X” 计划，即以一所大学为主，多所大学共同支持一个郊区县的科技发展。 市科委会同市农委整合 52 个科技单位，聘请 150 多名科技人员为专 家，组织科技指导员，深人乡镇、科技示范 户，举办各类技术培训班。 卫生部门安排了市区的多所知名医院与郊区医院对接，实现设备和人 才共享，并且出台了卫生技术人员晋升副高级职称前要累计在农村基 层工作一年的政策，使城市的优质卫生资源向农村配置。 除实施城市支持农村的人才战略外，北京市还注重开发、培养农 村本地人力资源。2005 年北京市政府建立了由市农委牵头，市科委、 市教委、市劳动和社会保障局、市财政局、市乡镇企业局和市妇联等 部门参与的“北京市农 村富余劳动力转移培训工作联席会议” 工作机 制。各区县也因地制宜，有针对性地开展农村富余劳动力转移培训工 作。该市郊区农村卫生人员、基层干部等各领域人才的培养工作也在 有序进行。卫生局在积极完成覆盖山区 1486 个村级社区卫生服务站 标准化建设任务的同时，计划为每个村培养一名全科医生。北京市农 学院、农职院定向为郊区农村招收“农村实践生” ，为乡村培养高素质 村干部。 (5)以促 进农民就业增收为核心，把调整和优化农村产业结构作为 推进新农村建设的重要环节。北京市以城市总体规划为指引，以郊区 功能重新定位为导向，加快农村产业结构优化升级步伐。郊区农业的 定位及发展思路进一步清晰，都市型现代农业呈现良好发展态势。北 京市通过实施“行动计 划” ，即摸清 农业资源和市场需求两张底牌，建 立科技支撑和资金支撑两个体系，搭建农业综合信息平台，加强对农 业生产功能、生活功能、生态功能和服务功能的开发，向功能开发要 效益。一方面，强化农业的经济功能，大力 发展精品和惟一性产品，抢 占高端市场；发展农产品深加工和配送，提高附加值。在摸清山区资 源底牌的基础上，对平原地区的农业资源底牌和首都高端市场、高消 费群体的农产品需求进行了调查。启动北京特色农产品品质测试，完 成近万组数据，首批重点推出 9 个特色产品。农业标准化基地建设和 设施农业取得新进展，安全食品体系建设得到加强。另一方面，突出 农业的社会功能，融教育、娱乐、生 产于一体， 农业功能向深度和广度 拓展，休闲观光农业发展迅速。同时还注重农业的生态功能，建立人 与自然、都市与农业和谐的生态环境，使农业成为城市的花园和绿色 生态屏障。此外，北京市还调整了养殖业布局及发展政策，明确规定 了禁养区、限养区和适量养殖区。以节水为主的 30 万亩高标准农田 建设进展顺利，节约型农业发展态势良好，农业综合生产能力有了新 的提高。 (6)把工作着力点放在建立“ 以工促农、以城带乡” 的长效机制，着 手改变城乡分割的二元管理体制。北京市城乡分割的二元管理体制依 然存在，已经远远不能适应统筹城乡发展、建立和谐社会、建设社会 主义新农村的要求。北京市认识到城乡差距过大的根本原因就是城乡 分割的二元管理体制。因此，北京市把完善经济和社会管理体制，尽 快建立“以工促 农、以城带乡”的长效机制，打破城乡二元结构作为建 设社会主义新农村的关键措施来抓。 2005 年北京市各有关委办局开展的“春季 调研” 成为该市完善经 济社会管理体制、建立新型城乡管理体制的重要引子。北京市委、市 政府明确提出要建立“工业反哺农业，城市支持农村” 的长效机制，各 部门支持“三 农” 工作不能做成 “形象工程”，也不是一朝一时之事，而 要以“春季调 研” 为契机，注重研究有利于“ 三农” 长远发展的制度安排 和政策支撑，建立健全城乡统筹的有效体制。春季调研后，市委市政 府及各有关部门在经济发展、基础设施建设、教育、卫生、社会保障、 就业和环卫等方面的工作思路、政策措施已发生重大转变。北京市通 过机制创新，把城市的资金、人才和科技引入农村，创出了“ 工业反哺 农业、城市支持农村” 的具体途径，“以工促农、以城带乡”的长效机制 正在建立，城乡一体化的管理体制已初步显现。 (7)落实 各项农村基本政策，切实维护农民的权益。土地是农村最 基本的生产资料，是农民最基本的生活保障。土地政策与管理制度既 关系到农民的经济利益，也影响着社会的和谐与稳定。北京市提出在 推进城市化进程中，既要保证农民的眼前利益，更要保护好农民的长 远利益。北京市一方面完善土地承包制度，按照依法、自愿和有偿的 原则，研究制定农户土地承包经营权流转的办法，规范土地流转行为， 确保农民的权利。另一方面，完善农村集体土地管理制度，重新调整 了农村土地征占政策，探索建立征地留用制度和建设用地使用权流转 机制，既保留出农村发展、农民就业的空间，又要促进土地的规模经 营和集约经营。 旧村改造是新农村建设的重要内容，此项工作涉及农民的切身利 益，北京市为了把这项工作做好做细，确定了、13 个旧村改造试点。 在试点过程中，注意严格执法，逐步完善旧村改造涉及的有关土地政 策，包括加强村镇土地利用规划的编制和实施管理、关于旧村改造用 地周转政策、旧村改造用地的取得方式政策和旧村改造的新建设房屋 的土地产权政策等，从政策上维护农民权益。 按照“资产变股权、农民当股东”的基本思路，北京市积极稳妥推 进农村集体经济产权制度改革，发育新型合作经济组织，让农民的权 益在改革中得到保全和保护，确保农民带着资产进城，更好地融入城 市社会。 按照“多予、少取、放活”的方针，北京市不断深化农村税费改革。 2004 年，全市实行免征农业税及其附加，并加大财政转移支付力度， 投入 3.17 亿元确保基层组织正常运转，其中对 2156 个集体经济实力较差的村按每个村集体收入达到 8.8 万元的标 准进行补贴。2005 年，对 2156 个村的补贴提高到每个村 15 万元，同 时对其他所有村按城市社区标准补贴 8 万元。 (8)建立一个 强有力的协调机制，确定一个抓总部门。解决“三农” 问题，不仅仅是农业部门的职责，各个职能部门对解决“ 三农”问题都 负有不可推卸的责任。过去，由于机制不够完善，各部门投身研究“ 三 农”、服务“ 三农” 的积极性和主动性不够高，协调性较弱。北京市通过 完善工作机制，建立协调机制，提出由北京市农委作为“ 三农”工作的 抓总部门，负责总体协调和督促检查，避免工作中的空缺与重叠，有 效促进政策的集成、资金的整合，推动“三农 ”工作呈现新的局面。 2.江苏省。江 苏省近几年在全省推进五项实事，除了进行农村税费 改革和建立新型农村合作医疗制度外，还要全面完成农村改水任务， 基本完成农村草危房改造以及大力推进农村公路建设。其中，农村改 水所需资金，实行政府支持、群众自筹和社会投资相结合，江苏省财 政安排 2 亿元，将使农村人口饮用卫生水覆盖率达到 95%以上，新增 受益人口近 1000 万人；危房改造，省财政等筹集 2.335 亿元，支持苏 北地区完成 7 万户危房改造；从 2003 年起，3 年内建设和改造农村乡 村道路 2.8 万公里，实现道路灰黑化、等级化，再用 2 年，建成和改造 乡际道路 1.2 万公里，全面完成农村公路建设和改造。所需资金，苏 南自筹解决，其余地区省财政进行补助，其中县至乡镇公路每公里补 助 45 万元，乡镇至村和乡际公路每公里补助 10 万-15 万元。 苏州市是江苏省的发达地区，经济发展水平在全国城市中名列前 茅，财政收入雄厚，可以在农村办更多的实事。除了农村改水和道路 建设，苏州还提出加快改造农村厕所，截至 2005 年底，彻底消灭露天 粪坑，2010 年无害化卫生产厕达到 90%，中心镇生活污水集中处理率 达到 60%以上；苏州还将持续开展“清洁村庄、清洁家园、清洁河道” 活动，截至 2005 年底，在农村所有行政村内，每 20-30 户农户设有符 合标准的垃圾箱(桶) ，并按居住人口一定比例配备保洁人员，生活垃 圾基本做到日产日清，实行无害化处理，无暴露垃圾和卫生死角。苏 州市“绿色通道、绿色基地、绿色家园”活动，其中的“绿色家园” 就是 结合小城镇建设，重点抓好小城镇和村庄的绿化，努力建成一批富有 水乡特色的生态型城镇和村庄。 3.浙江省。由于各方面的重视和良好的经济社会条件，当前浙江省 统筹城乡和区域发展、促进城乡一体化和区域协调发展呈现出了良好 态势，主要表现在以下几个方面： (1)城乡 三次产业联动发展。按照发挥区域优势和推动三次产业联 动发展的要求，合理安排产业布局，在深入论证的基础上，2003 年以 来着重抓了环杭州湾、温台沿海和金衢丽三大产业带的规划建设，其 中以环杭州湾产业带规划已全面完成。以县城和中心镇为依托，以特 色产业为支撑，把乡镇企业、专业市场和小城镇建设有机结合起来， 做大做强特色状快经济，形成百万农民创业带动千万农民就业的增收 新机制，形成了工业化支撑城镇化，城镇化提升工业化，第一、第二、 第三产业互动发展的县域经济新格局。 (2)城乡 公共设施同步建设。按照城乡一体化的要求，引导城市公 交、饮水供给、 邮电等公共服务设施向农村延伸，2003 年以来全面启 动了“千村示范、万村整治”工程，1000 个示范村建设和 6700 多个整 治村建设。 (3)城乡 社会保障同步推进。在推进城市社会保障体系建设的同时， 建立保障对象全覆盖、保障形式多层次和保障资金多渠道的失地农民 保障制度，109.7 万名失地农民参加农村社会保障，约占全省失地农 民的 12，其中有 41.7 万名失地农民开始领取保障金。率先建立覆 盖城乡的最低生活保障制度，全省已有各类低保对象 51.3 万人，平均 保障水平每人每月 116 元。 (4)城乡 就业统筹安排。全面实施了“千万农村劳动力素质培训” 工 程，要求到 2010 年，全省培训农村劳动力 1000 万人，2004 年全省计 划培训 100 万人，预计全年培训农村劳动力达 124.9 万人，新增转移 就业 28 万人。 (5)城乡 社会事业同步发展。把发展农村教育事业作为教育均衡化 的重点来抓，统筹安排城乡教育规划、教育资源和教育投资。在全省 实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲目标的基础上，提 出了高标准的“普九” 和普及 15 年教育的目 标。2003 年全省农村初中 入学率达到 98.49%，农村初中毕业生升高中段的比例达到 87.31%。 (6)城乡 生态环境同步建设。把浙江省建设十大重点领域所涉及的 项目纳入浙江省有关部门“百亿生态环境建设” 工程，全面开展环杭州 湾、温台沿海和金衢丽高速公路沿线三个产业治理，把“ 青山白化”墓 地整治、集约化畜禽养殖场治理等 12 个项目列入“五大百亿工程” 建 成污水处理厂 36 座。 (7)发达地区和欠 发达地区互动发展。以 2002 年农民人均纯收入 低于全国平均水平的 361 个欠发达乡镇为对象，实施“欠发达乡镇奔 小康工程”，加大财政转移支付、山海协作和 结对帮扶力度，扩大社会 保障。 三、目前城 乡统筹发展存在的问题 自 1978 年农村实行联产承包责任制以来，经过 27 年的改革，我 国政通人和，经济持续高速增长，人民安居乐业，城乡社会经济面貌 总体上发生了根本改变，适应社会主义市场经济要求的农村经济体制 的基本框架初步形成。不容忽视的是，近年来城乡发展差距持续扩大， 农村社会事业发展滞后，农业基础设施脆弱，生产水平低下，农民收 入增长缓慢。“ 三农”问题已经成为我国经济持续协调健康发展的最大 障碍。当前我国正进入经济社会发展的关键阶段，同时又是矛盾凸显 期，特别是农村整体形势不容乐观，整个城乡社会经济发展面临着诸 多问题和挑战，突出反映在以下几个方面：。 (一)城乡 关系在经济方面的不和谐。 1.从国家投入指标看，目前城乡基础设施建设投入差异很大。在固 定资产投资总额中， 2003 年全国对第一产业的基本建设投资速度比上年增长 1.6%，而 对 第二产业的基本建设投资速度比上年增长 38.1%。1998-2001 年中央 安排国债资金 5100 亿元，其中用于农业基础设施建设的为 56 亿元， 占 1.1%，仅能满足同期农业基础设施建设资 金的 10%左右。往往城 区的基础设施都是市里统筹考虑，财政出钱建设，而乡村的基础设施 则是“人民办 ”，农民群众要自己筹集相当一部分资金解决。随着经济 的不断发展，城区面貌年年有变化，但乡村基础设施却多年难有一个 大改观。 2.从居民收入指标看，城乡居民收入差距显著扩大。2002 年二者 的差距已经超过 3：1。如果考虑到农民收入的统计数据有一定的水分， 而城市居民还享有农民无法享受到的多种福利，如福利住房、公费医 疗和单位发放的实物收入等，那么，差距将会更大。世界银行(1998)在 一份报告中认为这部分福利应达到城市居民可支配收入的 34 左右。 如果按照世界银行的估计进行调整，真实的差距接近 6：1。这一差距， 按照国际标准衡量是巨大的和少见的。在同一报告中世界银行还指出， 36 个国家的数据表明，城乡之间收入比率超过 2 的极为罕见，在绝大 多数国家，农村收入为城市收入的 23 或更多一些。中国的实际情 况已经远远超出这一比例。2003 年农村居民家庭人均纯收入 2622 元， 城镇居民人均可支配收入 8472 元，农村居民家庭人均纯收入不到城 镇居民人均可支配收入的 13 左右。中共中央党校教育长李兴山认 为，如果将城乡居民收入的计算方式、税赋负担、社会保障、基础设施、 教育资源、政治权力和积累性的落后等因素综合考虑，城乡差距就远 不是 3 倍，而可能会是 6 倍以上。 3.从居民消费指标看，农村居民消费低于城镇居民消费。城乡居民 巨大的收入差距不可避免地引致了城乡居民消费水平和消费结构的 差距，从消费总量看，2003 年农村居民消费占 42.4%，城镇居民占 57.6%。2003 年我国总人口，城镇人口占 40.5%，乡村人口占 59.5%， 而社会消费品零售总额，县以下仅占 23。6%。农村购买力低，造成内 需不旺。2003 年全国居民消费水平 4058 元，其中农村居民 2399 元， 城镇居民 8265 元。2003 年农村居民家庭人均生活消费支出 1943 元， 城镇居民家庭人均生活消费支出 6511 元。从消费结构看，2003 年农 村居民家庭恩格尔系数 45.6%，城镇居民家庭恩格 尔系数 37.1%。从 耐用消费品的拥有量看，2003 年农村每百户拥有空调机 3.5 台，城镇 每百户拥有空调机 62 台。从交通和通信消费看，2003 年农村居民平 均每人全年消费支出 163 元，城镇居民平均每人全年消费支出 721 元。 (二)城乡 关系在政治方面的不和谐。 1.城乡不统一的户籍制度。户籍制度是劳动力的社会性和区域性 的主要制度，决定着劳动力在区域间和区域内的流动能力，是劳动力 市场分割的主要原因。把劳动力分为城镇和农村，与统筹城乡经济发 展所要求的城乡统一、开放、竞争及有序的大市场的目标模式相背离。 2.城乡不平等的就业政策。农民工是指具有农村户口而在城镇务 工的劳动者，是我国城市经济建设中的一支生力军，对城市发展起着 重大作用。但由于种种原因，他们生活在城市社会的边缘，他们的户 口仍在农村。他们劳动风险高，流动性强，往往不能按时足额领到劳 动报酬，享受不到与城镇工人一样的就业政策。我国 1994 年颁布实 施的劳动法第三条规定了劳动者有平等就业的权利。由于不平等的 就业政策，农民工进城待遇明显低于任职的当地人，同工不同酬现象 极为普遍。他们干活最卖命、最勤奋，工作 时间最长，但却不被当做正 式职工，不能累计工龄，不能评定技术等级，没有资格参加技术培训， 没有晋级升职的机会，领不到住房补贴和医疗救济等。 3.城乡不平等的社会保障体系。长期以来，农民一直以土地保障为 基础、以家庭保障为核心。随着城市化和非农化的发展，人均占有的 耕地越来越少，土地的保障功能越来越弱。家庭保障存在着明显的脆 弱性。由于农村人口老龄化和农村家庭小型化倾向的加剧，使得家庭 保障功能也受到削弱。然而，在传统保障机制被逐渐削弱的同时，农 村社会保障体系的重建工作却十分缓慢，依旧十分脆弱。从社会救济 和社会优抚指标看，2003 年城镇居民最低生括保障人数每万人中有 2247 人，农村居民最低生活保障人数每万人中只有 367 人。按享受社 会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有 3%，城乡社会 保障率的比例为 22：1，城乡人均社会保障费的比例为 24：1。在养老 保障方面，虽然已有近 6000 万名：农民投保，但效果很差。在扶贫救 助方面，按民政部统计，2002 年农村仅有 404 万人得到了最低生活保 障，占应保人数的 25%，城镇享有最低生活保障人数达到了 2054 万 人，基本实现了应保尽保。 (三)城乡 关系在文化方面的不和谐 1.教育投入在城乡之间的分配不均衡、不合理。2002 年全社会的 各项教育投资用在城市的占 77%，而占人口 总数 60%以上的农村人 口只获得 23%。农村教育资源的匮乏，直接结果是农村学生辍学率高， 受教育水平和文化水平远低于城市。农村教育条件非常落后，与城市 天壤之别。基础教育是社会文明的基础，然而“ 义务教育”对于许多农 民子女来说，难以为继。现在，教育支出已 经成为农民开支中仅次于 生活费的第二大项，全国平均而言，每个小学生一年的各种费用在 500 元左右，初中生则在 1000 元左右，这对于人均收入只有 2000 多 元的农民家庭而言，很难承受。农业部的调查数据显示，4.8 亿名农村 劳动力中，小学文化程度和文盲半文盲占 40.31%，初中文化程度占 48.07%。目前，我国农村人均受教育年限比全国平均水平低一年，比 城镇平均水平低两年半。教育不均衡，即国民占有教育资源严重不均 衡造成的公民在个人技能和劳动力资源方面的不均等，成为社会合理 流动的最大障碍。 2.农村文化的整体水平差，农民的文化设施少得可怜。在城市，高 中、中专、大专、本科及研究生学 历人口的比例分别是农村的 3.5 倍、 16.5 倍、55.5 倍、 281.55 倍和 323 倍。 农村的文化设施也很短缺，2003 年农村每百户拥有彩色电视机 67.8 台，而城镇每百户拥有彩色电视 机 130.5 台。农村每百户拥有电话机 49 部，而城镇每百户拥有普通电 话 95 部。 (四)城乡 关系在社会方面的不和谐。 1.城乡在获得社会资源方面很不平等，农村医疗落后。中国曾经有 成功的农村合作医疗体系，然而当亚洲一些国家还在效仿中国合作医 疗制度的时候，合作医疗却在中国的绝大部分农村解体了。解体的后 果是婴儿死亡率上升和地方病、传染病在一些地方的再度流行。目前 全国农村合作医疗的覆盖面只有 10%左右，农村卫生投入的各项指 标均远远低于全国平均水平。现在城市的新居一般都有两个卫生间， 而农村的厕所却破烂不堪。据世界卫生组织在 2000 年的世界卫生报 告，中国在 191 个国家的卫生系统中排名 188 位。我国占总人口 60%的 农村人口只享有 20%的卫生资源配置，87%的农民是完全自费 医疗。农村卫生经费比例从 1991 年的 20%降至 2000 年的 10%，其中 专项的农村卫生费只有 I.3%，农民人均卫生事业费只有 12 元，仅为 城市居民的 28%。2003 年每千人医师数，农 村只有 0.68 人，仅为城市 的 13，当前还有 10%的农村没有医疗点，新的农村合作医疗覆盖面 仅为 9.5%。 2.农村基础设施建设相对滞后。在占全国总人口近 70%、户数占 23 的广大农村地区，其电力、交通和水利等基础设施仍是全国农村 社会发展的瓶颈。新中国成立 50 多年来，我国城市建设投资近万亿 元，其中城市基础设施投资占将近 14，而农村建设主要依靠集体经 济和农户自我积累。财力和投资的城乡差距十分悬殊，物质基础差别 甚大，尤其和农民生活直接相关的基础设施十分落后。不仅电网老旧， 电压不稳，电价高昂，而且由于道路交通不便，很多地方信息闭塞，农 副产品运不出去，偏远的村庄群众生病得不到及时治疗，小病拖成大 病，甚至丧失了生命。一句话，用 电难、行路 难、吃水难是广大农村的 基本特征，农民要求改善电、路、水等基 础设施条件韵愿望异常迫切。 3.农村群体性事件明显增多。据统计，2004 年因拆迁、土地纠纷、 环境污染和征用土地补偿问题上访的人数大量增加，各种群体性事件 也大幅度增多，其中一个重要原因就在于城乡发展“不和谐” 而产生的 巨大社会鸿沟开始集中滋生严重的社会后果，以致群体性事件明显增 多，而且一些群体性事件组织化倾向明显，行为方式趋于激烈，已成 为影响社会稳定的突出因素。可以看到，当前农村面临的矛盾很多， 城乡发展不协调，已经成为构建社会主义和谐社会的重大障碍。 四、造成城 乡发展存在差距的原因 1.财政金融支农政策不力。从国家财政支农的比重来看，呈下降趋 势。国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重并不高，1991-1997 年，该比重分别为 10.3%、10.0%、9.5%、9.2%、8；4%、8.8%和 8.3%， 一直处于下降趋势，1998 年提高到 10.4%，近年来大致 维持在 8%的 水平，比 1990 年的 12%约低 4 个百分点；地方 财政支农支出比例 1991 年为 9.6%，1995 年为 7.9%，到 2000 年下降为 6.6%，近两年来 这一下降趋势仍然没有得到根本扭转。从商业性金融和政策性金融的 贷款投放来看，支农弱化尤其明显。农业银行商业化改革步伐加快， 并上收贷款审批权限，农业贷款规模逐年递减。2003 年我国金融机构 向农业发放贷款的额度仅占其贷款总额的 5%，是中国工商 银行、中 国农业银行、中国银行中国建设银行四家国有商 业银行县级行的存 贷比普遍低于全国的存贷比，金融机构支农力度逐年减弱；政策性金 融支农作用主体地位不突出，亟须政策扶持的农业开发、农业技术进 步及农村基础设施建设得不到应有的有效支持。由于财政金融政策过 于向工业和城市倾斜，造成农村资金大量外流。农村信用社和邮政储 蓄成为农村资金外流的主渠道，19802000 年农民资金经过信用社 渠道净流出累计 8722 亿元，加上邮政储蓄渠道，这一期间农民资金 净流出合计 10334 亿元；截至 2002 年底，邮政储蓄存款余额为 7369 亿元，比 2002 年初增加 1457 亿元，其中， 65%来自县及县以下地区， 乡镇及所辖农村占 34%，邮政储蓄机构从农 村抽走大量资金。除了财 政金融政策向工业和城市倾斜外，股市资金、外资资金等运用政策也 向城市倾斜，使占总人口 30%多一点的城镇 占有全社会固定资产投 资的 70%，人均额为农村的 5-6 倍，直接造成城乡差距扩大。 2.城乡分割二元制结构。城乡分割的二元制结构，人为地把我国分 割成市民与农民相区别，城市与农村相互隔离的社会。在城乡实行不 同的税制、户籍管理制度、社会保障制度、就业制度等，这种二元制度 深入社会、经济、政治、科技、教育、文化和法律等各个领域。 (1)在经济发 展的战略上，国家实行城市工业优先发展战略，“重工 轻农”，“ 重城市轻农村” ，人为制造“剪刀差”(包括工农产品价格的“ 剪 刀差”和征用 农民土地价格 “剪刀差”)，使农民艰苦创造的巨额财富源 源不断地流向城市、市民的腰包，等于剥夺了农村农民的发展机会， 农村经济发展明显落后于工业，农民生活与城市有极大的差距。 (2)在户 籍身份上，实行城乡有别的二元户籍制度，取消农民迁徙 自由，农民不能进城生活，农民不能进城就业，国有企业和国家机关 单位不向农民“招工招干 ”，改革开放后的 农民也只能是流向个体私营 企业和外资企业“打工 ”，而不是固定的 “工作” ，且要受到各种城市管 理制度的限制。 (3)在社会保障制度上，国家的社会保障也只能覆盖城市，而广大 农民的生老病死全都寄托在贫瘠的土地上。据报道，全国参加养老保 险的人数为 15506 万人，参加农村养老保险的人数 5428 万人，全国 2235 万城镇居民得到最低生活保障，仅有 400 万农村人口得到最低 生活保障。 (4)在义务 教育上，国家对城镇义务教育全部包了下来，而农村的 义务教育则由农民自己掏腰包解决等。在二元制度下，国家的绝大多 数财政支出和国债资金是用在城市和其他非农领域。结果人们看到的 基本上是工业现代化而非农业现代化，是城市的现代化而非农村城市 一起现代化。 3.城市(镇) 化滞后。城市(镇)化可以促进城乡生产要素的聚集，合 理配置资源、改善城乡功能和结构，推进农村市场化和现代化，实现 城乡制度，管理体制、市场、 户籍和社会文明等方面的接轨，加快城乡 一体化进程。目前，我国的城市化水平仅 37%左右，低于世界城市化 水平 10%，与发达国家城市化水平相差 1 倍。和日本相比，我国城市 国土密度为每万平方公里 0.7 座，而日本为 55 座，要使我国城市国土 密度达到日本一半的水平，还要增加 21000 多座城市，难度很大。城 市化滞后导致了一些问题；吸纳农村剩余劳动力的能力有限，难以消 化和解决大量农民在城市就业的问题；拉动经济增长的