转型土地管理制度变迁绩效及其制度逻辑

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 转型土地管理制度变迁绩效及其制 度逻辑 摘 要：土地管理制度变迁体现 着转型时期国家和地方的角色和职能界 定，而不仅是土地制度变迁和制度供给 问题，以中央向地方放权和收权为中心 的土地管理中包含了资源配置、资本俘 获和用途管制等多重治理目标，土地管 理法实施以来土地权利与土地义务在国 家-地方 -集体与农（市）民间呈现较高 程度的非对称分布。而土地管理制度变 迁过程呈现着以下特征：中央对地方严 格实施自上而下土地指标管控，但部分 赋予地方在指标利用上探索的权利；中 央赋予地方强制型垄断市场权力于并以 用途管制和规划限制其权力行使；中央 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 赋予集体部分社会与市场参与权利，但 以集体产权边界和用途管制及规划限制 其权利行使。这一放权与收权限制的制 度格局所引发的外部性表现为：用途管 制的绩效消弭、政府权力市场获利机制 的建立与集体福利消散、社会资本力量 与社会参与合作治理不足。由土地权利 与土地义务配置失衡所带来财产与风险 （不稳定）的分配失衡则是这种渐进式 的治理朝向改革的制度成本。土地管理 的进一步制度变迁将遵循既有的这种模 式渐进式进行。 中国论文网 /4/view-12898596.htm 关键词：放权与限权；制度变迁； 土地管理；土地治理；路径依赖 中图分类号：F301.1 文献标识 码：A 文章编号：0257-5833（2017） 03-0043-12 作者简介：曹 飞，河南财经政 法大学工程管理与房地产学院房地产经 营管理系讲师、博士（河南 郑州 450046） -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 党的第十八届三中全会和国家 新型城镇化规划（2014-2020 年） 颁布 以来，为推进“ 人” 的城镇化，构建城乡 统一的一体化发展机制，顶层设计中土 地制度改革尤其是征地制度改革、建立 城乡统一的建设用地市场、农村土地确 权被密切关注，其后由中央批准在基层 进行探索性实验，体现出当前土地制度 变迁的以强制性制度变迁为主的特点。 与上述土地利用制度和土地产权制度为 主的政策文本和基层试点不同的是，土 地管理制度尤其是土地用途管制制度很 少在政策文本和基层试点中出现，而实 际上土地制度的各子制度互为依存、相 互制约从而构成现有土地制度的基本框 架。但既有研究多注重于对某一政策现 象和制度的考查，缺乏一个解释土地管 理向土地治理变迁的分析和解释性框架。 而改革也需要注重系统性、整体性、协 调性。本文将以土地用途管制制度为核 心，考查在土地用途管制下中央在向地 方放权、向市场让权、向社会还权过程 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 中土地管理制度整体变迁过程，将以一 个系统性、历史过程性的角度考查土地 管理制度变迁的制度绩效及制度逻辑， 进而进一步明确下一步的土地管理制度 变迁中的核心问题所在。 一、层级制管理的纵向发包：用 途管制的制度龃龉 （一）中央配额式管控：层层分 解与管制指标下压 1.指标分解目标责任下压。我国 的土地用途管制制度从外在看脱胎于计 划经济，但仅是作为管理工具的计划指 标类似于计划经济，如耕地保护指标是 经过层层分解并由各级地方政府承担起 耕地保护的责任，这种指令性计划的产 生、目标与对象均与计划经济时期的计 划指令有很大区别。 “五年 ”规划中将能 源强度指标、耕地保有量等 8 个确定为 约束指标，鄢一龙等认为这些计划指标 管理是市场经济条件下的公共事务治理 计划 1，且其认为五年规划体制在这些 公共事务上比市场机制远为有效，但对 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 土地用途管制和耕地保护来说，这与事 实并不吻合。而在规划周期更长（每轮 15 年）的三轮全国土地利用规划中，不 仅耕地保有量和基本农田保护面积作为 目标进行指标分解后层层下压，建设用 地指标分配亦遵循这一管理模式。作为 宏观的经济社会发展规划及空间的土地 利用规划对土地相关公共事务治理的范 围出现了明显的差异。 2.配额式管控的主要特征。这种 将耕地保护和建设用地指标自上而下层 层分解至各级地方政府的管制方式可以 称之为配额式管控，不仅耕地保护指标 还是建设用地规模指标都是各级地方政 府实施经济建设的约束性指标。配额式 管控的主要决策主体严格控制在中央政 府，省级及以下各政府作为执行主体， 而对配额实施的监督权则分散在从中央 到地方的各级政府间 2，体现了自上而 下的层级制权力嵌入治理方式，接近于 周雪光等提出的“ 行政发包制 ”3。 与国外市场经济国家的土地用途 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 管制（zoning administration /UGB 等） 有所不同，配额制管制模式主要是通过 土地用途分类并将耕地保有量、城乡建 设用地规模、基本农田保护任务等 6 个 约束性指标由中央政府层层分解到地方， 同时辅之以“ 三界四区” 约束用地空间布 局，呈现出计划指标与分区管控结合并 以指标约束为主的特征。以强制力约束 为主要特征的配额式管控的实施也呈现 出强制性而非引导性，其实施工具如建 设项目用地预审、年度土地利用计划和 用地审批等作为行政审批手段来保障土 地用途管制的实施。 （二）地方自主性探索：指标管 控下的主动型活动 1.指标分配与指标争取。土地指 标尤其是建设用地规模指标分配在行政 权力分解上面临着分配效率与分配公平 的直接冲突，这种冲突在具有指标分配 和接受上下级地方政府间、具有零和竞 争关系同级地方政府间的持续的政治博 弈下持续被放大。若基于差异化经济发 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 展和提高土地利用效率的策略，发达地 区政府的指标配置过多将导致域内落后 地区地方政府的阻力增大。反之，相对 平均化的配置用地指标将导致巨大的效 率损失。实际上由于存在的巨大的信息 不对称，即使基于效率的指标配置方式， 仍与土地需求的实际有一定差异。在上 述不同政治力量的博弈下建设用地指标 分配方式呈现出上级政府的指标截留、 同级地方政府的相对平均公平化分配， 最终产生指标的分配在上下级地方政府 间缺乏公平而同级地方政府间缺乏效率 的局面。在现有的户籍制度和财政制度 的既定制度环境下，上述土地指标分配 的方式不利于打破城市的空间结构失衡 现象，也难以实现城市间基本公共服务 均等化的实现，从而在很大程度上制约 新型城镇化战略的推进。 2.指标生产与指标交易。 限于建 设用地指标的配额稀缺性，地方政府在 改善指标分配和积极争取建设用地指标 的同时，还自发探索了土地指标交易和 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 指标生产的方式，这属于制度变迁中的 诱致性制度变迁，在 1998 年土地管 理法出台前后及土地用途管制制度实 施前后，地方政府已自发探索土地指标 交易 1，期间中央政府叫停了浙江等地 的基本农田易地代保、折抵指标有偿调 剂政策等 2，汪晖等和谭荣等认为指标 市场化交易有助于解决土地指标分配中 的公平和效率矛盾 3。从指标交易上来 看有两种：存量划拨指标的交易和增量 指标的交易，存量划拨指标交易中有存 量建设用地指标交易以及附属于占用耕 地的耕地占补平衡指标交易。增量指标 中有耕地整理增加建设用地指标的交易 （被叫停） 、集体建设用地整理增加的 建设用地指标交易即城乡建设用地增加 挂钩，其中耕地占补平衡指标交易在多 个省份开展，存量建设用地指标也在南 京等地开展 4，如果说耕地占补平衡指 标交易属于地方政府的被动行为，那么 其余的土地指标交易都是地方政府的主 动“创新”行为。 3.管控指标外违 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 法行为。既有逻辑下地方政府除了在土 地指标争取、分配、生产与交易环节的 行动之外，还有指标管控外的的占地行 为，指标管理外用地主体不仅有农村集 体经济组织、企业个人，还有各级地方 政府。按照土地管理法的规定，地 方政府是土地利用规划的执行主体，同 时对集体土地所有者、企业及个人的土 地利用情况进行监管。 表 1 1998-2013 年各级地方政府 及其他组织和个人违法比例及平均违法 面积 省级机关 市级机关 县级机关 乡级机关 村组集体 企事单位 个人 98-13 年 16 年 违法件数（件） 1187 6613 21405 28265 105581 291119 1401626 比 例（% ） 0.06 0.36 1.15 1.52 5.69 15.69 75.53 98-13 年 16 年 违法面积（公顷） 7890 13290 58845 43590 79492 430127 177761 比例 （%） 0.97 1.64 7.26 5.37 9.80 53.04 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 21.92 98-13 年 16 年案件平均违法面积 6.6468 2.0097 2.7491 1.5422 0.7529 1.47751 0.1268 注：数据来源于历年中国国土 资源年鉴 。 1998-2013 年以来，各级地方政 府土地违法面积在土地违法总面积中所 占比重为 16%，集体土地所有人违法比 重为 10%，企业和个人违法比重为分别 为 53%和 21%，而单个违法案件平均违 法面积来看，各级地方政府的违法面积 要远高于村组集体与企业个人平均违法 面积（表 1） ，如果按照第三轮土地利用 规划期内确定的全国新增建设用地指标 （7976.4 万亩）来看，上述全部违法用 地面积（1216.5 万亩）占计划内合法用 地指标的 15%，即管控指标外违法用地 占计划总额度的 15%。而从违法用地中 耕地面积比重来看，在经济增长和固定 资产投资较快的时期省级机关的比重最 高，高达六成到九成（图 1） ，而耕地违 法面积的绝对数量也在这个时期的前后。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 说明不仅是市县政府间存在着突出的土 地指标竞争，一定时期省级政府间的竞 争也不能忽视，耕地的流失的部分主要 原因与粗放的地方主导型投资增长模式 有关。而其他级别的地方政府之间的耕 地违法面积比例大都在三成到六成之间， 是一种常态型的指标竞争。而作为被监 管对象的企事业和个人违法用地面积中 耕地面积比例也都一直在三成以上，与 地方政府的比重类似，但地方政府往往 实施选择性治理土地滥用问题 5。 注：数据来源于历年国土资源公 报和中国国土资源年鉴 。 图 1 1998-2013 年地方政府及其 他组织和个人土地违法中耕地比重及耕 地违法面积 （三）纵向型管制矛盾：指标管 控与地方化的消解 1.存量指标争取与交易的绩效消 弭。在地方政府对存量计划指标争取的 宏观格局中，建设用地指标呈现出提前 超发的状态，以 1997-2010 第二轮全国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 土地利用规划为例，规划期内的 1999- 2005 年 6 年间全国已有超过四分之一的 省份用完整个规划期内的建设用地指标， 在不到规划期一半的时段里有接近 60% 的省份用完了整个规划期建设用地指标 的一半以上，其中最高值为 98.8%，全 国只有不到 20%的省份用地指标在配额 额度的一半以内 1。而以第三轮土地利 用总体规划（2005-2020）的实施来看， 2013 年国家土地督察公告的督查工作情 况显示，2005-2013 年 8 年间有些省 （区、市）城乡建设用地规模突破土地 利用总体规划 2020 年控制指标，相当 一部分省（区、市）存在违反土地利用 总体规划批地问题，有些省（区、市） 存在超出土地利用年度计划审批新增建 设用地问题。 在土地指标争取和指标管控外违 法用地的背景下，三轮土地规划实施前 后的耕地流失情况如表 2 所示。其中第 一轮土地规划实行的配额制和分级审批 制度，第二、三轮实行的是配额制和上 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 收审批权至中央和省级政府的制度，相 较于以分区管制和市场化导向、农民自 愿参与的美国耕地保护制度，1980- 2005 年左右我配额管制和严格的行 政审批权下的耕地保护绩效并不比美国 耕地保护绩效更好。2006 年由于政府加 大了土地整治和耕地占补平衡的力度， 我国耕地面积流失速度大幅减小，耕地 保护的任务已经从保数量向数量质量兼 顾的新阶段，虽然中央政府出台了相关 耕地质量问题的政策文件，实际上补充 耕地质量问题一直较多 2。 表 2 三轮土地规划实施前后耕地 流失情况及与美国同期对比 1986 年之前 1986-2000 1996- 2010 2006-2020 美国 年份 1980 到 1986 1986-1998 1998-2006 1996-2014 1982-2007 耕地流失 年均 924 万亩 年 均 600 万亩 年均 1305 万亩 年均 714 万亩 年均 560 万亩 相较于存量指标争取和指标管控 外违法用地，存量土地指标交易（建设 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 用地指标和附属于建设用地指标的耕地 占补平衡指标，前者一般在县市内交易， 后者在省域内进行交易）这类基于地方 政府自发的市场行为对提高配额制下计 划分配资源配置绩效有较大的作用，从 弥补计划缺陷的角度来说，存量土地指 标交易是一种建设用地配置效率帕累托 改进。但从抑制耕地保护的外部性所带 来的市场失灵来说，由地方政府主导土 地非农化和土地指标交易，耕地保护的 外部性并没有因为土地指标交易而消失， 稳定有效消除耕地保护外部性的制度尚 未建立，因此存量土地指标交易应配合 消除耕地保护外部性的制度，才能保障 存量土地指标市场化带来的资源配置总 绩效（耕地和建设用地）改进持续为正。 在上述两种行为对土地用途管制 实施绩效的影响下，中央政府也对土地 利用总体规划进行了调整 1，从调整方 案可以看到：全国建设用地规模指标由 原规划 531.76 万公顷增加到新规划的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 879.69 万公顷，增发 347.93 万公顷，指 标增发率为 65%，全国 31 个省市自治 区中除了北京、吉林、甘肃、青海四省 土地建设用地规模指标有所缩减，其他 27 个省级行政单位则在原规划指标基础 上调了指标规模（重庆 11.53%-河北 188%之间） 。其中指标超发率超过 50% 的省份占 19 个。耕地保有量方面，由 原耕地保有量的 12033 万公顷上调至 12433 万公顷，净增加保有量 400 万公 顷，其中仅内蒙古和东北三省增额就达 406 万公顷，耕地保有量增加的有 18 个 省份，耕地保有量减少的省份中以经济 高速增长而复垦潜力有限的省份、发达 地区省份和生态薄弱省份为主如北京、 上海、广东、江苏、浙江、河北、山西、 重庆等省份。全国基本农田保有面积则 不增反降了 93 万公顷，其增加的省份 基本与耕地保有量增加的省份一致，但 相对于普通耕地，基本农田面积增长潜 力非常有限，唯一不一致的山东省在耕 地保有量略有增加的情况下基本农田面 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 积大幅降低，而基本农田面积大幅减少 的省份与耕地保有量减少的省份一致， 其中广东与江苏、河北与陕西等就分别 减少 76.6 和 85.67 万公顷，凸显了推进 城镇化过程中基本农田保护难度越来越 增加。由于尚未形成全国的存量土地指 标交易市场，因此由中央政府主导的全 国规划的调整也部分降低了指标计划配 置失灵程度。 垄断供地制度与 土地征收的前置条件具有内在矛盾。 土地管理法四十三条规定：“任何 单位和个人进行建设，需要使用土地的， 必须依法申请使用国有土地；但是，兴 办乡镇企业和村民建设住宅.土地的， 或者.的除外” 。结合上述 土地管理法 四十三条和宪法及其他法律规定可 以看到：土地征收是唯一合法利用集体 土地的途径，垄断供地制度下征收的前 置条件公共利益已经被彻底全面虚置。 尽管公共利益本身难以寻找到良好的实 体标准，但程序性的公共参与以确定公 共利益范畴在此也属多余。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 内在矛盾同样存在于公共利益与 土地用途管制之间。配额式管控模式下 土地管理法第十八条规定“地方. 建设用地总量不得超过上一级土地利用 总体规划确定的控制指标”。因此来自 上级政府的土地用途管制而非公共利益 本身确定了土地征收的数量，即使是出 于公共利益进行土地征收，也势必受到 土地用途管制的制约。 2.垄断供地下的空间管制与配额 式管控。除却垄断供地制度、配额式管 控与公共利益存在内在冲突矛盾外，还 有垄断供地制度下空间规划管制与配额 式管控之间的外在冲突矛盾，这种矛盾 相对上述内在矛盾更加凸显和被观察到。 在地方政府企业化运营城市的土地财政 背景下，配额式管控让位于空间规划管 制成为一种常态。上述现象产生的直接 重要原因就是土地用途管制和空间规划 管制两种管制工具间的直接冲突。土地 用途管制是以数量配给工具为主，辅以 “三界四区”分区管制，而空间规划管制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 则以分区管制为主要工具。从管制工具 的技术和制度差异上来看， “多规合一” 的试点城市中发现超过 40%的城乡规划 与土地利用规划存在差异 1，配额制指 标落地的用地布局和空间安排成为技术 性差异的核心所在，禁止建设区和限制 建设区的建设安排成为两种管制工具冲 突最大冲突，这两区中往往包含连片基 本农田和生态保护区等。而计划跟着项 目走导致城市新区建设四面开花、难以 形成集聚效应 2。实际上不论是主要发 达国家的城市增长边界还是法定刚性的 规划衔接、土规合一，无不在技术层面 和初步制度层面实现治理工具的协同以 合理管控城市空间增长。 （三）权力-产权与市场：制度 变迁中的诺斯悖论 中央自上而下赋予地方垄断土地 一级市场的权利同时又强制推动土地出 让市场化的目的在于提高土地用途管制 绩效和土地资源的配置效率，但这种向 地方政府赋权的方式却同土地用途管制 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 本身、征收的公共利益、空间规划管制 呈现出内在和外在的矛盾。其结果是使 得中央推动土地市场化的目标在一定程 度上并不理想，也使得地方政府权力市 场获利机制与公共利益消散机制得以建 立。如果以钱忠好的土地市场化按照农 地非农化灰色市场比重和土地出让一级 市场化率加权平均（非农化灰色市场和 一级出让市场的权重均为 0.5）计算土 地市场化程度，其中 2003-2014 的土地 一级市场化率平均值为 39%，用招拍 斐鋈糜玫卣妓有用地比重表示，这个 市场化程度很低。而农地非农化市场化 率用未批先占用地占实际新增建设用地 占用耕地的比重表示，农地非农化灰色 市场化率按照 2003-2008 年平均 18.5% 来算的话我国土地一级市场的市场化程 度仅有 28.75%，这与十八届三中全会 中央政府提出的“ 使市场在资源配置中 起决定性作用和更好发挥政府作用”极 不相称。而地方政府 2003-2014 年的土 地财政依赖率以三个指标分别来计算： -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 土地出让金/地方财政收入、土地出让金 与房地产税收/地方财政收入、土地出让 金与房地产税收/地方财政收入与土地出 让金，三个指标的均值分别为 52%、 66%、 43%1，不论哪一个指标均 远远高于一级土地市场化程度。在这种 地方政府高土地财政依赖率的背景下， 地方政府在土地一级市场上有其所遵循 的行为逻辑。这种情况下我国城市工业 用地比重远高于国际城市工业用地比重， 而商住用地价格与工业用地价格比在 2013-2014 年达到了 11 左右，与正常的 商住工业用地价格比偏离很大。这表明 工业用地实际市场化程度和土地利用效 率很低，其土地利用效率提升空间也更 大。从我国 2008-2014 年土地出让金收 入与支出、84 个重点城市土地金融规模、 全国土地税收、全国地方财政收入与支 出、中央对地方转移支付的数据来看 2，纵然地方政府土地财政依赖率看起 来很高，但 2008 年以来，支撑地方推 进“物”的城镇化的最大力量在于土地抵 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 押贷款而非土地出让金。以 2014 年为 例，土地出让金支出当中征地拆迁补偿、 土地一级开发和城市建设分别占比 52%、 23%、 11%，三项共计 86%，用 于农村基础设施和城市廉租房支出的比 重却远低于 10%。但同年 84 个重点城 市的土地抵押贷款增加规模就达到了全 国土地出让金收入总数的一半。综合以 上数据还可以看到，分税制尽管来说对 地方是某种程度的集权，但中央对地方 的庞大的转移支付规模弥补了财政集权 后的地方财政缺口，土地财政直接由分 税制引起缺乏足够的证据。综上我们说 中央在土地管理和资源配置上的权力赋 予与限制导致了地方权力市场利益俘获 机制和公共利益消散机制的建立。 从土地管理的制度变迁角度来看， 上述土地用途管制和土地一级市场垄断 均是中央政府的强制性制度变迁，农地 非农化灰色市场等一直存在，但其作为 诱致性制度变迁的合法地位从未得到政 府的认可，这种不认可体现着国家-地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 22 方-集体经济组织和农民在土地权利与 义务配置上的不对称。对地方政府来说， “诺斯悖论”的租税两难存在于土地管理 制度变迁中，地方政府往往基于短期利 益以租代税 3，中央政府的强制性制度 变迁较慢的原因则是出于制度变迁所引 发的交易费用的考量，这将在下一部分 进行讨论。这样的冲突与博弈决定了一 国的产权制度会在有效和无效之间徘徊 4。 三、行政权力嵌入的社会：参与 与合作治理的抑制 （一）市场国家联合与产权消散： 社会资本的侵蚀 1.市场国家联合下的社会资本成 长不足。垄断型的土地一级市场形成属 于国家自上而下强制性制度变迁，而灰 色土地市场则属于主体的诱致性制度变 迁。我国土地利用管理的突出问题还表 现在政府主导的土地利用社会冲突治理 转型落后于土地市场本身的转型。国家 控制的市场的特征首先表现为掌控土地 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 23 市场的数量、结构和土地利用的定价权、 管制权、监察权等。国家在土地利用问 题上利用市场建立了强制性的制度，这 个制度本身不仅具有市场作为资源配置 的工具和手段，还有超越市场功能之外 的其他功能 1。这种市场与权力的夹杂 结构不仅支配了土地资源配置，还支配 着土地利用领域的社会资源和社会政治 形态。权力可以在“ 增长逻辑 ”支配下扩 大对土地经济社会领域的掌控，在这种 “增长逻辑”下地方政府扩大对城市存量 和增量土地资源的经营，市民和村民在 市场化深入的背景下试图发展出与国家 平等独立的关系，但其所遇到的阻力不 仅有强大的资本力量，也有地方政府的 宏大叙事和百姓的日常演说的极度不对 等，以及增长话语权所形成的难以辩驳 的道义压力 2。这种公权力与资本的夹 杂结构对土地资源的配置最终在极大程 度上遏制了农民市民自下而上参与城镇 化的可能。这个过程中体现出更多的是 行政权力嵌入的社会，即强政府弱社会 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 24 和政府承担无限责任的特征 3。 地方政府权力与市场资本的联合支配土 地的过程中产生了公众在土地利用的对 话中仅仅有权力控制下的市场形态的结 果，缺乏形成集体合作等其他重要的关 于土地利用的公共对话方式，由于土地 利用具有极大的外部性，可以说是一种 严格的公共领域活动。这种公共对话是 在土地利用中主体间的竞争、互动、合 作等关系，其核心内容是对公共事务的 参与和合作治理，最终达到私人、集体 和公众利益间的妥协与均衡。这种公共 对话关系能够产生具有公共责任感、主 动关心公共事务与公共利益的公民社会。 公共对话以协商合作为基础，完全不同 于以利润最大化为导向的市场机制，协 商合作的原则是公共利益的最大公约化。 这种协商与市场主体和公权力共同存在。 政府和资本联合的土地市场中，公共利 益往往因为集体行动逻辑的搭便车行为 而陷入公地悲剧，最终产生了权力所控 制的市场联合资本侵蚀了社会参与力量 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 25 的成长。 2.土地产权：影响社会参与的重 要变量。土地产权不仅影响政府-市场 两分法意义上资源配置绩效，也影响政 府-社会两分法意义上社会参与治理绩 效，进而增加制度变迁的交易成本从而 间接影响资源配置效率。如果以土地产 权的排他性程度和竞争性程度来划分， 可以将土地产权划分为如表 3 的四个基 本类型，其中现有集体土地所有制接近 表 3 中的 B。公共池塘资源的管理者普 遍存在着行政化和垄断化倾向，行政化 源于权力嵌入基层社会治理，而垄断化 则表征为模糊产权下的“ 内部人控制 ”。 因此公共池塘资源治理中缺乏社会资本， 存在着集体行动的困难，理性人难以为 共同利益采取理性行动，奥斯特罗姆对 这种产权形式进行过分析，纵然一些公 共财产私有化或国有化获得了较好的治 理绩效，公共财产管理往往是基于那些 经过长时间演进的规则和程序之上，且 资源使用者在建立和执行规则过程中的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 26 积极参与是至关重要的 4。 表 3 土地所有权的类型 排他性 强 弱 竞 争性 强 A 私有产权 B 公共池塘产权 弱 C 俱乐 部产权 D 国有产权 因此，从提高治理绩效上来看， 土地产权影响治理绩效往往是通过土地 产权及其所带来的社会参与程度高低这 两个途径。由于私有化 A 或国有化 D 都将是巨大的产权制度变迁，其间的交 易成本可能远高于制度变迁所获得的收 益，单一的私有化或国有化并非灵丹妙 药，不断呈现的城市国有土地房屋拆迁 冲突即是最好的例证。在 B 和 C 之间 存在着诸多的能提高社会参与度和明晰 产权的排他性和竞争性组合，都将是集 体土地所有制具体实现方式的某种体现。 上表也暗示集体土地所有制的实现形式 肯定是多元化而非单一，将是 B 和 C 间无数序列光谱中的其一。 （二）配额制下的集体土地入市： 管制的社会转移 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 27 集体土地入市改革体现了国家向 市场主体的还权，但这种还权建立在两 个重要的前提之上。第一，目前试点地 区的集体土地入市不是农村所有的土地， 仅限于集体经营性建设用地，宅基地、 非经营性建设用地、耕地和其他土地等 并没有入市权。据中国土地政策蓝皮 书 2014的数据，中国目前约有 2.7 亿 亩的集体建设用地，是城市建设用地规 模的 2.5 倍，其中宅基地占比 70%，经 营性建设用地占比 10%。且集体建设用 地在城镇周边和远离城镇的空间分布上 非均衡的，布局在城镇周边的集体建设 用地是有限的。因此，抛开其他影响因 素来讲，中央主导的制度变迁以稳健的 渐进式改革为主导，有效降低制度变迁 中的制度风险和交易成本。第二，超出 自用的农村集体建设用地，就必须依法 另行申请批准和调整土地利用规划 1。 这实际上是十八届三中全会决定中 的“符合规划和用途管制 ”前提，已有的 研究如张千帆就认为城镇化的本质是合 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 28 理的城乡规划与政府审批 2。用地必须 建立的规划管制基础上，这是各国土地 使用的基本准则，但在我国土地用途管 制分割和社会力量参与治理严重不足的 情况下，上述两个重要前提的第二个前 提将是影响集体土地入市改革绩效的核 心。 第二个前提“ 符合规划和用途管 制”中的规划一般是指空间管制规划即 城市规划，而用途管制则是土地用途管 制，这个前提用于集体经营性建设用地 入市交易，目前有以下几个难以克服的 矛盾：首先，目前的土地用途管制是自 上而下的指标分解体系，地方政府能否 将建设用地指标用于集体土地自由入市 将是一个很大的政策考验。第二，当前 的土地用途管制的重点涵盖城乡，但乡 村地区为重点地区，虽然土地利用规划 到了农村地区，但城乡规划往往无法覆 盖农村地区而一般覆盖到集镇，集体经 营性建设用地的控制性规划多处于空白 状态，导致土地入市的前置条件无法使 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 29 用。第