应用风险管理理念优化纳税服务工作的探讨

应用风险管理理念优化纳税服务工作的探讨 摘要：建设“服务型政府”的时代背景下，纳税服务已成为税 务部门的核心工作。我国的纳税服务尚处起步阶段，税务部门如何 在服务资源有限的条件下最大程度的满足纳税人差异化的涉税需求， 成为纳税服务工作中要思考的问题。本文通过分析风险管理的基本 原理，提出将风险管理理论应用于税收工作的指导意义，并针对当 前纳税服务工作中存在的不足，得出相关优化改进的措施和建议。 关键词：纳税服务 风险管理 税法遵从 所谓纳税服务是指税务机关在税收征管过程中向所有纳税人提 供的旨在方便纳税人履行纳税义务和享受纳税权力的服务总称。随 着社会民主法制化程度日益提升和纳税人维权意识不断增强，纳税 服务的重心逐渐由改善服务态度、优化办税环境、降低纳税成本等 浅层次向引导纳税人自觉遵从税法、及时准确地申报纳税等深层次 发展。 近年来，各级税务部门根据国家税务总局的要求，围绕纳税服 务做了大量的工作，实行首问责任制、一窗式管理、全程服务、网 上申报、电子缴款、12366 纳税服务热线等，取得了一定的成效。 但客观上看，我国的纳税服务尚处起步阶段，完整的纳税服务体系 仍未形成，面向纳税人基于税收管理质量与效率的服务提升尚需挖 潜，在提高全社会纳税人的纳税遵从度方面还有大量的工作要做。 一、 风险管理理念对纳税服务工作的深刻影响 首先，税收风险管理是现代管理学对税收工作的要求。现代管 理学认为，风险是对组织目标实现产生消极影响的不确定性。一般 理解为，由于未来的不确定性和不可完全预测性，而导致在组织实 现目标时，遭遇有害结果的可能性。现代税收管理确立的税务机关 的根本目标，或主要使命是提高纳税遵从度，即所谓“纳税服务+税 收执法=税收遵从 ”1。税务机关通过运用风险管理的理念和方法， 努力使税收不遵从风险控制在最小限度内，为税收遵从最大化这一 组织目标的实现提供保障。税收风险管理的重要的实践价值在于促 进税务机关最有效地使用有限的管理资源，使得管理措施最终对于 缩小税收遵从缺口的规模起到最有效的作用。税务机关拥有一定的 服务资源，但是，要保证每一个纳税人在纳税义务发生时能够全面 实现完全税法遵从，这些资源又是不足的。近年来，复杂的经济环 境如国际贸易的增长，电子商务的发展，就业模式的变化，合同数 量的增长，以及市场经济的发展如经营结构和金融产品的创新，宏 观经济环境的复杂变化等因素，大大地增加了税收遵从风险，也增 加了纳税服务工作复杂性和工作量。这意味着，税务机关在作出配 置服务资源决策时，必须考虑什么是纳税人最需要的服务，哪些纳 税人与这些纳税服务相关，如何把现有的有限资源优先配置到服务 需求较大的纳税人群体，才能取得最好的成果。因此，风险管理理 论对税务工作的指导意义在于，帮助税务机关找到确定纳税人效用 1 美国国内税务局（IRS）在 2005- 2009 年战略规划中提出“服务 + 执法 = 遵从”的税收管理理念 最大化和税法遵从目标最大化之间的平衡点。 其次，风险管理理论已在税收工作中广泛应用。风险管理这一 名词，最早由美国于 1930 年提出。近 20 年来，美国、英国、澳大 利亚、新西兰等国家先后颁布了风险管理体系框架或国家风险管理 标准。许多发达国家的税务当局还把现代管理学的风险管理理念和 方法引入税收管理领域，通过更加有效地配置有限的税收管理资源， 寻求实现最佳的税收遵从目标。针对这样一个趋势，2004 年 10 月， 经济合作与发展组织（简称 OECD）批准了题为遵从风险管理： 管理和改进税收遵从的税收风险管理应用指引。这个指引总结了 OECD 成员国在风险管理实践中积累的经验和智慧，阐述了税收风 险管理的基本原理，为将风险管理的基本原理应用到税收遵从管理 实践之中提供了应用框架。与此同时，我国也在税收工作积极推行 税收风险管理理念，2009 年国家税务总局发布了大企业税务风险 管理指引 ，首次将风险管理理念应用于税收工作，2010 年关于 开展税源专业化管理试点工作的指导意见进一步将税收风险管理 与税源管理相结合。纳税服务是现代税收管理的核心工作，又是降 低税收成本，打造服务型国税的关键环节，更应及时调整思路，运 用风险管理方法，通过制度创新，不断优化纳税服务水平，提升纳 税人税法遵从。 二、 当前纳税服务工作上存在的问题 近年来，各地税务机关在纳税服务工作上取得了长足的进步， 有力的推动了税收事业的发展，但是国外先进经验相比，我们的纳 税服务无论在观念、制度和措施等方面都有很大的差距，并没有真 正建立起以纳税人需求为中心的纳税服务体系。其不足主要体现在 以下几个方面： (一) 服务意识与服务能力欠缺。 长期以来税收工作受传统的税收理论影响，把完成税收任务作为 税收征管的目标，重管理、轻服务，纳税服务观念淡薄。把税务机 关和纳税人的关系认为是一种博弈关系的观念比较普遍，对纳税服 务的重要性缺乏深刻的认识。致使在纳税服务上说得多、做得少， 应付多、真做少，形式多、内容少。由于对纳税服务重视不够，落 实不力，自然服务质量也就上不来。此外，基层税务机关人员知识 结构老化，缺乏系统的税收知识培训，造成纳税服务能力不足，也 是造成纳税服务水平较低的重要原因。 (二) 无法准确把握纳税人的需求。 国家税务总局在全国 20102012 年纳税服务工作规划中提 出了“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的目 标，可见对纳税人需求的研究是纳税服务的基础工作。但在目前的 纳税服务工作很少去研究不同纳税人的差异化需求，造成纳税服务 内容共性多、个性少。税务机关向广大纳税人提供一些涉税事项、 办税常识、办税要求、办税程序等一些共性的服务必不可少，但仅 提供这些共性的纳税服务远远不够，不同的纳税人生产经营方式不 同、税法掌握了解程度不同、涉税风险不同，需要提供的纳税帮助 与服务就不同。因此，需要税务机关仔细研究不同纳税人的涉税风 险，根据不同的纳税人需求提供个性化、差异化的服务内容。 (三) 纳税服务手段落后。 根据 OECD 国家通行的纳税服务渠道的层级构成，从服务效率 低到高分为面对面服务形式、书信服务形式，电子邮件服务形式、 电话服务形式、网络服务形式 2。目前，税务系统已经建立了 12366 纳税服务热线、网上办税服务厅、各级税务网站等服务平台，但不 少平台存在更新不及时、信息量偏小的情况，未得到很好使用。基 层税务机关的纳税服务还较多的停留在低效率的“面对面”服务形 式，对信息化服务手段的利用率不高，不能为纳税人提供足够便利 和高效服务。现有的服务平台之间也未形成规划、运行、分析的整 体性，各服务平台的接入系统和数据处理系统是分离的，缺乏信息 交互渠道，业务数据和纳税人信息利用效率低下。 (四) 缺乏纳税服务质量评价体系 当前，面对纳税服务需求增长较快与供给短缺之间的矛盾，税 务机关在纳税服务上做了大量工作，但也开展了一些并非纳税人最 迫切需要的纳税服务，造成纳税服务成本偏高，成本和效益不配比。 目前的纳税服务工作还停留在提高“服务数量”的层次上，没有建 立、健全纳税服务评价系统，难以对“服务质量”考核量化，缺乏 有效的服务监督和责任追究机制，致使纳税服务存在很大的随意性， 流于形式。 三、 结合风险管理理念优化纳税服务的具体措施 2 优化纳税服务渠道的国际经验及借鉴 浙江省国家税务局课题组 风险管理理念对税收工作的一个重要的实践价值在于促进税务 机关最有效地使用有限的管理资源，帮助税务机关找到资源配置策 略和遵从目标最大化之间的最佳结合点。虽然税务机关都拥有一定 的管理资源，但是，要保证每一个纳税人在纳税义务发生时都能全 面实现税法遵从，这些资源又总是不足的。纳税服务作为税务部门 的核心工作之一，同样面临不断增长的税收服务需求与有限的纳税 服务资源之间的矛盾。税务机关要正确评价纳税服务在税收管理中 的地位，充分认识纳税服务对于降低税收成本，提高税收遵从的作 用。运用风险管理方法，通过制度创新，不断优化纳税服务水平， 探索建立“需求采集、需求分析、服务落实、评价改进”四位一体 的纳税服务机制。 （一） 需求采集广开渠道， 建立纳税人需求采集制度 了解和分析纳税人的需求，是税务机关做好纳税服务工作的出 发点和落脚点。不同的纳税人有不同的服务需求，税务机关应建立 纳税人需求采集制度，以纳税人的特点和需求为主导，以制度规范 纳税人需求信息的获取、加工、分析、反馈的流程和方法。建立纳 税人需求的反馈机制，及时为纳税人提供个性化、交互式的服务， 使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，改善纳税人满意度。可 以设立纳税人恳谈室、征求意见箱，利用网络设立税企互动平台， 利用社会咨询机构进行涉税需求调查，广泛征求纳税人意见和建议， 确保社会各界涉税需求反馈渠道的畅通。 （二） 需求分析科学分析，准确把握纳税人需求 在广泛征集纳税人需求数据的基础上，建立纳税人洞察体系， 对纳税人进行细分，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，利 用有限的资源实现更加有效的管理。一是要根据纳税人的特点，定 期分层次地研究分析纳税人的不同特点和不同需求，既要加强开业 户的实际需求分析，又要加强对非正常户、注销户和停业户的风险 因素分析；既要加强辖区重点核心行业的需求分析，又要加强对其 他产业、行业的纳税人需求分析；既要注重内资企业的需求分析， 又要加强对外资企业的需求分析。二是注重分析重点纳税人的个性 化需求。2011年上半年我省不到1%的企业贡献超过6成国税收入， 能否对把握重点税源企业的税收需求，成为能否做好纳税服务的关 键。对于重点税源企业应注重分析其税收风险点，把握各企业差异 化要求，提出针对性的服务举措。三是关注经济形势和税收政策变 化，了解和掌握宏观环境变化对纳税人的影响。做到政策变化与纳 税人需求同步适应。 （三） 服务落实拓展平台功能，提供差异化纳税服务方案 服务落实在整个纳税服务工作中，是对需求采集、需求分析结 果作出反应的环节。这个环节要求税务机关通过理性的风险行为分 析，选择恰当的服务策略，实施有效的服务应对措施。首先，以共 性化纳税服务为基础，努力提升个性化服务水平。税务机关在提供 基础的涉税事项、办税常识、办税要求、办税程序等服务的同时， 还应根据不同纳税人的涉税风险，提供个性化的服务，提升其税法 遵从度。如对重点税源企业，应把税收风险控制与大企业自身管理 有机结合起来，提示他们完善公司的内控制度，鼓励大企业对各项 经营活动开展税收风险评估，税务机关愿意为此提供必要的支持和 帮助。对于普通的中小企业，应关注其在发票管理，申报内容，财 务核算中的风险点，针对纳税人存在的涉税风险发出提醒函，帮助 纳税人在生产经营中进一步防范和化解潜在的风险。其次，优化纳 税服务信息化平台，创建差异化纳税服务渠道。现有的纳税服务渠 道层级构成，从低到高依次分为面对面服务形式、书信服务形式、 手机短信服务形式、电子邮件服务形式、电话服务形式、网络服务 形式等。在选择服务渠道时应根据纳税人偏好、税收管理需求和渠 道特点的分析，将不同服务类型的渠道偏好进行组合。如：对于信 息型的服务，最佳的是网络，其次是书信、电话、电子邮件和面对 面的服务形式；对于互动型的服务，应依次选择电话、网络、电子 邮件、书信和面对面的服务方式。应努力避免不分纳税人需要和服 务内容，简单化的采取同一的服务渠道和方法。 （四） 评价改进科学评价，多渠道反馈服务效果 科学的进行绩效评估可以为纳税服务持续优化不断改进提供信 息反馈。要以制度规定纳税服务质量测量与评价的指标、计算方法、 信息处理和考核工作，把服务质量考核纳入征管工作质量的考核之 中。一是完善纳税服务的岗责体系。税务机关应明确本级及内部各 部门的纳税服务职责，积极履行组织、协调和管理纳税服务工作的 职责，优化纳税服务机构的职能配置，科学划分纳税服务机构与办 公室、征管科技、法规、税政、教育等部门职责范围，明确具体承 担纳税服务的相关事宜，形成纳税服务的工作合力。二是按照定岗 定责，明确纳税服务工作权责。按照每个干部都是服务主体的原则， 进一步界定和明确每一个岗位的纳税服