工商登记审查问题

工商职能转型升级过程中的服务发展和市场主体准入之间矛盾 当前工商部门越来越强调服务地方经济发展的职能。各级行政部门也要求我们 提高审批效率、不断推出服 务经济发展的新举措。但是工商部门的职能定位和总局的 三定方案，工商部门首要职责 又主要是负责各类市场主体的登记注册及监督管理，这 就造成了我们工商登记部门在实际操作中的诸多问题。我大致总结了一下，有三个方 面的主要矛盾： 一、认真履职与责任追究机制不完善的矛盾。在当前的政治背景和经济环境下， 党委、政府要求登记部门降低 门槛、放 宽准入，而出现问题以后又要追究登记人员不 依法行政的责任，存在着支持 发展与责任追究的双重标准。所以这次党组提出履职风 险回头看活动我们是全力拥护。对登记审查的标准问题，登记部门与责任追究部门的 认识不一致，审查的度难以把握；在追责的法律适用上存在许多不确定因素，从而使 登记工作的责任和风险加大。 拿最近的政府文件举例：市委、市政府关于进一步提高审批权限集中度提升行 政服务效能的意见（镇发2012 29 号）明确要求“精简申报材料，减少审批环节。取消 由部门自行设定而无法定依据的申报材料；减少重复提交的申报材料；全文十几次提 及“减少、 简化、取消”等字眼，并且 类似要求在以往文件中多次提出。工商部门在放 宽准入条件、简化审批申请 表、不断解放思想，制订 和落实了一系列举措，在服务全 民创业、小微企业发展等方面做了大量工作。但是另一方面，检察院法院现在紧盯我 们的职务犯罪， ，按照黄局长的说法是拿着我们的矛戳我们的盾。 举个例子，今年年头上的纪委追责的铁路警察“倪松林 隐瞒身份骗取登记”的案 件，当事人隐瞒公务员身份 办理申请表个体户骗取政府商业拆迁补偿。纪委就认定我 - 2 - 们申请表上非必填项“ 职业 ”一栏未填写，就认定把关不严，这样的责任追究标准太过 严厉。 城乡个体工商户管理暂行条例（1987 年 9 月 1 日起施行）第八条规定“ 个体工 商户应当登记的主要项目如下：字号名称、经营者姓名和住所、从业人数、 资金数额、 组成形式、经营范围、经营方式、经营场所。 ”工商部门受理申请时，只需审核上述内容 （必填项），其他项目系因统计、 协会、非公党建等工作需要设定（非必填项），只要未 达到实质审查条件就无需审查，同时随着社会经济的发展，实际操作中必填项从业人 数、资金数额等都已经不再审核。就像昨天，一个妇 女儿童发展规划，还要求我们统 计女性法定代表人的数量，这叫我们到哪里去查？ 有关审慎审查度的把握，不仅登记部门与责任追究部门的认识不一致，就连工商 部门内部做法都不一样，比如：公司股权转让，工商总局登记规范没有要求股东双方 要现场签字，但由于近年来股 权纠纷日益增加，南通等许多地方已经要求所有股权变 更转让双方必须到登记窗口现场办理签字手续，省工商局对此做法不支持、不反对。 我们内资目前还是实行的书式审查，不强制要求转让双方到窗口现场办理。 外资那边要求外方股东到场， 二、前置审批部门与登记部门职责不清的矛盾。目前对于企业登记涉及的前置审 批事项种类繁多，设置前置 审批的法律规范中的相关表述不够明确，设置前置审批的 法律规范也处于频繁的变化调整之中，本次商事登记改革中，国务院又一次把调整。 由于工商总局至今尚未出台统一的前置审批目录，各地登记机关对于前置审批的理 解与相关审批部门的理解时常发生分歧，因此前置审批的问题始终是困扰登记工作 的一个难题。此外，党委政府不断强调降低市场准入 门槛、凡是法律、法 规没有禁止 的都允许准入，同时又不断以各种类型的文件、会 议纪 要、考核 办法等设置工商登记 无法操作的审批门槛。 - 3 - 拿当前矛盾突出的餐饮业举例：其主管部门是食药监，工商登记的前置审批明确 为餐饮服务许可证、一定面 积需要公共场所卫生许可证，省环保厅、省工商局 2010 年 9 月 29 日关于做好企业及个体工商户环保审批与工商登记协调工作的通知 （苏环办2010 355 号）已经 明确环保审批不是餐饮 服务业工商登记的前置，国家食品 药品监督管理局印制的餐饮服务许可申请书也已经明确将“8.环境保护行政主管部 门的审查意见或情况说明；”列为申报材料的目录。因此，申请人取得餐饮服务许可 证后，工商部门理所当然地 认为其已经取得环保审批或无需环保审批。而实际上， 类似华都名城油烟扰民信访问题突出时，工商部门如果发放了营业执照就问责把关 不严（未执行好市政府办公室 2010 年 1 月 26 日印发了关于加强饮食娱乐等服务业 环境管理的通知（镇政办发2010 17 号），如果没有发放营业执照又要求工商部门 按无照经营取缔；剪子巷 19 幢 101 室破墙开店（最时光餐饮娱乐）一度成为网络热点 （市领导也作批示），其在未 经环保审批的情况下取得餐饮服务许可证、 公共场所卫 生许可证，最后工商部门 只得以“规划、房管部门未审批同意住改商”理由不予核准， 而根据江苏省城乡规划条例第六十五条规定，对未经城乡规划主管部门批准，擅自 将住宅改变为经营性用房的，由城乡规划主管部门责令限期改正，逾期不改正的，可 以处以一万元以上三万元以下的罚款。即住改商审批和查处的职责应是城乡规划主 管部门，房屋性质也是由房屋 产权证确认， 营业执照 不是判断房屋是否为商业用房 的依据，破墙开业形成的无照 经营本身因为不是不符合工商法规而无法领照，所以对 其的取缔也应当由前置审批部门负责，而非工商部门。 此外，政府有关农贸市场周边、校园周 边、风景区及城市干道两 侧关于商业业态 的布局规划要求工商部门在发放营业执照环节把关，实际操作上，工商部门既无实地 核查的权限、程序和标准，实地测量和核查的结论也无法律效力，在目前市行政服 务 - 4 - 中心“一审一核 ”制、形式审查、限时办结的工作机制和管理体制下只能尽最大努力配 合做好相关工作，根本无法保证每一份营业执照都符合规划或文件的要求。 上述困难和矛盾，在房屋拆迁（征收）、用住宅从事经营、菜市 场工商登记、城区 商业网点布局等涉及住所（经营场所）的工商登记时表现突出： 一、房屋拆迁（征收）范围的问题。工商部 门由于在市行政服务中心内受理、核准 材料，程序上是形式审查，不到现场查勘；同时，所有拆迁（征收）通知都是以某条道 路两侧多少米范围内或某几条道路框成一个区域表述，附得那种图吧图纸；因此，工 商部门在受理企业和个体户登记时，无法也无权认定某一具体地点是否在拆迁（征收） 范围内；工商部门尽最大努力进行把关，又因拆迁（征收）范围大、数量多，在没有 计 算机软件技术支撑和相关部门逐件前置审核的情况下，根本无法做到每一份营业执 照都不在拆迁（征收）内。类 似情况，在落 实市人民政府办公室关于规范市区商业服 务业经营业态管理的通知（政办发2009191 号）、 关于转发市商务局市区菜市场建 设规范的通知（政办发2011124 号）等文件时都有所体现。 二、用住宅从事经营的问题。 江苏省城乡规划条例第五十条规定， 业主未经审 批擅自将住宅改变为经营性用房的，工商、文化等有关部门不得核发相关证件。工商 部门在执行上述规定时，处 理以下情况面临的社会需求压力和履职风险巨大，以我们 窗口而言，几乎是天天有争端，三天一小吵五天一大吵： 条例实施前领取营业执照 的，由于市场优胜劣汰原因，通过一注销一开业的情况 变更经营者的； 新农村建设 中以农家乐等形式在住宅内经营的；前置审批部 门已经在住宅核准许可证的； 老式房屋产权证上未标明房屋用途的（如性质为私房）；未取得房屋产权证，又无法 提交住建部门证明的，包括：有关政府主管部门所属的房屋、国有投资公司所属的房 屋等。如果严格依据法律、法规和省工商局材料收件 规范，上述情形将不能 领取营业 - 5 - 执照，服务经济发展与依法登记的矛盾十分突出。 三、新建菜市场等民生工程和新建重点商业项目的住所（经营场所）证明问题。工 商部门创新登记方式、降低登 记门槛，主 动服务经济发 展，但支持 发展与责任追究的 双重标准使得具体登记受理、 审核人员无所适从，市区大多数新建的菜市场和政府重 点商业项目在办理工商登记时，因住所（经营场所）未取得规划、住建（房管）、消防等 部门的验收合格手续，无法提供房屋产权证明，政府又要求限期开业。因此，没有住 建等相关部门的同意作为经营场所的证明，工商营业执照就无法核发（住建部门几乎 不出具证明）；即使变通提交了区政府、街道、或相关主管部门（房屋所有人上级部门） 的证明，如果严格依据法律、法规和和省工商局材料收件规范，也不能核 发执照。 综上所述，在行政审批制度改革的大趋势下， 应当改变重