逻辑模型、平衡积分卡和360度法在政府绩效评估中的运用比较

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 逻辑模型、平衡积分卡和 360 度法 在政府绩效评估中的运用比较 【摘 要】开展政府绩效评估与 管理就是要运用科学的方法来检查和评 定政府组织的工作成绩，从而促进政府 管理，提高政府的绩效。在绩效管理管 理的实践中，人们已经创设了 20 多种 绩效管理方法。本文着重介绍逻辑模型、 平衡计分卡和 360 度考核法三种绩效管 理方法，并进行全面、系统的对比和分 析，并试图说明针对不同的绩效评估目 的如何选择不同的管理方法，实现管理 方法与评估目的的匹配。 中国论文网 /5/view-5635776.htm 【关键词】政府绩效；逻辑模型； 平衡积分卡；360 度法 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 一、背景简介 随着我国经济社会的发展及责任 型政府、服务型政府建设的推进，社会 公众越来越关注政府的责任及其绩效管 理，而政府绩效评估是强化政府责任和 提高政府绩效管理的两种有效途径。我 国自上世纪 80 年代开始，一些地方和 部门也开始对政府绩效评价进行探索与 实践。 逻辑模型、平衡计分卡和 360 度 首先源于对企业绩效管理的研究，后来 逐渐引用到政府部门和公共组织的研究 中。逻辑模型、平衡计分卡和 360 度等 方法固有其先进性，但不一定能适用于 我国的实践。如果盲目引用，可能适得 其反。比着通过对逻辑模型、平衡计分 卡和 360 度法的定义、实施过程、适用 条件等进行阐述，力求达到加深理解、 学习和指导实践的目的。 二、逻辑模型 （一）基本思想 逻辑模型（logic model）也叫逻 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 辑框架法，是美国国籍开发署在 1970 年开发并使用的一种项目开发、计划和 评价的工具。刚开始主要运用于对项目 的评价（Mohr，1988） 。目前已经有三 分之二的国际组织把逻辑框架法作为项 目的计划、管理和评价的主要方法。近 年来，一些学者将它运用于公共部门。 该模型注重把项目产生的短期结果、中 期影响和长期战略之间的关系概念化， 核心是事务层次间的因果逻辑关系。 逻辑框架模型主要由以下六个维 度组成：情景、投入、产出、结果、假 设、环境。因为逻辑框架总是在特定的 情景下发生的，因此，特定的“情景” 是 指逻辑模型的前提条件。投入指的是用 于该项目的人、财、物等资源。产出指 的是通过活动实施而产生的产品、商品 和服务。结果是指项目直接的效果和作 用。假设则是联系上述维度彼此之间的 因果联系，正是假设反映了组织行为之 间的逻辑关系。我们可以看出逻辑框架 最大的特点在于其内在紧密的因果逻辑 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 关系。 （二）政府绩效评估的逻辑模型 构建基于逻辑模型的政府绩效评 价体系。其基本思路是从逻辑模型的分 析框架出发，从系统的输入、输出、结 果及长期影响等逻辑环节构建绩效指标 体系。具体的方法是从组织的长期战略 出发，通过“ 长期目标中期目标 产 出投入”四个层次逐层分解战略愿景， 找出绩效产生过程中的关键要素，并把 各层面的关键要素转变为具体的评价指 标，最后形成评价指标体系。 1.长期目标。企业的长期目标很 明确，就是追求利润最大化。但是在政 府部门中就不是这样了。政府部门服从 于更高的目标，如增进社会公平，保障 社会安全，促进经济增长。 2.中短期目标。中短期的目标指 的是较短时间内所能达到的结果或目标。 如人均 GDP 达到中等发达国家水平、 经济增长速度为 8%等。 3.产出。当项目确立下来以后， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 接下来就是确定政府活动的产出。可以 是一项决策，比如相关法律法规。也可 以是项目执行活动，如基础工程的修建， 道路的绿化等。 4.影响。政府的活动往往涉及到 社会各方的利益，因此需要全面衡量该 项目的影响。如一个工程，除了该工程 直接带来的经济效益，还应考虑因它带 来的社会影响，如居民搬迁。此外还有 社会影响，对生态环境带来影响，如对 水资源和土地资源的污染。除了考虑当 期的影响，还应考虑长期影响。比如工 程生产的产品是否具有市场前景。 （三）运用逻辑模型进行财政支 出绩效评价的创新之处 1.将多目标转化为“指标效果” 。 逻辑模型把指标按投入、产出、效果和 影响进行分类，并确定每个指标的评价 标准，决定期望绩效，再根据重要性原 则，赋予各项指标不同的权重。清楚了 投入、产出、结果之间的关系，了解特 定的人、财、物等资源是怎么样通过政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 府内部管理系统的加工，并最终形成服 务提供给纳税人。只有了解了各种绩效 指标，才能对政府的各项活动进行监督 和管理，提高和改善政府绩效。 2.全面系统地评价政府绩效。避 免了只注重直接结果的传统评价模式。 逻辑模型要求最后的绩效评价采取量化 的指标，考虑多方面的因素。既关注产 出，也关注投入，强调的是绩效管理的 各个环节。 三、平衡计分卡 （一）基本思想 1992 年，Kaplan 和 Norton 在 哈佛工商评论发表了关于 BSC 的 首篇论文：“ 平衡计分卡 提升绩效 的衡量方法” 。其内在的基本思想是平 衡多种关系、兼顾多种目标和视角：短 期与长期目标、财务与非财务指标、滞 后和领先指标、外部和内部业绩视角等。 平衡计分卡的设计， 意在克服传统的 仅以财务指标作为政府支出评价方法的 不足， 克服片面追求效率性而忽视公 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 平性的问题，在做出政府支出效率性评 价的同时兼顾政府支出的公平性评价。 其评价方法的突出特点，是不仅包含政 府支出的经济性评价，同时也包含政府 支出的社会性评价，在保留财务指标体 系的同时， 增加了社会公众、政府部 门内部工作流程和学习与成长三个方面 的指标体系。强调的是一种平衡理念， 强调经济与社会的协调性、经济与政府 良好运转的协调性、政府良好运转与个 人发展的协调性以及多重目标间的匹配。 （二）政府绩效评估的平衡计分 卡模型 将适用于企业的绩效评估工具平 衡计分卡进行必要的修正， 根据政府 部门的内在属性和自身绩效评估的特殊 要求来构建科学的政府绩效评估模型， 可帮助政府建立一个全新的绩效评估系 统。此模型也包括四个层面。 1.财务层面。在政府部门平衡计 分卡模型中财务维度的目标是：“如何 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 在满足预算约束条件下为顾客创造价值？ ”在我国政府部门中，该层面表现在政 府成本上主要衡量指标有行政成本、预 算节约率等。 2.顾客层面。政府 的顾客分为两部分，即政府所服务的公 众和与政府有业务往来的个人或者组织。 对于公众而言，政府应尽量满足他们的 需求，改善他们的生活环境，提高生活 水平。主要衡量指标有公众满意度、对 政府的支持度、公共安全感等。与政府 有业务往来的个人与组织包括各类投资 者和企业。加强与此类顾客的合作，可 以推动当地经济发展。因此政府要从质 量、服务、成本三方面关注顾客的需求 和满意度。相应的衡量指标有客户满意 度、客户印象等。 3.内部业务流程层面。改善政府 的内部流程必能提高政府所提供的产品 和服务。质高质的产品和服务才能最大 限度地满足公众的需求， 增加公众对 政府的满意度和信任度， 因此，政府 的内部流程是建立在关注客户满意度和 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 政府财务目标完成基础上的具有重大影 响力的流程。政府的内部流程既包括那 些能满足顾客要求并最终实现使命的流 程， 又包括政府的内部管理流程。政 府可从公众中广泛搜集信息和反馈意见， 并结合本地区的实际情况， 制定能够 吸引顾客， 满足顾客需求的政策，运 营指标可以从政策酝酿和实施所用时间、 政策推行成功率和失败率、政策实施所 消耗的人力和物力方面进行衡量。 4.成长层面。我国政府肩负贯彻 科学发展观和构建和谐社会的重任， 所以政府必须加强学习能力和提高应对 变化的能力。政府管理创新的核心力量 是来自于政府将自己塑造成学习型政府， 保持与外部行政生态在物质、人员、信 息、文化等方面的良心互动，使之具有 更强的学习能力和应对危机的管理能力。 表 1 选取了美国得克萨斯州政府 运输部在运用平衡记分卡进行绩效评估 时所设计的一些有代表性的指标。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 四、360 度考核法 （一）基本思想 360 度考核，又称为“360 度反馈” 或“全方位考核法 ”，是运用 “多方反馈” （multiple-source feedback）技术，由与 被评价者有密切关系的人，包括被评价 者的上级、同事、下属和服务对象匿名 对其进行评价，被评价者自己也对自己 进行评价。然后，由专业人员根据有关 人员对被评价者的评价，对比被评价者 的自我评价向被评价者提供反馈，用于 对员工的提升、工资确定或绩效考核， 也可以用来帮助被评价者提高其能力水 平和业绩。360 度反馈评估是建立在两 个假设基础之上的，其一是对个体从多 个角度进行观察将得出更有效和更可靠 的结果。其二是行为和观念的改变应当 贯穿于被评者自我意识的增强的过程之 中。 （二）360 度绩效评估是传统政 府部门绩效评估方法的突破 1.360 度考核强调反馈沟通和信 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 息交流，有利于建立更为和谐的工作关 系。政府部门作为一个典型的科层制组 织，等级森严，下级工作人员必须无条 件执行上级领导的命令。下级工作业绩 也只能由上级来评定，并且升迁等依附 于上级领导的意志。360 度考核法要求 政府工作人员参与考核并强调沟通与信 息交流，使得上下级之间能够进行充分 沟通，形成一个和谐的工作关系，并且 调动工作人员的积极性，提高整个政府 绩效。 2.公民参与，有助于提高政府透 明度。引入公民参与机制，改变了以往 的政府内部评价机制，评估主体更加多 元化。现在随着教育的普及以及互联网 的兴起，公众的参与意识越来越强。政 府也不断考虑公民参政议政的渠道。而 公民作为政府的服务对象，参与绩效评 价不失为一种合理、客观公正的形式。 （三）360 度绩效评估的实施难 点 1.传统文化的桎梏。首先是官本 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 位的思想严重。之前只能是上级对下级 进行评价，现在下级也能对上级进行评 价，上级领导在心里上不适应，可能感 觉到自己的权威受到了威胁。因此成为 推行此种考核法。下级担心被报复影响 升迁也不敢对上级提出真实想法。其次， 中庸思想深深影响中国人的言行。在绩 效评价中的表现就是老好人现象，最后 大家的考核成绩都差不多，达不到初始 的目的。 2.评估成本高、评估培训工作难 度大。对一个人评价需要多人进行评估， 时间耗费巨大。其次每个人都是评估者 和被评估者，需要对全体员工进行培训， 培训量大，难度高。 五、三种政府绩效管理方法的比 较 平衡计分卡在理论上是革命性的， 因为它改变了绩效管理的价值取向，从 追求利益最大化到兼顾到其他利益相关 者的利益，从单纯追求财务指标到追求 各项指标的平衡发展。针对政府来说体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 现在把政府对社会发展所承担的眼前责 任与长远责任结合起来，政府不单单追 求政府预算收支的平衡，更重要的是要 承担起社会良性发展的重任。因此平衡 计分卡是一个理论的突破。 逻辑模型在绩效管理中主要应用 于三个方面：为结果管理提供框架基础、 为公共支出绩效管理的多目标管理和涉 及绩效评价指标提供一般思路。应该来 说，逻辑模型在许多方面是很有用的工 具，可以用系统思想和计划来更好地描 述政府项目。在逻辑模型里，随着计划 的实施，你可以改变方法和改变进程。 进行的评估和评论可以产生更好的项目 设计以及通过开发实施，系统监控，管 理和报告项目产出。因为比较多设计决 策，项目执行，较适用于政府决策部门。 360 度考核并不适用与所有的政 府部门以及政府部门的发展阶段。当适 用于企业组织的时候，360 度考核需要 一个“三稳定 ”，即企业的战略相对稳定、 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 组织架构相对稳定、人员相对稳定。并 且需要的组织员工数量较大。政府部门 行政人员所占的比重较大，考核指标不 清晰，难以量化，就比较适用 360 度考 核法。但是 360 度考核法需要上下级、 同事还有公众对考核者进行全方位的考 核，成本较高，推行较难，所以一般可 以适用于中上层领导。 表 1 总结了三种主流考核方法的 各自特征以及优缺点，以作为我国政府 绩效评估时间的借鉴。 六、我国政府绩效评估体系设计 的展望 本文从运用背景，价值准则指标 体系等几个方面系统分析并比较了三种 主流的政府绩效评估方法，指出了各自 存在的问题。体现了政府绩效评估理论 与方法的不断成熟与完善。三者既有联 系又有差别。 政府部门在选择绩效考核时应该 考虑到本部门的规模、特点和性质。平 衡计分卡和逻辑模型都注重将长期战略 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 与短期战略结合起来。注重资金的适用 效率，强调以最低的成本