完善税收执法责任制 提高税务依法行政水平

完善税收执法责任制 提高税务依法行政水平 试论税收执法责任制与税务依法行政的结合 湘潭大学 陈 靖 摘 要：税收执法责任制是以我国现行的税收法律、行政 法规所确定的税务机关的法定职权和职责为基础，依法确定 执法主体资格，通过对法定职权职责的分解，明确执法责任， 规范执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的一项执 法监督制度。税收执法责任制的具体制度安排是税务依法行 政具体要求的体现，税收执法责任制与税务依法行政相结合， 事实上就是：在准确把握二者关系的前提下，正确认识税收 执法责任制，紧扣岗责界定、绩效考核、责任追究三个关键 环节，通过合理运用税收执法责任制提高税务依法行政水平。 关键词：税收执法责任制；执法考核；依法行政 一、税收执法责任制的内涵及意义 从历史和现实的角度出发，推进依法行政的重点是加强 对行政权力的约束和规范，将行政权力的行使和运行纳入法 制化的轨道。为此，国家税务总局明确税务机关依法行政的 主要任务是：规范税收执法行为，健全行政监督体系和问责 制度。可见，规范执法、执法监督是依法行政应有之义，实行 行政执法责任制是约束和规范行政权力的有效途径。国家税 务总局提出深入推行税收执法责任制工作的目标是：以统一 的岗位职责和工作规程为基础，以信息技术为支撑，对税收 执法行为进行全过程的监控、规范与考核，严格责任追究， 努力实现有法必依、执法必严、违法必究，全面提高依法治 税水平。由此可见，推行税收执法责任制不仅仅是税务系统 的一项重要工作，更重要的在于它是落实依法治国基本方略 和依法行政实施纲要的具体措施，是依法行政在税务系统的 具体体现。 税收执法责任制是以我国现行的税收法律、行政法规所 确定的税务机关的法定职权和职责为基础，依法确定执法主 体资格，通过对法定职权职责的分解，明确执法责任，规范 执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的一项执法监 督制度。 （一）税务依法行政的动力之源 税收执法责任制用行政责任的形式将行政职能和行政 权力转化为税务机关和执法人员的行政义务、行政责任关系、 行政责任后果和行政责任追究规范，从而产生税务机关和执 法人员不得不依规范实施行政管理的动力机制，使税收执法 行为在事前、事中、事后都能受到约束，违法或不当的行政 行为将受到严格地责任追究，税务机关和执法人员在工作中 产生强烈的危机意识和责任意识，增强依法行政的主动性和 紧迫感。 （二）税务依法行政的控制标准 税收执法责任制本身就是具体体现税务行政价值并能 控制行政行为，即调控行政权力运行方向、力度和结果的标 准。它通过严格界定税收执法人员的岗位职责和必须遵守的 税收执法工作程序，使执法工作既有法可依，又有章可循， 保证税收执法行为的合法公正，产生良性循环的激励机制和 制约机制，使税务行政行为在规范的状态下沿着依法行政的 轨道运行。 （三）税务依法行政的基本要素 税收执法责任制不仅是具体制度的要素，而且是税务依 法行政的基本要素。其落脚点在于责任追究，坚持权责一致， 要求有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，是 税务依法行政健全行政监督体系和问责制度要求的具体体 现。缺少行政责任的行政体制，必将产生病态机制，使税务 依法行政价值难以实现。 （四）税务依法行政的基本保证 税收执法责任制作为税务依法行政的基础性要素，通过 考核机制保证行使税收执法权的税务机关及其执法人员严 格税收执法，履行执法程序，减少不依法办税的可能性和执 法的随意性，提高税收征管质量、效率和服务水平，保证行 政效率和行政效益的有机统一，实现依法行政效果。 二、税收收执法责任制的制度安排 税收执法责任制的具体制度安排是税务依法行政具体 要求的体现，税收执法责任制与税务依法行政相结合，事实 上就是：在准确把握二者关系的前提下，正确认识税收执法 责任制，紧扣岗责界定、绩效考核、责任追究三个关键环节， 通过合理运用税收执法责任制提高税务依法行政水平。笔者 认为，主要应从以下几个方面着手： （一）转变观念，统一认识 当前，基层税务机关在认识上出现了一些偏差：一是怀 疑。有的认为，推行执法责任制几年来，执法问题虽然有所 减少，但并未杜绝，大的问题也仍有出现，执法责任制的作 用有些言过其实，因此在推行执法责任制的工作中被动应付， 说起来重要、用起来次要、忙起来就不要。二是观望。有的认 为推行执法责任制是领导的事，是法制部门的事，与己无关， 只要不触及个人利益，搞不搞无所谓。三是畏难。推行执法 责任制涉及部门多，涉及人员多，协调难度大，有的工作起 来难免放不开手脚，担心评议考核得罪人，认为平时日常事 务性工作多，难免会出现纰漏，工作辛苦，还有风险，搞责任 追究就是跟自己过不去。 这些思想的存在主要源于对执法责任制认识不正确。克 服认识的偏差主要从以下入手：第一，要正确认识监督与执 法的关系。应当看到目前监督不是多了，而是远远不够，真 正形成机制的有效监督力度还比较弱，执法责任制的作用还 没有得到充分发挥。执法责任制工作的实践也已经充分证明， 执法责任制不仅能用，而且管用；不仅对税收事业发展有利， 而且也是在制度上给广大干部以切实有效地保护。第二，要 明晰税收执法责任制工作与税收征管工作的关系。从本质上 来说，税收执法责任制工作是税收征管工作的组成部分，在 工作目标上，它与抓收入、强征管、促服务是完全一致的，是 相辅相成，互为促进的。税收执法责任制就是要紧紧围绕税 收工作中的重点环节和突出问题，抓住普遍存在的、后果严 重的、直接影响征管质量和水平的执法过错，真追实究；以明 确岗责流程、强化对税收执法行为的考核和追究为手段，通 过对征管流程的监控使征管行为可控，强化征管，优化服务， 避免税收流失，增强纳税遵从。应该说，税收执法责任制就 是税收征管工作的一个重要抓手。第三，税收执法责任制工 作是一项全局性的工作，不是法制部门一个部门的工作，工 作效果也是及于全局的，要形成法规部门牵头，征管、税政、 人事、监察等部门参与，分工明确，各司其责，密切配合，良 性互动的工作局面。 （二）合理设计，完善工作制度 1. 优化岗责体系 岗责体系是税收执法责任制实施的基础，只有建立了合 法、合理、科学的岗责体系，执法责任制才可能发挥应有的 效果。现有岗责体系可以从以下几方面来优化：（1）职责法定 化。在岗位设置方面，应坚持以事定岗、依法定责、权责相当 的基本原则；必须考虑工作量、执法人数等相关因素，解决 “苦 乐 不均 ”的问题；要 对执法岗位进行适当取舍， 对岗位职 责进行相应简并，科学整合岗位和职责，解决“一人多岗” 的 问题。 （2）岗责完整化。岗责体系是执法责任制的基础，必须 认真梳理现行岗责设置，重新筹划岗责体系，整合执法人员 岗位，有效解决执法责任不清、执法行为不规范、执法权力 交叉等问题。应把因事设岗与因工作环节设岗相结合，有效 解决基层人手少、兼职多、责任不明、权力交叉、有岗无人和 有人无岗以及执法空白点的矛盾。 （3）岗责系统化。岗位是根 据税收执法活动的需要，按照各项税收业务环节，结合统筹 管理而设立的，职责是按照岗位的设立及税收业务需要，按 照法定权限赋予各岗的权力和义务。岗位及职责是一个整体， 岗位的确定及职责划分应充分有利于执法活动的开展，体现 相互联系、相互制约的关系，并成为一个有机整体。 2.优化考核评议制度 考核评议是全面落实税收执法责任制的重点。税收执法 责任制中的考核评议必须符合税收工作规律，具有科学性、 公正性、动态性、长效性和竞争性，既有利于调动每个税务 干部的工作积极性，又有利于推动依法治税工作的开展。 （1）完善税收执法管理信息系统，充分发挥其作为日常 考核主要手段的作用。以执法系统作为日常考核的主要手段， 利用信息化的优势，实现考核的日常化，是我们目前和今后 日常考核的主要发展方向。但因为执法系统自身的不完善和 相应的配套机制的不健全造成了日常考核工作很难落实到 位，工作中形式主义明显。执法系统在考核工作流程、考核 依据、考核范围等方面还有改进和完善的空间。随着依法治 税工作的深入，深层次的矛盾和问题一一暴露出来，例如执 法的效率、成本等问题，急需要我们通过有效的手段和制度 来进行处理。执法系统在这方面还大有所为，我们要不断发 挥执法系统的现有的优势作用，更加积极主动地探索有利于 我们改进工作方式和工作效率的制度。要着重于改变执法系 统重程序轻实体的现状，加大对执法质量上的把关。执 法系统的考核机制主要是侧重于对税收征管程序、时限上的 考核，而对税收征管的实体内容是否符合法律法规的规定， 却无法判定。执法疑点信息库的上线和不断完善将有力改变 执法系统重程序轻实体的现状，也为重点考核提供了一定的 参考。 （2）加大重点考核力度，对税收执法中深层次的问题进 行发掘。第一，增强重点考核的方式、方法的创新意识。现在 的重点考核的内容大都还只是横向的、表面的，增强重点考 核的方式、方法的创新需要对整个税收执法行为进行纵向的 深入分析，对具体的完整的税收执法案件从案件发生到案件 结束整个执法过程每个环节、每个执法人员的权、责的履行 和承担做详细检查和考核，对执法行为背后，深层次的执法 问题进行发掘。第二，减小重点考核人为因素的影响。重点 考核主要以人工考核为主，人工考核一个主要问题即无法避 免主观性的影响，这就容易使人们对重点考核的公正性和客 观性产生质疑。此外，对于重点考核，一些基层单位、基层同 志不理解，认为是“为了检查而检查” ，存在抵触情 绪。重点考 核必须坚决执行国家的税收法律法规和政策，减少人为因素 的影响和干扰，才能发挥重点考核的真正作用。 （3）整合多种考核渠道，形成有机统一的考核体系。不论 是以执法系统日常监控为主的日常考核，还是以专项检查、 重点督察等手段为主的重点考核，目前来说都没有形成一个 相互促进的有机整体，各种考核各自为政的局面比较普遍。 这就造成了考核内容、方式虽多但是却分散不集中，重复重 叠较多，考核的任务分散在多个部门，一方面造成考核重复、 考核标准不一、考核缺乏科学性，另一方面加重基层税务干 部的工作负担，使得行政效率低下，造成不必要的人力和物 力的浪费。 以执法系统为例，由于税收执法管理信息系统的数据源 只限于综合征管软件，使得考核范围也只能局限于 CTAIS 执法岗，这样势必造成纳入考核范围内的税收管理员与非 CTAIS 执 法岗的不平衡。因此，要解决 这一问题，除了对其 他非 CTAIS 执法岗进行人工考核外，更 为便捷的方法是加 快各种应用系统的数据整合，拓宽执法管理信息采集的数据 源。目前，各种应用系统功能交叉重复、信息资源共享程度 低，使得税收信息资源呈现出分散使用的局面，不利于税收 信息资源的深化利用，也不利于税收征管。因此，应以金税 三期工程建设为契机，进一步加速对 CTAIS 系统、增值税 管理信息系统、出口退税系统、纳税评估、所得税汇算清缴 管理等应用系统的数据和功能整合，将非 CTAIS 执法岗一 并纳入考核范围，逐步建立税收管理的内部全程日常监督机 制和税收执法评估机制。 （4）加大外部评议的份量，更加重视评议结果。外部评议 和内部考核作为税收执法责任制中的考核评议环节的一体 两面，它们所要达到的目的是一致的。外部评议主要依靠纳 税人及广大群众的监督，这就需要：一是提高广大纳税人的 法治意识，并使他们具备一定的评判能力，懂得依靠法律武 器维护自己合法权益， “有话能说” ；二是要开拓 评议的渠道， 积极探索多种评议方式，使纳税人“有 话敢说” ；三是要重视 对评议结果的运用，要把评议反映的问题引入到责任追究程 序中去。 3. 优化责任追究制度 执法责任制工作的落实，关键在于责任追究。今年 3 月 份，长沙市国税局制定出台了长沙市国家税务局税收执法 过错责任追究办法（试行）（以下简称办法），以落实执法 责任为切入点，以强化责任追究为着力点，通过健全制度， 量化标准，正确把握责任追究的尺度，对建立和完善责任追 究制度作了有益的探索。笔者认为，责任追究制度应坚持“两 个原则”，突出 “四个方面 ”。 （1）坚持两个原则 一是坚持积极追究原则。积极追究的目的是彻底摆脱 “守株待兔 ”式的被动 追究方式，实现由 结果管理向过程管理 的转变。坚持积极追究原则抓两个方面：一要调动和发挥积 极性。税政法规工作部门作为行政执法过错责任追究的职能 部门，其工作人员的积极性、主动性对于做好行政执法过错 责任追究工作至关重要。在工作职责上，明确各级法规机构 拥有受理案件和立案、启动追究的权力，给各级法规部门增 加了工作的压力和动力，增强了其工作的责任感和使命感； 在方法上，把过错追究工作与对过错追究工作的考核结合起 来，把对过错追究工作的考核与绩效考核等结合起来，层层 考核，严格把关，加大了追究力度。二要全方位掌握案件线 索。建立法规部门与税政、征管、稽查和监察等部门的信息 反馈制度，确立发现的执法过错行为的主要渠道，即：通过税 收执法检查、税收征管考核、税政部门组织检查、稽查等日 常工作发现；通过行政复议、行政应诉发现；通过举报、投诉 及人大、审计部门的检查发现，形成全方位、多渠道的过错 汇集机制，充分发挥协调配合、上下联动的效力，增强追究 工作的主动性。 二是坚持公开追究原则。公开追究，既可以充分发挥监 督作用，防止追究权力的滥用，也可以加大对行政执法过错 行为及其责任人追究的曝光力度，对于震慑执法过错行为具 有重要意义。坚持公开追究原则抓三个方面：一是公开税务 执法责任人员及其职责、权限；公开征管质量考核、执法检查 等考核检查的结果，以便及时掌握过错线索。二是过程公开， 公开行政执法过错责任追究的全过程，在追究案件审理中， 允许当事人陈述、申辩和质证，做到事实清楚，依据合法，定 性准确；对于重大、复杂的案件通过会议集体审议，以确保追 究决定的客观公正。三是结果公开，将税务人员执法过错行 为责任追究的结果公开，强化监督和管理。 （2）突出四个方面 一是突出追究形式的科学性。以办法为例，规定了执 法过错责任追究的六种形式，其中诫勉谈话、责令作出书面 检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格五种追究形式，严 厉程度由轻及重，经济惩戒设置不同幅度与其他追究形式合 并适用。责任追究时可以根据执法过错的严重程度追究责任， 实现科学惩戒的目的。 二是突出追究范围的全面性。以办法为例，责任追究 涵盖了税收执法中执行政策、税务登记、纳税申报、发票管 理、税款征收、纳税评估、税务稽查、行政处罚、行政复议、 行政诉讼、国家赔偿等各个方面的执法过错情形，并根据每 一条情形明确具体追究形式，实现全面规范税收执法行为的 目的。 三是突出追究主体的明确性。以办法为例，不仅规定 了执法过错分级追究的原则，而且明确各单位执法过错责任 追究机构的职责，确定涉及相关部门如法规、监察、人事、财 务等部门的具体权限，权责分明，避免职能交叉，便于各追 究主体各司其职、各尽其能。 四是突出追究程序的可操作性。以办法为例，明确了 从追究程序启动到组织调查再到作出决定，各部门之间的衔 接以及具体时限和工作内容，确保程序运转的严密；责任追 究分情况适用简易程序或者一般程序，大部分的执法过错可 以通过简易程序予以追究，避免所有的执法过错都要通过复 杂的一般程序，具有较强的可操作性，保证执法过错责任追 究的效率。 （三）统筹结合，健全管理机制 1. 优化考核功能与完善征管模式相结合 税收执法责任制不是脱离其他税收工作单独进行的，它 是整个税收工作的组成部分，与强化管理的整体思路和措施 一脉相承，执法责任制必须与征管制度建设有机结合。在税 收实际工作中，税收征管的难点往往也是执法考核的真空地 带。比如现行征管中存在的薄弱环节：个体定额核定与企业 纳税评估，由于自由裁量权的存在和监控考核的难度，自动 考核对这两道环节并没有设置监控点。但无论从规范执法的 角度抑或是从加强征管的层面，都有必要将这两道环节明确 一个量化、细化的标准，进而增强考核的可操作性和征管的 精细度。如对个体定额核定可通过对不同行业、不同路段进 行科学的测算或评议，由此来确定一个基本标准范围，并通 过 CTAIS 的录入纳入现行的考核系统。对纳税评估可制定 一个细化、统一的纳税评估操作规程并明确具体的岗位职 责分工，使基本数据可以在 CTAIS 中体现，并与纳税人自 行申报的数据进行逻辑比对。通过优化考核制度与完善征管 模式的良性互动，可以有效地防范执法风险、堵塞征管漏洞， 推进税务依法行政。 2.考核追究与落实整改相结合 追究难，整改更难。整改工作是否有效进行，直接关系 到责任追究的严肃性。检查发现的问题在整改上往往“雷声 大雨点小” ，被查单 位对落实处理意见 推诿搪塞，检查单位对 整改情况缺乏跟踪督促力度，很多问题在整改期内未整改完， 有的甚至不了了之，监督实效大打折扣。如果所揭露的问题 不能得到有效整改，那么监督的目的就不能实现，执法责任 制也就失去意义。应将整改作为一项重要的工作来规范和开 展，形成一套可行性较强的工作思路和方法，建立整改的长 效机制，确保执法责任制取得实效。一是建立整改核查机制。 要对整改情况进行跟踪检查，并将以往整改情况列入考核范 围进行检查和披露。二是建立整改督查机制。应及时督促发 现问题的单位进行整改，督促整改措施不到位和屡查屡犯的 单位应当责令限期执行；逾期仍不执行的，应严格对责任人 进行追责并对领导进行问责。三是建立整改联动机制。税政、 征管、稽查等部门要加强与法规部门的协作配合，明确内部 整改工作机构，建立工作机制，合力推进整改工作。 3.事前、事中防范与事后追究相结合 从现有的日常考核和重点考核看，都是以税收执法行为 的事后考核为主，虽然执法系统中有预警监控模块，但是执 法系统所预警的执法行为只是税收执法行为的一部分，而且 侧重于对程序性方面的预警。事前、事中防范在执法责任制 中应该起的作用还没有充分得到重视。部分税务机关偏重于 对税务执法行为完成后的监督，以追究了税务执法人员多少 过错为体现执法责任追究工作成绩的主要衡量标准，对执法 依据是否充分、准确、岗位职责是否明确，工作规程是否详 细、具体等问题漠不关心，由此造