安徽省建设用地置换暂行办法

安徽省建设用地置换暂行办法实施效果测评报告 发布时间：2008-10-20 所属栏目：立法评估 【浏览次数：667 次】 【字体：大 中 小】 【打印本页】 【关闭窗口】 【相关评论】 为了规范建设用地置换行为，优化土地利用结构，提高节约用地水平，促进经济和社 会的可持续发展，根据国家有关规定，结合本省实际，省人民政府于 2006年 8月日公布实 施了安徽省建设用地置换暂行办法（省政府令第 193号，以下简称办法）。为了 了解办法施行两年多的情况，进一步完善相关规定，省政府法制办会同省国土资源厅 对办法实施效果进行了测评。现将有关情况报告如下。 一、立法背景 （一）制定办法是加快城镇发展的需要 近年来，我省经济处于快速发展时期，城镇发展对土地的需求十分旺盛。但国家对土 地供给采取紧缩政策，下达给我省的农用地转用年度计划指标十分有限，去年为 8.31万亩， 今年为 9.15万亩，远远不能满足我省经济和社会发展的需要，土地供求关系十分紧张。但 另一方面，建设用地现状却存在着利用不充分，甚至闲置的现象，比如，城市规划区内零 星建设用地无法充分利用，规划调整后的土地批而未供，等等，为此，如何进一步挖掘建 设用地潜力，盘活存量土地，优化土地结构，以满足城镇发展及加快经济和社会发展对用 地的需求，十分必要。 （二）制定办法是建设社会主义新农村的需要 随着农村经济的发展，农村集体建设用地的需求不断加大。在建设社会主义新农村过 程中，既要保持耕地占补平衡，又要满足建设用地需求，就需要加大对农村田、水、路、 林、村的综合整治，进一步优化土地资源配置，提高用地水平。据调查，仅对农村居民点 用地整理和调整就可以节省出许多建设用地，比如，我省现在农村居民点建设用地总面积 约 1556万亩，按国家规定面积计算，可以退出 400多万亩，这将对科学规划新农村用地， 改善农村生活环境和村容村貌起着重要作用。然而，由于我省土地后备资源分布具有不均 衡性，整理出的建设用地面积也不均衡，采取建设用地置换的办法是消除不均衡性的有效 手段。因而，办法的制定，是适应社会主义新农村建设、科学编制村庄规划、合理利 用农村建设用地的需要。 （三）制定办法是贯彻国家有关土地政策的需要 有关土地管理的法律、法规和国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发 200428号）均规定，鼓励土地整理，实施土地复垦整理新增耕地折抵建设用地补偿指标。 尤其是国土资源部关于土地开发整理工作有关问题的通知(国土资发1999358 号) 又明确规定，“实行土地置换政策，促进农村土地整理和土地复垦”“实行这种方式置换 的，其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标”。这些政策对于盘活存量土地， 提高土地利用水平起到了较好的作用。2005 年国土资源部在无锡会议上明确提出，要推动 土地置换工作，通过土地置换推动土地“易主”、“易权”、“易位”、“易用”，将这 些土地归并整合到一起，使零星分散的土地趋于集中、面积更具规模、地块更加规整，以 便于充分开发利用。办法的制定，是进一步完善、落实国家有关土地置换政策、依法 推进土地置换的需要。 二、办法实施以来的主要成效 办法出台后，省国土资源厅多次举办建设用地置换报批培训班，全省各市、县 （区）700 余人次参加了培训。各地也通过召开会议，开辟电台、广播专栏，以及张贴标 语、印发简报、举办讲座等形式进行广泛宣传教育。重点宣传建设用地置换的目的和意义， 宣传办法的基本要求和程序，得到了基层干部群众的支持和拥护，为办法的实施 打下了良好的基础。 从近两年的实施效果看，开展建设用地置换工作，是新形势下正确地处理保护耕地与 保障发展的关系，实现城乡统筹发展和可持续发展，促进新农村建设的有效途径，对于推 动中部地区崛起，促进又好又快发展具有十分重要的作用。办法针对性强，可操作性 强，得到了各级人民政府、用地单位及群众的欢迎和支持。 （一）规范了置换审批，加强了建设用地管理。截至至 2008年 9月底，经省人民政府 批准建设用地与农用地置换共 270批次，批准置换建设用地 5824公顷，被置换农用地 5258公顷（其中耕地 4616公顷），同时批准征地 4069公顷，涉及 17个市 86个县（区） 。为确保置换规范有序进行，省、市按照办法，建立了严格的审批制度。市、县在建 设用地置换报批前，要对置换土地面积和类别、地上附着物状况和权属、涉及农户情况等 进行调查核实，涉及征收集体土地的，依法开展征地补偿安置告知、确认、听证等工作。 省国土资源厅受理建设用地置换申请后，先由有关处室审查，然后由分管厅领导主持，有 关处（室）负责人进行会审，会审通过的，方报省人民政府审批。为落实国家土地调控政 策，对建设用地置换实行计划管理、总量控制，2008 年全省建设用地置换占用耕地规模控 制在 4万亩，对超出计划的市暂缓审批。 在严格置换审批的同时，还加强置换后的建设用地利用管理。2008 年 8月，省国土资 源厅对 2008年 3月底前经省批准的 144批次建设用地置换项目（以下称 144批次项目）进 行了实地检查。144 批次项目置换出的建设用地已依法供应 917公顷，占可供地面积的 28。为促进建设用地及时合理利用，省国土资源厅建立了置换土地供应备案制度，规定 被置换土地主要用于新农村建设、工业项目、“861”行动计划项目及文教卫、城镇基础设 施项目，严格控制用于商品住房开发，各市要于每季度头 3个工作日内将上季度置换土地 的供应情况报省国土资源厅备案，使省国土资源厅能够及时掌握土地供应状况，合理安排 置换土地进度和数量。 （二）促进了土地复垦，加强了耕地保护。办法第十四条规定，“建设用地与农 用地置换，原建设用地应当在置换批准之日起 2年内复垦为耕地”。为确保土地复垦质量 和进度，省国土资源厅明确了建设用地置换验收的程序和标准，每一宗复垦的耕地经市初 验后，由省国土资源厅组织有关专业人员进行验收，确保复垦的耕地数量和质量符合要求。 复垦的土地未能通过验收或者未按期完成复垦任务的，扣减该市下一年新增建设用地计划 指标，同时停止该地建设用地置换申请，在一年内完成土地复垦任务并经验收合格的，按 该项目 50%奖励置换计划指标。2008 年 8月，省国土资源厅对 2008年 3月底前经省批准的 144批次建设用地置换项目（以下称 144批次项目）进行了实地检查，截至 2008年 9月底， 已完成拆迁房屋面积 61.79万平方米、安置 5125户、支付附着物等补偿费用 105590万元， 分别占总数的 34.66、43.61、86.79，已将 2074公顷原建设用地复垦为耕地，占应 复垦面积的 44.92。滁州市 1万余亩的置换项目，在 1年左右的时间内，完成房屋等拆 迁任务 85以上，完成土地复垦任务 80以上，其中定远县 5个置换项目，已全部完成土 地复垦工作，并通过省政府验收。合肥市人民政府定期召开项目调度会，将土地整理复垦 资金、部分土地出让金及其他有关资金整合集中使用，实行目标责任制管理，复垦完成后， 经村民集体同意，统一流转进行规模经营，发展现代农业。 办法第十三条规定，“置换的农用地不占用农用地转用年度计划指标，不再缴纳 耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、水利建设基金和耕地占用税；原建设用地复 垦为耕地后，耕地面积超过置换后建设用地面积的，超出部分的耕地面积全部折抵为建设 用地计划指标。”这条规定增加了地方土地复垦资金来源，原来省收取的耕地开垦费、新 增建设用地有偿使用费、水利建设基金和耕地占用税等均留给地方用于土地复垦。2006 年 10月至 2008年 9月期间省、市两级政府批准的 277批次建设用地与农用地置换项目完成 后，耕地总面积可增加近 900公顷。在土地复垦结束后，将耕地纳入基本农田严格管理， 加强了耕地保护。 （三）弥补了农用地转用计划指标的不足，支持了城乡建设发展。截至 2008年 9月底， 建设用地与农用地置换 277批次，置换建设用地 5872公顷，被置换农用地 5298 公顷（其 中耕地 4656公顷）。通过建设用地置换，共提供建设用地 5462公顷，约相当于同期国家 下达的农用地转用计划指标的 40。解决了以前由于国家下达的农用地计划指标有限，造 成农村宅基地违法现象较普遍的问题，促进了农村依法用地，推动了城乡建设。 （四）优化了城乡建设用地结构，提高了农村建设用地节约集约利用水平。我省农村 建设用地利用粗放浪费现象严重，“空心村”、空闲宅基地、废弃工矿地等低效利用和闲 置土地大量存在。据土地利用变更调查统计，2005 年我省农村居民点用地达 102.67万公 顷，是城镇建设用地的 8.5倍（同期农村人口是城镇人口的 3.5倍），人均综合用地 201 平方米，远远超过国家规定的上限标准。依据土地利用总体规划、村镇建设规划，通过建 设用地置换，对一些布局不合理的自然村和“空心村”进行拆并改造，优化了用地结构， 减少了农村建设用地的比例，提高了农村建设用地节约集约利用土地利用率。 （五）促进了新农村建设，改善了农村生活生产条件。通过统一规划，因地制宜地实 施迁村并点，将农村居民点向交通、生活比较方便集镇、中心村集中，改善了农村生活条 件。同时，按照田块成方、路渠相连、农田水利设施配套的思路，对土地进行土地复垦整 理，建设高产稳产、成片的农田，提高了生产能力，并有利于实行规模化经营，发展现代 农业。 三、存在问题 建设用地置换是一项新工作，没有经验可循，在实施过程中，也存在一些问题： 一是认识有待进一步提高。一些市、县对此重视不够，在制订置换方案时，没有统筹 规划，没有将建设用地置换工作与新农村建设结合起来。在实施过程中，只是进行一般性 的布置，缺少组织协调，工作开展不力。 二是个别地方申报置换用地规模过大，超出了当地经济发展的水平。截至 2008年 9月 底，各地共向省国土资源厅申请建设用地置换 498个批次，要求置换建设用地 10431公顷， 被置换农用地 9539公顷（其中耕地 8043公顷），约等于已批面积的 180.2，而 2008年 3月底前经省批准的置换后产生的建设用地供应率只有 28。某县一年来申请近 30个批次， 申请置换土地约 300多公顷。 三是土地复垦相对滞后。从检查情况看，由于一些地方投资不足、组织不力、补偿不 到位，土地复垦滞后，有个别项目尚未开工。虽然目前还没有项目超过 2年复垦期限，但 是，有些项目如不改变目前的工作状态，很难按期完成。 四是农民安置补偿不尽规范。目前，全省没有统一的土地复垦房屋拆迁安置标准和征 地房屋拆迁安置标准（征地房屋拆迁安置办法正在制订），一些地方补偿标准偏低。置 换办法第三条规定，置换涉及集体土地的，要取得以村民会议或者村民代表会议 2/3多 数同意，一些地方以简单多数代替 2/3多数，个别地方甚至以村委会的意见代替村民会议 或者村民代表会议的意见。 此外，也存在审批部门混淆建设用地置换与新征农用地的关系，弱化未完成土地复垦 责任追究，等等。 四、建议 （一）加强建设用地置地的监督检查，进一步提高置换工作的认识。针对存在的不足， 一要把好置换项目方案编制和审查关。组织各市、县对本辖区范围内的土地置换资源进行 认真调查，摸清家底和利用状况，本着先易后难和实际需求及资金保障情况，做出规划和 计划，量力而行，逐步推进。加强置换项目的土地调查，查清各类土地、权属、面积和用 途，在依法、科学测算各项费用的基础上编制置换用地方案。强化市、县审查责任制，各 市、县不仅要对土地置换资料的完整性进行审查，更要对内容的合法性、真实性、可行性 进行审查，对审查报件的合法性、真实性、可行性负责。凡是违反规定，编制申报虚假土 地置换报件的、不按规定履行审查职责的追究有关人员相应的责任。 二要把好土地复垦验收关。实行土地复垦项目实施进度逐级上报制度，各地要及时将 土地整理复垦项目进展情况报省国土资源厅。严格土地整理复垦项目竣工验收，土地整理 复垦项目竣工后，县（市、区）组织自验，市组织初验，然后以市名义申请省国土资源厅 验收。一年内完成全部置换任务并经验收合格的，按该项目 50%奖励置换计划指标，复垦 的土地二年内未能通过复垦验收或者未按期完成复垦任务的，坚决扣减该市下一年新增建 设用地计划指标，同时停止该地建设用地置换申请。 三要把好农民利益保护关。维护农民利益是建设用地置换工作顺利开展的社会基础。 要保护农民的知情权，在建设用地置换过程中一定要严格按照征地程序和置换程序规定， 做到公开公正。置换涉及到农民集体所有土地，必须经集体经济组织 2/3以上成员或村民 代表同意。切实保证补偿安置及时兑现，要按照当地经济发展状况和征地补偿标准，科学 编制土地置换方案和补偿安置方案，确定补偿标准和费用，方案确定后要按程序进行告知、 组织听证，批准后及时将补偿费用及时发放到农民手中。拆迁房屋要依法进行补偿，并按 照方便生产和生活的原则进行安置，要尽可能向集镇和中心村集中。凡是补偿安置不兑现， 不得强行对拟置换项目施工和被置换土地的占用。要科学安排项目施工工期和时机，土地 置换项目实施，凡是涉及占用农民耕地、拆迁农民房屋的，都尽可能把项目实施工期和时 机安排在农作物收割之后或播种之前进行，最大限度地方便农民的生产和生活。土地复垦 增加的耕地，在确定发包、流转时，要由农民