城乡一体化问题探讨

城 乡 一 体 化 问 题 探 讨 中 国 共 产 党 十 六 届 四 中 全 会 ， 明 确 提 出 了 我 国 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 的 任 务 ， 强 调 形 成 全 体 人 民 各 尽 其 能 、 各 得 其 所 而 又 和 谐 相 处 的 社 会 是 巩 固 党 执 政 的 社 会 基 础 、 实 现 党 执政 的 历 史 任 务 的 必 然 要 求 。 统 筹 城 乡 经 济 社 会 发 展 ， 推 进 城 乡 一 体 化 ， 建 设 社 会 主 义 和 谐 社 会 ， 是 党 中 央 审 视 世 界 发 达 国 家 工 业 化 、 城 市 化 的 进 程 ， 根 据 我 国 经 济 和 社 会 发 展 的 阶段 特 点 ， 站 在 国 民 经 济 和 社 会 发 展 全 局 的 高 度 提 出 来 的 战 略 目 标 。 其 实 质 就 是 把 城 市 和 农 村 的 经 济 和 社 会 发 展 作 为 整 体 统 一 规 划 ， 通 盘 考 虑 ； 把 城 市 和 农 村 存 在 的 问 题 及 相 互 关 系综 合 起 来 统 筹 加 以 解 决 ， 逐 步 建 立 城 乡 资 源 共 享 、 人 力 互 助 、 市 场 互 动 、 产 业 互 补 、 良 性 循 环 、 共 同 发 展 的 新 格 局 。 党 的 十 六 届 五 中 全 会 又 提 出 了 建 设 社 会 主 义 新 农 村 的 建 设 目 标 ，这 为 推 进 城 乡 一 体 化 工 作 注 入 了 新 的 内 涵 ， 提 出 了 更 高 的 要 求 。 一 、 认 真 总 结 国 内 外 推 进 城 乡 一 体 化 的 经 验 和 教 训 从 国 际 经 验 看 ， 一 些 国 家 和 地 区 能 够 根 据 经 济 社 会 发 展 规 律 ， 比 较 好 地 处 理 了 工 业 化 、 城 镇 化 进 程 中 出 现 的 各 类 矛 盾 和 问 题 ， 促 进 了 城 乡 经 济 社 会 协 调 发 展 ， 从 而 保 持 了 国 民 经济 持 续 健 康 发 展 。 例 如 ， 欧 盟 推 行 发 展 中 小 城 市 策 略 ， 促 进 城 乡 结 合 协 调 发 展 。 日 本 以 中 心 城 市 为 依 托 ， 带 动 周 边 地 区 经 济 技 术 发 展 的 创 新 都 市 圈 。 但 是 也 有 一 些 国 家 ， 由 于 战 略不 当 、 措 施 不 力 ， 没 有 能 够 很 好 地 处 理 经 济 社 会 发 展 过 程 中 凸 现 的 问 题 ， 导 致 经 济 结 构 、 产 业 结 构 和 就 业 结 构 严 重 失 衡 ， 甚 至 造 成 矛 盾 激 化 ， 引 发 社 会 冲 突 ， 例 如 巴 西 ， 近 500万原 农 村 家 庭 无 地 可 耕 ， 他 们 不 断 开 展 夺 地 斗 争 ， 形 成 全 国 性 的 无 地 农 民 运 动 ， 从 而 使 得 农 村 暴 力 活 动 日 益 加 剧 。 这 些 正 反 两 方 面 的 经 验 和 教 训 ， 对 于 我 国 城 乡 一 体 化 工 作 健 康 推 进具 有 重 要 的 借 鉴 意 义 。 从 国 内 推 进 城 乡 一 体 化 的 实 践 来 看 ， 统 筹 城 乡 经 济 社 会 发 展 ， 推 进 城 乡 一 体 化 建 设 ，是 解 决 “三 农 ”问 题 的 根 本 之 策 ， 是 保 持 经 济 社 会 全 面 协 调 可 持 续 发 展 的 客 观 要 求 。 各 地 的 经 验 可 以 概 括 为 ： （ 一 ） 城 乡 统 一 规 划 是 推 进 城 乡 一 体 化 的 核 心 内 容 。 在 统 一 规 划 中 ， 要 明 确 各 个 区 域 的 功 能 定 位 ， 有 效 整 合 城 乡 资 源 ， 立 足 现 有 产 业 发 展 、 基 础 设 施 、 公 共 服 务 等 城 乡 发 展 基础 ， 把 广 大 农 村 纳 入 城 市 规 划 范 围 ， 把 城 市 的 基 础 设 施 延 伸 到 农 村 、 社 会 服 务 设 施 配 套 到 农 村 。 （ 二 ） 政 府 职 能 准 确 定 位 是 城 乡 一 体 化 的 基 本 保 证 。 必 须 针 对 管 理 幅 度 小 、 机 构 交 叉 2 （二）政府职能准确定位是城乡一体化的基本保证。必须针对管理幅度小、机 构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题，对有关行政管理制度进行适应性 改革。 （三）主导产业协调发展是城乡一体化的主要支撑。充分发挥工业化、城 市化对农业和农村经济发展的带动作用，促进一二三产业协调发展。 （四）健全公共财政制度是城乡一体化的重要内容。必须调整收入分配格 局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把 更多的资源尽快投向农村。 （五）促进社会和谐发展是城乡一体化的主攻目标。在推进城乡统筹发展 中，只有以保障弱势群体农民的权益为最高出发点，农民的生活质量提高 了，农民的切身利益得到了维护，农民才会真正拥护和积极参与到这项事业之 中。 二、推进城乡一体化应坚持的基本原则 （一）思维理念一体化 或曰发展思路一体化。关键是彻底破除歧视农业、农民、农村的观念，真 正打破城乡二元结构，为城乡一体化发展构筑思想和制度平台。这不仅需要得 到各级党政领导及有关部门乃至社会各界的广泛认同和鼎力支持，更要尊重广 大农民的意愿和选择。改革和发展的目标是，城乡形成职能一体化和空间一体 化，城乡之间互为资源、互相服务，城乡两个异质系统在经济、文化、生态等 要素上优化组合、交融协同、和谐发展。农工商等各种社会角色，不再是由血 缘、出生等先天因素确定的先赋角色，而应是一种自致角色。农业作为职业， 原先的农村居民可以从事，城市居民也同样可以从事，反之亦同。 （二）权益保障一体化 或曰国民待遇一体化。必须承认，在计划经济体制、 “三大差别” （城乡差 别、工农差别、脑力劳动与体力劳动差别）等传统管理体制、思维方式和国民 经济基础薄弱等因素的影响下，广大农民至今没有得到最起码的国民待遇。其 基本权益不仅包括选择职业的权利、接受义务教育的权利，而且包括文化、卫 生、医疗、迁徙和社会保障等方面权利。城乡一体化是马克思主义的发展观。 马克思指出，必须消灭城乡差别、工农差别、体脑力劳动之间的差别。恩格斯 是最早提出城乡融合概念的人。需要特别指出的是，城乡一体化是在生产力水 平较高时期的渐进过程，因此应当首先从解决国民待遇差异性入手，加快改革 创新步伐。 （三）区域发展一体化或曰资源整合一体化。农村经济和城市经济是相互 联系、相互依赖、相互补充的，既不是全部乡村变成城市，也不是城市乡村化， 更不是城乡一样化、一律化。农村的发展离不开城市的辐射和带动，城市的发 展也离不开农村的促进和支持。关键是打破城乡规划、投入、建设分割对立的 局面，通盘考虑、调整优化包括自然资源、人力资源、社会资源在内的所有资 源。换言之，要在实现经济体制和经济增长方式根本性转变的同时，推进社会 结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越。 三、推进城乡一体化的主要举措 （一）政府主导，市场运作。 由于政府是推进城乡统筹工作的主体，但在具体组织实施城乡统筹方略时， 应充分发挥市场对资源配置的基础性作用。比如，农村基础设施、小城镇、工 业园区等项目建设公开招投标，市场运作，政府监督；引导农民按照股份合作 的方式开展土地流转、管理农村集体资产、发展专业合作组织，以实现资源的 优化配置。城乡统筹除了发挥政府的主导作用、调动农民的积极性外，还应充 分利用全社会的资源，通过政策因素，调动全社会参与城乡统筹发展的积极性。 （二）积极推动，循序渐进。 各地如果已经具备“工业反哺农业、城市支持农村”的能力和条件，应毫 不动摇地推进统筹城乡经济社会发展的宏伟方略。在思想认识上，要转变重工 轻农、重城轻乡的发展观念；在发展战略上，要建立城乡一体的发展规划；在 体制机制上，要改革城乡二元分割体制；在收入分配上，要加大对“三农”的 倾斜。在尊重经济社会发展规律的同时，既要积极推进，更要循序渐进，逐步 发展。 （三）总体布局，重点突破。 各地城乡统筹工作总体布局，要调整国民收入分配格局，统筹城乡投入； 要优化生产力布局，统筹城乡产业发展；要深化各项改革，统筹城乡资源要素 配置。在制订缩城乡经济差距的规划时，应根据各地经济社会发展的实际情况， 突出重点，逐一突破。当前应从建立城乡劳动者平等就业制度、推进农村劳动 4 力转移就业上进行重点突破，逐步统一城乡劳动力市场，建立平等就业制度。 四、推进城乡一体化的政策建议 （一）以产业发展为保障，为推进城乡一体化提供强大经济支撑。 一是为经济持续快速发展创造良好的环境和条件。构建推进城乡一体化的 长效机制，在政策和资金等方面支持有关产业做大做强。进一步发挥政策导向 作用，通过财政贴息、以奖代补、税收优惠等形式，引导城市和社会资金、技 术、人才等生产要素流向农村，充分发挥城市对农村的辐射带动作用。 二是根据规划积极促进城镇和乡村产业合理布局。坚持“一二三产业互动、 城乡经济互融”的原则，调整工业布局，大力发展城郊经济和现代农业，重点 发展都市生态农业、农产品加工业，大力推进农业产业化，促进产业转移，把 适合在农村发展的工业放到农村，促进城乡一二三产业有机融合、协调发展。 三是构建促使支柱产业迅速扩张的支撑服务体系。巩固三产优势，促进提 档升级。继续实施品牌发展战略，大力发展大市场、餐饮休闲、锦西名宅等传 统产业品牌，努力培育汽车销售、生态休闲、现代物流等新兴产业，着力打造 有品位的特色街区。狠抓产业化项目，壮大工业实力。按照“工业进园区”的 思路，加快园区基础设施和环境建设，进一步提高园区的承载能力。在高科园 西区，重点打造电子信息产业、生物制药和总部经济；在高科园北区，大力发 展现代制造业和加工工业。 （二）以消除国民待遇差异为目标，切实落实各项社会保障措施。 改革城乡二元结构体制，确保城乡居民享受平等发展权利。建立城乡平等 的就业、教育、卫生和社保等投入机制，赋予农村居民与城市居民平等的发展 待遇，突出抓好四个方面： 一是建立城乡平等就业制度。消除农村劳动力转移就业的制度障碍，统一 城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业制度；增加专门用于农民职业技能 培训的资金，抓好农村劳动力转移就业培训，提高农村劳动力就业竞争力。 二是建立城乡平等教育制度。大力增加农村教育投入，加快农村义务教育 管理体制改革，巩固以政府为主的经费保障机制。将农民职业教育纳入国家教 育发展规划，大力开展先进实用技术培训等教育，加快培养新一代农民。按照 中央新增教育投入主要用于农村的要求，力争在三年内实现城乡生均教育投入 平等。 三是建立城乡平等卫生制度。适应城乡一体化发展的需要，对原有的以区 级医疗机构为中心、乡卫生院为枢纽、村卫生站为网底的农村基层医疗网络进 行改革调整，促进与城市医疗卫生服务体系的接轨，保证涉农区域的群众与城 镇居民享有同等的基本医疗和保健服务，力争在 2006 年实现城乡人均卫生投入 平等。 四是建立城乡平等社保制度。综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公 平、机会公平、规则公平、分配公平为主要原则的社会保障体系，使农民共享 改革发展的成果。 （三）以切实保护农民权益为核心，建立强有力的政府保障体系。 一是要建设规范化服务型政府。通过精简机构，减少冗员；优化工作流程， 提高行政效率；积极推行公众参与、专家论证和集体决策“三结合” ，改进公共 决策机制；探索建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的服务型政府。 二是要深化改革行政管理体制。在管理方式上，由直接管理为主向间接管 理为主转变；在审批方式上，由单一审批控制为主向多元、综合管理为主转变； 在投资的方式上，由政府为主向市场和政府多元化为主转变。 三是要保障农民使用土地权利。首先要明确农村土地产权关系，切实保护 农民合法权益。进一步明确界定农民的土地权利，使农户真正享有占有、使用、 收益和处置“四权统一”的承包经营权。政府按照依法、自愿、有偿的原则， 引导农村土地合理流转，规范土地流转行为。其次要加快改革土地征用制度。 明确界定政府土地征用权和征用范围，将土地征用权严格限定在公共用途和符 合公共利益的范围内，充分保障农民对土地的基本权利。完善土地征用程序和 补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善解决被征占土地的农民就业、 生活和社会保障等问题。 四是要完善政府社会保障功能。建立以失业保险为核心的就业保障体系， 用失业保险基金建立一批职业介绍机构，设置一批公益性劳动岗位，以解决就 业特困对象的工作问题；支持投资者开办劳动密集型中小企业，给予创业贷款、 担保、资助等方面的帮助。按照“政府引导、农民自愿、个人为主、适当补贴” 的原则，在全区农村推行与城市接轨的基本养老和基本医疗保险，建立大病住 院统筹和门急诊个人账户支付相结合的医保模式。 6 全国“两会”刚刚结束， “两会”期间城乡一体化改革成为了代表们广泛 热议的主题，温家宝总理的政府工作报告也从经济发展、收入分配、社会保障 体制、医疗保险制度、救助制度、教育制度等方面全面规划了城乡一体化改革 的政策路线。因此，我们有理由相信，随着“十二五”规划的认真贯彻执行， 通过各级政府的不懈努力，我们的城乡一体化一定能够取得长足的发展。只有 中国城乡一体化了，中国的现代化才能实现，才能真正步入发达国家的行列。 参 考 文 献 1张德扬.广东统筹