城乡一体化调研

江阴市城乡一体化调研报告 为了深刻领会科学发展观，系统全面地领悟“城乡一体 化” 发 展理念， 4 月 11 日，笔者赴江阴市 进行了为期一周的 城乡一体化考察，通过现场观看、听取报告、收集材料，并进 行系统总结整理，形成该调研报告。 一、江阴市城乡一体化主要做法 江阴市是长江下游新兴的滨江工业港口城市和交通枢 纽城市，区域面积 988 平方公里，人口 119 万，辖 13 镇、3 个 街道办事处、3 个省级开发区、256 个行政村。江阴市在深入 贯彻十六大提出的统筹城乡经济社会发展和科学发展观的 精神方面，以实施纲要为指导，以专项规划为依据，以多方 参与为依托，以财政投入为前提，以“三集中” 为抓手，以统筹 城乡产业为支撑，大力推进城乡一体化进程。主要做法： 一是统筹城乡规划，绘制一张蓝图。江阴市在规划修编 中通过“一体化、一盘棋” ，科学制定了 江阴市市域空间统筹 规划纲要，明确“两个率先 ”的目标（率先全面建成小康社会、 率先基本实现现代化），把 988 平方公里作为一个整体，按照 农村城镇化、城镇城市化、城市现代化的发展方向和先总体、 后局部的规划原则，制定了江阴市城市总体规划 （20022020）、 江阴市农村规划等专项规划，把各项建设 置于市镇村规划的范畴，实现公共设施、社会事业等许多以 前城里人才能享受的文明与实惠开始沿着这张图延伸到乡 村。 二是调整分配格局，加大财政支农。江阴市积极推进公 共财政体系建设，加大对农村的投入力度，加快城市基础设 施向农村延伸，加速公共服务向农村覆盖，促进城乡一体化 发展。近年来，江阴市每年将工业税收投入到“三农” 建设的 资金超过 5 亿元。从 2005 年开始，江阴市、镇两级财政向民 生倾斜，社会事业和富民惠民工程累计投入占到全市财政支 出的 36%。2007 年，江阴市预算内安排各类惠民支农资金 9.5 亿元，占可用资金的 15%。其中全市乡镇公交覆盖率达 93.3%；普及 12 年义务教育。 三是推进“三集中” ，集 约利用土地。提倡 “工业向开发区 和工业集中区集中，农民居住向城镇和农村新型社区集中， 农业向规模经营和农业园区集中”。江阴市的新桥镇提出以 工业及城镇建设带动农村“三集中” 模式，建成了全国 农村康 居示范工程、新农村建设示范小区。拆迁户除了按照每平方 米 380 元的标准予以补偿外，购置公寓房的每人还有 1.05 万 元的购房补贴，独生子女家庭还会额外有奖。拆迁户到镇上 买一套 100 平方米左右的房子，一般家庭基本不用掏自己的 钱。目前，全镇已有一半以上农民集中在城镇小区，户均占 地面积由原先的 0.72 亩降到 0.25 亩，平均每户多出近半亩 地，全镇多出 3000 多亩土地。 四是统筹城乡产业，工业反哺农业。让各类生产要素通 过市场机制推动，按照规划在城乡之间有序流动，积极探索 了以工办农、以工投农、以工扶农、以工兴农、以工促农、以 工富农、以工补农等工业反哺农业的新途径、新模式。据统 计，江阴市累计“三 资” 投入农业达 31.82 亿元， “三资”投入农 业企业有 190 家，开发农业生产面积 8 万多亩，涌现出了华 西现代农林科技示范园、阳光生态农林园、海澜农业园等一 批新型现代农业基地。 二、江阴市城乡一体化的启示 1、经济实力是基础。江阴市依托雄厚的经济基础，乘势 而上，大力推进城乡一体化，初步形成了城乡互动发展的良 好态势，反过来又促进了经济更好更快的发展，进一步壮大 了经济基础，真正做到了城乡统筹、科学发展。2009 年全市 实现地区生产总值 1713.36 亿元。全年财政收入 271.28 亿元， 其中一般预算收入 110.77 亿元。在全国县域经济基本竞争力 排名中再次名列第一，实现了“七连冠” 。 2、科学规划是先导。城乡一体化涉及千头万绪的工作， 政府首要的任务就是在实施纲要的指导下，编好详细功能规 划，统筹规划每个村、每个点的空间布局，统筹协调每一项 工作、每一时段的重点，确保城乡一体化有条不紊地推进。 其中新桥镇不惜耗资 1500 万元重金，聘请国外一家规划单 位编制全镇的详细功能规划。 3、转移就业是前提。解决“三农” 问题的根本出路在于减 少农民，农民进入城镇是减少农民的有效途径，其前提是转 移就业。从江阴的经验来看，大力发展二、三产业及多种所 有制经济，提供更多的就业岗位，实现农民转移就业。 4、流转土地是关键。一方面，由于现行的土地制度的制 约，城镇发展空间越来越小，工业反哺农业、城市带动农村 的能力受到很大的限制，另一方面，农村土地资源存在大量 的闲置、浪费，农民是守着宝贵的土地资源而受穷。因此，土 地流转是关系城乡一体化发展的关键所在。从江阴的经验来 看，通过土地股份制改革、 “用土地承包 权换社保、用宅基地换 城镇住房” 等办法， 带活了城乡一体化 发展“ 整盘棋”。 5、改革创新是动力。二元结构的体制政策是制约城乡一 体化向纵深推进的根本性障碍，传统的户籍制度阻碍着农民 变为市民，这些障碍不消除，城乡一体化就难以取得实质性 进展。江阴市城乡一体化走在全国的前面，与其大力推进改 革创新是分不开的。 6、基层组织是保障。城乡一体化是一项复杂而系统的工 程，决非仅靠几个规划或政策措施就能奏效，其成效在很大 程度上将取决于广大基层组织的作用。目前，江阴市把基层 组织建设作为推进城乡一体化的的重要保证措施来抓，注重 强基固本，夯实组织基础，使各类基层组织的作用得到有效 的发挥。如江阴市明确提出村党支部书记必须具备的标准， 把那些思想素质好、群众威信高、发展能力强的同志推上了 村级领导岗位，大大提升了村级组织的领导水平和执政能力， 保证了城乡一体化工作扎实推进，华西村的吴仁宝就是典型 的例子。 三、我县城乡一体化的建议 我县是山区农业大县，如何实现把大县做成强县，把优 势转为实力，其根本的着力点在于推进城乡一体化建设。但 是，当前我县推进城乡一体化存在着诸多困难和问题：一是 产业与城市化同步发展严重失调、空间布局过于分散，城市 功能辐射弱；二是经济实力不强，尤其是县本级财力十分薄 弱，是个典型的山区财政转移大县；三是城乡人口比例失调， 农业人口占绝大多数，占全县人口的 80%以上；四是农村与 城市基础设施差别太大，农村基础设施建设相当薄弱；五是 农村居民整体综合素质较低；六是生产力水平不高，现代农 业发展滞后。面对以上困难和问题，建议推进城乡一体化， 采取非常规措施如下： 1、放眼长远，科学规划。一要着手尽早制定纲要。按照 县域经济发展的要求，抓紧制定推进城乡一体化的实施纲 要及县域详细功能规划，具体明确每个镇、每个村、每块地 的功能定位和空间布局，并根据规划对县域内的镇、行政村 作必要的区划调整，为城乡一体化打好基础。以总纲带动城 市化、城镇化、现代农业规划发展。在经济实力不强的情况 下，采取仇和压缩式工作方式，强行入轨，创新机制多方筹 集资金推进城乡一体化。二要着力促进工业集中化。制定城 乡一体的工业布局规划，将原规模小、布局分散工业开发区， 调整、归并入经济开发工业集中区，通过规划调控、政策引 导，建立投资促进机制，强力推进工业向集中区集中。三要 着力促进土地集约化。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础， 按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式， 稳步推进土地向规模经营集中。四要着力促进农民向城镇集 中。遵循“因地制宜、 农民自愿、依法有偿、稳步推进” 的原则， 科学规划建设城镇新型社区和农村新型社区，在具备条件的 农村引导在集镇兴建农民集中居住区，配套完善基础设施， 有组织、分层次地梯度引导农民向城镇和二三产业转移。 2、积极探索，开展试点。城乡一体化是统筹城乡发展、 建设社会主义新农村的延伸和发展，是解决“三农” 问题的努 力方向。但是，城乡一体化必须有较强的经济作支撑，应在 条件好的镇村进行试点，取得经验后逐步推广。目前，我县 的洋中镇已被省列入小城镇试点乡镇，坂面乡被三明市列入 重点中心乡镇建设，这就是我县探索推进城乡一体化建设的 良好契机。一要制定详细的推进方案。成立城乡一体化领导 小组以及若干个推进组，各组要按照各自的分工，确保政策 措施逐一分解，落实到位。在城乡一体化领导小组的推动下， 抓紧制定和落实具体的推进方案，并明确每项工作的责任部 门、时限和要求等。借鉴江、浙的经验，请求省政府给予“土 地先占后补，资金先亏后赢，机制先试后改”的政策支持，赋 予综合配套改革试验权，尤其是给予土地试验权。二要加大 对试点乡镇财政收入。建立新型的公共财政体制，整合部门 资金，加大对试点乡镇农村基础设施投入，尤其是加大教育、 文化、卫生等公共社会事