城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策

中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2010 年第 6 期 城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策 孟祥林 （华北电力大学，河北 保定 071003） 摘 要：城中村城市化与村民市民化紧密联系，后者是前者的根本。 但城中村改造过程中存在 着诸多问题：主体利益矛盾，失地农民保障，养老状况堪忧，补 偿标准过低，身份转化困难。城中 村改造的关键在于村民失地后必 须从根本上转变为市民，但事实表明城中村改造后的居民虽然不再 是农民但并没有能够融入到城市进而成为市民，而是在很大程度上变 为城市边缘人。村民变市民需 要多管齐下：拆迁政策需配套，民宅 与城市同步，农民需脱胎换骨。 关键词：城中村；城市化；村民市 民化；困境；对策 中图分类号：D66 文献标识码：A 城中村城市化和村民市民化是两个紧密联系 的概念，村民市民 化是根本，这需要村民素质的 全面提高进而生活状况的全面改变。 城市化后的 村民即使仍住在平房中但因其素质的全方位提升 使其已 经在实质意义上变成了新市民，农村也实 现了城市化意义上的变化。 但城中村改造中单靠 农民居住房舍外观的变化就认为农民已经实现 市 民化，村民变成了市民，这是肤浅的理解。在城 中村改造中由于 对村民市民化的片面理解造成了 城中村改造中的诸多问题，这些问 题的产生使得 城中村改造遇到了很多障碍并影响着城市化的进 程。 认真分析这些问题产生的原因并探索以民为 本的解决对策，对于推 进城市化的持续进行具有 非常重要的意义。 一、城中村改造中存在的问题分析 城中村改造过程中政府 、 开发商和村民的 利益目标不同 ， 因而存在诸多问题 ， 具体分析 如下： （一）主体利益矛盾 政府 的目标在于通过城中村改造实现改村为 城同时提高财政收入；开发 商作为投资者要实现 目标利润最大化，尽量多地将政府或者村民的 利 益转化为自身的利益；村民作为被改造对象的目 的在于摘掉农民 的帽子从而彻底融入到城市生活 中去。三方利益存在矛盾，在短时 期内相互之间 构成了零和博弈。基于利益的相互角逐中各自都 会尽 量以自身利益最大化为目标而较少顾及其他 收稿日期：2010-08-02 作者简介： 孟祥林（1969-） ，男，河北 保定人，经济学博士，教授，硕士生导师，社会与经济发展研究所所 长。主要研究方向：经济理论与区域研究、人力资源开发与教育过程 分析。 60 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2010 年第 6 期 利益主体，力量较为强大的一方在利益角逐中受 到的损失就会 更少，三方的力量按照政府开发 商村民的顺序逐渐降低。各主 体利益间矛盾平衡的结果往往是村民的利益受损。 （二）失地农民 保障 农民祖祖辈辈主要靠种地为生。随着城市扩 展速度的加快，本 来在空间上与城市相隔很远的 农村地域很快被包裹进城市的建成区， 进而使农 民被改造为无地可种的准城市居民。农民失地成 为城市化 进程中的普遍现象。失地农民很难使自 身素质在很短时间内得到普 遍和全面提高，从而 不具备与城市居民相同的竞争力，作为城市居 民 却被排除在城市的主流生活之外。村民在城市化 中被改造为城市 居民后的生活状况不如从前，因 而不愿意被改造为城市居民，以至 成为城市化进 程的阻力。 （三）养老状况堪忧 农民时代依托耕地 生存，土地是农民生命的 根本，村民依靠土地养活自己的家属并在 自己年 迈时依靠土地养老。但是城中村城市化对农民实 施征地的同 时给予农民的生活补偿大多考虑的是 解决村民目前的生活困境。土 地养老在城市进程 中的转化形式很少给予考虑。农民年轻时失去土 地，这时期农民还可以有充分的体力更多从事低 档次的非常产业勉 强维持生计，而年迈体衰无力 抗争日益激烈的市场竞争又没有足够 的经济积淀 时，农民就失去了生活来源，村民未富先老于是 成为另 外一个普遍被关注的话题。失地农民唯一 的出路就是靠子女养老， 已经在父辈就失去土地 的子辈失地农民作为准城市居民的生存压力 会更 大，不但要养活父辈而且要养活子辈，并且极力 使自己在同辈 人中有面子。巨大的生存压力使得 子辈失地农民承担着父辈时期由 于失地而遗留下 来的本来应该由政府承担着的养老债。 （四）补偿 标准过低 城中村改造的重要障碍因素之一就是村民与 政府在补偿标 准层面不能达成一致，农民希望通 过一次性补偿得到更多的收益，补偿中应该包括 村民失地后面 临的各种风险补偿，村民将未来的 生活状况全部押宝在了一次性补 偿上，但政府层 面为了压缩拆迁成本会尽量降低补偿标准，在政 府 与村民之间的博弈过程中就出现了拆迁过程中 的很多钉子户。其实 村民希望能够得到的补偿不 仅是目前能够预测到的和能够看见的补 偿，更重 要的在于不能预测的潜在问题风险的补偿。包括 土地上的 固定建筑拆迁补偿、村民由于拆迁而蒙 受的收益损失的补偿、村民 的心理障碍补偿、村 民由于拆迁而造成的未来生活质量下降的补偿、 村民面临再就业而必须的就业培训的补偿 、 村 民养育后代而由于 拆迁必须支付更高付出的补偿 等 。 如果 y 1 为农民失地后应该得 到的补偿 ， B 为 农民在单位土地上获得的纯收入 ， r 为贴现率 。 在不考虑其他因素的情况下，单纯从农民在相应土地上的纯收入 方面计算，每个农民失地后应该 得到的补偿为（考虑时间为若干年） ： 如果需要被补偿的人数和总土地面积分别为 N 和 M ， 则每个农 民平均需要得到的补偿数额 y 2 为： 。 为简单起见 ， 假设每 个村民被征地为 1 亩 ， 在区分不同类型土地的补 偿标准情况 下，分别按 3%，5%，7%，10%的贴 现率，村民应该得到的补偿数额 分别应该是补偿 标准的 34.33 倍、21.00 倍、15.29 倍和 11.00 倍。 （五）身份转化困难 由于户籍管理的二元结构，使得城中村居民 虽 然产业已经非农化，但还是保留着村级建制以 及农村户口。这就从 根本上制约了村民向市民的 转化。城中村居民由于素质较低和从事 产业的低 61 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2010 年第 6 期 档次，其身份不能在很短时间内得到转变。城中 村改造的相关 问题就是村民市民化，农业户籍转 变为非农户籍是城中村城市化最 为直接的表现， 但这只是外在形式的变化，村民的身份变化及谋 生 竞争力的变化才是内在质的变化。所以在一定 程度上讲农民被征地 后征地补偿至少要实现以下 功能才能使失地农民快速实现市民化： 为市民化 的农民提供具有稳定收入的非农就业岗位；让失 地农民能 够得到最低生活保障；在失去的土地在 未来具有增值收益时失地农 民可以在与土地相关 的总收益中得到相应的分成；在征地补偿中应 该 给农民提供养老保险和医疗保险。 降的占 13.2%，没有发生多大变化的占 1.7%，就 业非常困难的 占 4.4% 。 2 、 被征地农民在同一岗 位上的就业次数。在同一岗 位上的就业一次的占 65%，就业二次的占 28%，就业三次的占 6%，就 业四次及以上的占 1% 。 在同一岗位上的就业次 数可以反映就业者 对岗位的满意程度以及就业的 稳定性 。 3 、 被征地农民就业中的 主要困难 。 失 地农民在求职过程中遇到很多困难，包括文化水 平 和技术能力低、年龄和健康状况的限制、不正 之风对就业人群的影 响、没有适合自己的就业岗 位、外来竞争市场的就业压力、获得就 业信息难 度大以及其他困难，调查结果显示遇到上述各种 类型的困 难的人群分别占总人数的 47%、22%、 8%、2%、2%、19%。 （二）国 外土地征用的成功做法 从发达国家城市土地利用取得收益的方式 看 主要有出售土地获得地价收益和出租土地获得 租金收益两种。日本 的土地征用赔偿措施主要包 括：征用损失赔偿，即按照财产经济价 值的正常 市场价格计算赔偿数额，这个市场价格由当地的 交易价格 确定；通损赔偿，即对土地产权拥有者 因土地征用受到的附带损失 进行的赔偿；离职者 赔偿，即土地权利者因土地被征用而失业造成 的 损失进行赔偿；残存者赔偿，即由于土地被征用 致使大多数人搬 迁而留下来少数人，这些少数人 由于脱离生活共同体而会受到一些 损失，对这种 损失进行的赔偿。 美 、 加等国家的政府都有其国有 产权的土 地，这些土地可以按照市场价格出售给其他部门 并获得相 应的地价收益。政府与私人之间也可以 相互出售土地，土地价格按 照土地财产的价值进 行计算。在这些国家，政府获取私有土地的产 权 的方式主要有：购买或交换、征用。美、加的补 偿价格与市场价 格大体相同。除此而外，私人可 以将其具有产权的土地进行入股、 转让、抵押或 出租等方式获得土地收益。用出租方式获得土地 收益 是发达国家普遍使用的一种方式。美国对土 二、失地农民状况与中外土地征用的 成功做法 从外观上讲，城市化即空间上的农业地域变 为非农业地域的过 程，从实质上讲是农业人口变 为非农人口的过程。这一转变是我们 探讨问题的 前提。 （一）农民失地后的生活状况调查 国际经验表 明 ， 任何一个国家由不发达状 态转变为发达状态或较发达状态必 须经历城市化 进程。但是这样一个普遍规律对于转轨经济的中 国而 言必须面临的重要问题是怎样解决城市化进 程中从农业中析出的劳 动力的就业问题，怎样使 这些被征用土地后的居民的生活水平较征 地以前 提高而不是降低。但事实表明这是我国城市化进 程中最棘手 的问题 。 为此 ， 笔者在 2009 年 5 月至 2010 年 1 月间对河北省 保定市 、 石家庄市等城市 化进程中被征地农民（主要涉及郊区农 民和城中 村农民）的一些相关问题进行了随机采访和问卷 调查 ， 调查结果表明 ： 1 、 被征地农民的生活状 况变化。被征地后的农 民的生活质量的变化情况 有很大的不同 ， 其中生活质量提高的占 25.3% ， 有了基本生活保障的占 10.7% ， 收入得到提高的 占 3.5% ， 有了创业资金的占 0.6% ， 生活水平下 62 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2010 年第 6 期 地的收益进行明细规定：土地的所有权效益包括 地表和地下两 部分，土地所有者可以分别出租土 地使用权的地上和地下部分的使 用权，当同一地 块的不同部位由几个承租者同时使用时，需要按 土 地不同部分使用规范中规定的租金标准向土地 的所有者支付租金。 澳大利亚的土地征用中采用如下标准 ： 征 用日的土地市场价格； 征用日该土地对土地所有 人的特殊意义；由于与土地分离所引起的 任何损 失；由于生活被扰乱引起的任何损失；慰籍金； 因征用而与 被征用土地相毗邻或相分离土地的增 值或贬值部分。在征地过程中， 采用全面补偿的 标准。澳洲政府采用双方协议的方式取得被征用 土 地，而不是强制实施。被征地者可以提出任何因 征地而造成的损失， 包括精神损失和物质损失。 （三）国内土地征用的成功做法 “以民 为本”的城中村改造要求土地征用制 度设计在政府与村民的利益权 衡中更多地考虑作 为弱者的村民一方，这并不意味着需要政府层面 有更多的利益损失，只需要找到合理的运作机制 并切实能够保障失 地村民的利益即可。国内在这 方面已不乏成功案例。 1.石家庄：政 府引导+村民入股+开发商融资 城中村改造过程中引入 “ 土地资本 化 ” 理 念，明确土地产权归城中村改造后的股份有限公 司，村民 以土地入股方式定期分享公司的经营收 益。公司多渠道筹资使得公 司得以正常运营，政 府承担城中村改造中的城市基础设施建设，村 集 体和开发商共同承担城中村改造的主体工程。在 政府的引导下公 司吸引经营项目获得土地的增值 收益和资产的经营收益。这种方式 的城中村改造 使得政府、村民和开发商的利益紧密地结合在了 一起， 在一定程度上有效遏制了政府寻租、降低 了开发商成本、解决了村 民的后顾之忧，在三者 的利益互动中促进了城中村基于土地而产生 的诸 多问题的有效解决。 2.广州：土地换资金+项目招商+村民分红 广州是比较富裕的城市，随着城市的发展， 数量巨大的村庄被 裹进建成区，城中村由于有利 的区位条件而导致地价很高，这为土 地产权置换 后经营性开发提供了可能。在土地国有化的过程 中村集 体扮演了重要角色。村集体转化为股份有 限公司，村民土地被估价 后以股本方式成为股份 有限公司的股东，在政府的支持下以村民的 大部 分土地为抵押向银行申请贷款，这些资金成为城 中村改造的重 要资金保障。其余的部分土地可以 作为小额股份向社会公开发售， 也可以出让部分 土地的经营权吸引项目。城中村改造以土地为依 托 多管齐下保障了在土地资本化的同时也保证了 土地增值，进而保障 了村民失去土地后仍然能够 获得稳定的生活来源。 3.珠海：政府导 向+市场运作+村民受益 珠海在城中村改造中政府扮演的角色是：提 供“拆一、免二”的政策吸引开发商。即开发商 每拆一平米旧房可 以免交二或三平米建筑面积的 地价，为了鼓励开发商拆旧房盖新房， 政府规定 除城中村外三年内城区内不再新批房地产用地。 这样既约 束了开发商在建成区边缘占用耕地进而 使城市以摊大饼方式向外围 扩展，又加速了城中 村改造的力度。在很大程度上将开发商的视角 从 城市边缘区移向建成区内的城中村。在将开发商 的目光移向城中 村的同时，政府和开发商制定和 执行了让村民受益的政策 ， 例如 规定新建房的 1/3 用于村民回迁 ， 其余 2/3 可作商品房出售 。 等 面积的居民房置换让村民在一定程度上得到了城 中村改造的益处。 另外与广州相类似，村民在城 中村改造中失去的土地除了可以根据 集体经济的 公司得到分红外还可以随着土地地价的增长得到 土地的 增值收益，在很大程度上避免了土地一次 性出让而使村民蒙受的损 失。 三、城中村改造的实施对策分析 城中村改造中遇到的诸多问题不仅直接表 63 中共珠海市委党校 珠海市行政学院 2010 年第 6 期 现在能否给村民合适的利益，还在于思维方式的 转变，从而使 得城市化演变为全民的城市化，让 政府、城中村居民、非城中村居 民等都能够在城 市化进程中受益，政府以及村民都需要在很多方 面 做出思想调整。 （一）拆迁政策需配套 城中村改造的最终目的是让 村民受益，村民 所关注的不是城市化进程的若干年后或者是现实 中 为他人带来利益的多少，村民所关注的是旧村 改造能够为自己带来 多少利益。制定让村民能够 接受的拆迁政策并在旧城改造中将这些 政策做实 （ 如图 1 ） 。 村民在拆迁问题上有顾虑关键还在 于在诸 多问题上有后顾之忧。城中村改造后村民 将永久地失去土地，旧村 改造后的村民能否获得 稳定收入并保证自身的生活水平不降低是村 民普 遍关注的问题。旧村改造后村民将面临全新的生 活环境和生活 方式，村民迁入新居是所有问题中 最底层的问题，政府的责任在于 不能让居住在新 居中的村民变成“城中村改造的失业者” 。 民宅的扩展需要与城市的其他建筑同步发展，即 在民宅向远离 城市中心的外围区域逐渐扩展的同 时，城市的基础设施包括金融、 邮电、教育、通 讯、安全、市政等各相关