城市化进程中失地农民养老保障问题研究

- 0 - 城市化进程中失地农民养老保障问题研究 摘要：随着我国社会主义现代化建设和改革开放的发展，特别是进入九十年代 以来， 城市化进程不断加快，每年征用土地的幅度越来越大，这一过程中迅速 催生出一个 新的社会群体失地农民。土地历来是农民安身立命、工作、生 活的主要场所和 生存基础，在我国，失去土地就意味着失去了最基本的生活保 障。失地农民是指按 照国家有关法律的规定，将集体所有的土地转变为国家所 有，从而失去了原来承包 经营的土地后，既没有得到就业，医疗等安置，又没 有纳入城镇居民社会保障体系 的农民。他们因为自己的田地在工业化和城市化 进程中被征用而成了想种田没有土 地，想就业没有出路，想参加低保又不属于 低保人员范畴的特殊人群。很多失地农 民的生活状况比失去土地之前有下降的 趋势，甚至部分失地农民生活水平非常恶化， 近些年来引发了诸多社会问题。 快速城市化所产生的失地农民，并没有完全通过非农就业和纳入城镇社会保障 体系 融入城镇社会，从而形成数千万失地、无保和就业不稳定的农民。 “土地 的城市化大大快于农民的市民化而造成的矛盾和冲突，成为当前社会矛盾的一 个突出方面” 。 在这诸多难题当中，以失地农民的养老保障问题显得尤为突出。 如果失地农民养老保障问题得不到解决，越来越多的失地农民基本生活不能得 到保障，肯定会影响到 我国城市化进程，社会稳定与经济发展。失地农民问题 将成为我国现阶段以及今后 创建和谐社会和社会主义新农村的重要影响因素。 如何有效地给予失地农民社会保 障，尤其是建立失地农民养老保障制度就成为 当前和今后一段时期我国政府的一项 十分迫切的任务。 关键词：城市化 失地农民 养老保险 - 1 - 目录 1、城市化进程中失地农民及其养老保障问题的产生 （一、 ）失地农民的产生和发展特点 1.失地农民的定义 2.失地农民的数量和现状 3.失地农民的补偿与安置 （二、 ）失地农民的养老保障缺失及原因分析 1. 失地农民的养老保障缺失 2.失地农民养老保障缺失原因分析 .二、建立失地农民养老保障的必要性分析 （一、 ）城市化进程中土地保障功能的提高 （二、 ）建立失地农民养老保障是城市化发展的客观要求 三、现阶段失地农民养老保障现状及存在的问题 （一、 ）现阶段失地农民养老保障现状 1.老龄化加快是农民养老保障问题更加突出 2.社会经济结构的变化和家庭的变化使得传统的养老方式发生变化 （二）现阶段失地农民养老保障存在的问题 1 缺乏权威有效的法律法规依据。 2.阻碍失地农民的正常流动。 3 制度缺乏前瞻性。 4 社会养老保险政策缺乏强制性。 55 基金增值渠道不畅，运营风险较大。 四、城市化进程中失地农民养老保障模式分析 1、上海市失地农民的安置模式 2、江苏省苏州市失地农民的安置模式 3、江西上饶市失地农民的安置模式 4、浙江义乌市失地农民的安置模式 5、山东青岛市失地农民的安置模式 五、我国失地农民养老保障制度思路的构建 （一、 ）农民养老保险制度的特殊性 （二、 ）保险层次和形式多样性 （三、 ）养老保障制度的统一性 （四、 ）国家在推动失地农民养老保险制度构建的作用 六、改革与完善我国农村养老保障制度的的基本途径和措施 （一、 ）从社会实际出发建立多层次的养老保障制度 （二、 ）多渠道筹措养老保障基金 （三、 ）正确确定农村养老保障资金缴纳的方式和标准 （四、 ）努力做好农村养老保障资金的增值和保值工作 （五、 ）加强农村养老保障的管理 （六、 ）加快农村养老保障的法制建设 （七、 ）考虑好日后城镇和农村养老保障的接轨问题 （八、 ）发挥商业保险作用，完善养老保障制度 （九、 ）加快户籍改革，完善资本市场 . 结束语 参考文献 致谢 一、城市化进程中失地农民及其养老保障问题的产生 （一、 ）失地农民的产生和发展特点 1.失地农民的定义 农村居民在其用于耕种的土地被征用之后，丧失了进行农业生产的基本条 件， 这一类特殊人群被统称为失地农民。在城市化进程中，农民的靠近城市的 农业土地 转化为非农业用地的趋势是不可避免的，任何一个国家的发展都要经 历这样的过程。 农民失去土地后，既有别于传统意义上的农民，又不同于一般 的城镇居民，成了一 个很特殊群体“失地农民” 。尽管我国东部沿海地区经济 发展很快，部分农民失地后 得到的各种补偿也比较高，但是据统计，还是有 47左右的农民失地后感到生活水 平在下降，部分失地农民成为“种田无地就 业无岗、保障无份、创业无钱”的群体。土地的城市化大大快于农民的市民化 而造成的矛盾和冲突，成为当前社会矛盾的一个突出方面。 失地农民的数量和现状 国家统计局调查显示，1990 年至 2002 年，全国非农建设占用耕地共 4736 万亩， 多数研究者估计，至少 4000 万农民因此完全失去土地或部分失去土地， 其中没有工 作的农民至少在 1000 万人以上，占失地农民的 20。这里讲的非 农建设使用土地数 量，是指依法使用的耕地，没有包括那些违法侵占、突破指 标和一些农村私下卖地。 如果把这些严重违规占用耕地的情况算上，失地农民 的数量将会比 4000 万这个数字 增加至少 500 万到 1000 万之间。国务院发展研 究中心农村部部长韩俊认为：“农民失 地已成为当前农村经济中不容回避的一 个最突出的问题。几乎所有地区，特别是经 济发达地区、大中城市郊区，都存 在征地造成农民失地、失业的问题。国家统计局 农调总队 2003 年做过失地农 民现状问题调查，我们也在经济发达地区及西部地区做 了些案例调查。令人吃 惊的是，在发达地区的一个县，县城人口中失地农民已占了 28；西部一个 30 多万人口的县，几年时间就有 3 万多农民失去土地。 ” - 3 - 经济发达地区以浙江省为例。据浙江省建设厅和国上资源厅统计数据表明， 改 革开放以来至 1998 年的 20 年间，浙江建制镇以上城镇由 167 个发展到 985 个，城镇人 口由 527 万人发展到 2220 万人，城市化水平由 14%左右提高到 36%。 同期浙江实有耕地 面积减少了 320 多万亩，年均减少 16 万亩，人均占有耕地 面积由 1978 年的 0.73 亩减少 到 1998 年的 0.56 亩，耕地减少量的 65%以上是 工业建设和城市建设用地，而这些用地主要是通过土地征用获得的。 西部地区以重庆市为例，到 2003 年末，全市有 329.3 万人因为土地承包 政策、 新生儿出生以及征用土地等原因没有土地，占全市农业人口的比重达 13.18。其中， 新出生农村人口约有 205 万人，占政策性无地农民的 62.3；婚姻迁入有 96 万人，占 政策性无地农民的 29.2；因为其他原因而 没有土地的有 28 万人，占政策性无地农 民的 8.5。失地人口超过重庆市总人 口的 10。 据有关调查显示，二十一世纪全世界的城市化水平将大幅提高，预计到 2025 年 全球城市化水平将达到 65%，其中，发展中国家为 61%，发达国家为 83%。据预测，到 2020 年我国的城市化水平将超过 50%。按照 全国土地利 用总体规划纲要规定，2000 年至 2030 年的 30 年间我国占用耕地将超过 5450 万亩，一般每征用一亩耕地，就伴随 着 1.5 个农民失业，这就意味着我国 失地农民数量将在 2030 年增至 1 亿人以上。可见，在接下来的相当长时间内， 失地农民的数量将进一步扩大。如此庞大的这样一个新群体足以引起全社会的 关注。 2、失地农民的补偿与安置 （1）失地农民的补偿 土地管理法第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给 予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和 青苗 的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的 六至十倍。 征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安 置的农业人口数， 按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有 耕地的数量计算。每一 个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被 征收前三年平均年产值的四 至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费， 最高不得超过被征收前三年平均 年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费 和安置补助费标准，由省、自治区、 直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置 补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、 直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单 位应当按照国家有关规定缴纳新菜 地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土 地补偿费和安置补助费，尚不 能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自 治区、直辖市人民政府批 准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助 费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的 30 倍。 ” 我国征地补偿的标准因各地经济发展水平不同都不一致，一般在三、四万 元/亩 到十几万元/亩之间。以江苏南京为例，征地平均补偿 12 万元/ 亩，标准 是青苗补偿 费约 3、4 千元/亩吧，劳动力补偿 1 万元/ 人，土地补偿款约 3、4 万元/亩。以前土地 补偿款全部支付给乡政府和村委会，现在百分之七十支付 给农民，百分之三十支付 给乡政府和村委会。 我国土地补偿制度和美日等发达国家土地补偿制度相比较，我国存在明显 的制 度缺陷。现行土地补偿制度与市场经济规则不相适应。第一， 土地管理 法第 2 条 规定：“国家为了公共利益的需要。可以依法对土地实行征用或者 征用并给予补偿。 ” 而各级地方政府对“公共利益”的理解却不尽相同，很多 商业性征地的做法，虽然 合法却不合理，往往造成政府职权的滥用，使得征用 土地范围任意扩大。第二， 土 地管理法第四十八条规定，征地补偿安置方 案确定后，有关地方人民政府应当公 告，并听取被征土地的农村集体经济组织 和农民的意见。可是在各级地方政府执行 的过程中，征地补偿往往是以“行政 命令”的形式出现，失地农民对于补偿方案只 有接受的选择，根本谈不上参与 和对方案提出意见，广大失地农民权利被剥夺，他 们的利息得不到有力的保障。 （2）失地农民的安置 城市化是社会发展的必然趋势。城市化所带来的失地农民的再就业安置问题也 应该是政府必然承担的责任。第五次人口普查显示，1990 年到 2000 年的 10 年里， 我国城市化率提高 9.86 个百分点，农村失地人口约 4300 万，一般每 征用一亩耕地， 就伴随着 1.5 个农民失地，这就意味着我国“失地农民群体” - 5 - 将从目前约 4000 万人 剧增至 2030 年的 1.1 亿人，保守估计，这其中将有 5000 万以上的农民处于既失地 又失业的状态。 18由于失地农民知识文化水 平低，技术水平不高。失地农民文化素 质偏低，目前我国农村教育总体水平不 高，在很多地区九年义务教育都没有得到普 及，失地农民的总体文化水平明显 偏低，所以现在失地农民的就业安置困难重重。 为了构建和谐社会，更好的安 置失地农民的“失地”后“再就业”的问题，国家采 取了扩大再就业渠道，异 地安置等等措施，也加大了对失地农民自身就业素质的培 训，提高其整体素质 和可持续就业能力等等。 （二、 ）失地农民的养老保障缺失及原因分析 1. 失地农民的养老保障缺失 对于失地农民养老保障问题研究是本文的重点，也是失地农民最为关心的一 点， 可以说是对于失地农民社会保障环节里的重中之重。土地是农业最基本的 生产资料 和生产要素，是农业生产所必需的物质条件和自然基础。在我国农村， 大部分农民 没有退休金，其养老保障由其所承包的土地承担。而土地则具有承 载功能、养育功 能和资源功能，是农民的就业保障、生活保障和伤病养老保险 的可靠依托。土地被 征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失 了能提供社会保障的基本 财产。自 1987 年以来，农民从事非农产业的人数在 不断增加，一部分农村居民不再 以土地作为主要生产资料，但是这并不否定土 地对农民生活的保障功能，因为现阶段由于农村社会保障的缺失，从事非农产 业的农村人口其生活风险也不断加大，而 其所拥有的土地则毫无疑问的成了其 最后的保障。所以生产功能和保障功能的分离， 只能说明土地的生产功能在减 退，而不能说保障功能在弱化。被征地后，农民虽没 有了土地作保障，但是得 到了一定的征地补偿费，具备了参加社会保险的条件，所 以参加社会保险是被 征地人群寻求保障的理想选择。19 按照国际一般标准，65 岁以 上人口占全 社会总人口的比例为 7%，或 60 岁以上人口占社会总人口比例为 10%以上的 社会被称为老龄化社会。根据第五次全国人口普查结果，到 2000 年，我国 65 岁以上 人口已经占总人口的 6.96%，60 岁以上人口占总人口的 10.2%，农村老 年人约占全国 老年人总数的 70%。根据国际通行的标准衡量，我国早己进入老 龄化社会。并且据有 关部门科学预测到 2030 年前后，我国将进入人口老龄化 的高峰期和高龄人口社会， 届时全国老年人口占全社会总人口的比重将达到 20%以上。农村不仅是中国老年人 口最多的地区，也是老龄化程度和老年人口 抚养比最高的地区，而其中失地农民的 养老又显得尤为重要。只有建设好了失 地农民的养老保障体制，才能从根本上解决 他们的后顾之忧，促进社会的稳定 健康发展，加快城市化进程的有力步伐，实现我国的可持续发展战略目标的实 现。 2.失地农民养老保障缺失原因分析 （1.）补偿过低，难以解决长久生计 鉴于在“前”社会保障问题中的权利无法行使或难以行使，再加上我国土地 管理法规定的征收土地补偿费、劳动力安置补偿费都是按照土地前三年的平 均年产值计算的，而与被征地区位、经济社会发展水平土地供求状况等地价因 素以及土地征用后的用途和市场价值无关的因素的话，补偿过低的现象就难以 避免了。 据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为 24000 元/亩，按最低生活保障 的每人每月 300 元计算，此征地补偿标准只够农民维持 7 年的生活费用。如果 在落后地区或公益性占地，补偿标准就更低，一般只够 35 年的生活费。 （2.）土地补偿费不到位，补偿费截留严重 现实中征用土地补偿过低已难以避免了，再加上补偿费不到位，截留现象严重， 不要说长远生计问题了，甚至短期生计都成问题。 调查发现，征地补偿费在实际的分配过程中被乡村截留多，农民实得少。征地 实施单位一般不直接面对农民个人，只面对村乡两级政府，征地补偿费一般由 乡政府到村委会再到农户，资金拨付一般也是直接到了乡财政。据审计署对 34 个高级公路项目的审计结果显示，湖北、湖南、四川、云南等 14 个省（直辖市、 自治区）共 21 个项目，应付给农民征地补偿费 51.7 亿元，其中 16.39 亿元被当 地政府及征地拆迁部门截留挪用，长期拖欠或扣减比例高达 31.7%。这些尚属 于“师出有名”的公益事业，对于那些商业目的的征地补偿费截留现象可想而 知。 ( 3.)生活水平难以提高，社会保障程度低 除少部分的农户由于离城镇较近有较多外出务工的机会和利用补偿金自主创业 - 7 - 的外，征地农民生活水平下降的现象相当普遍。根据 2003 年九三学社进行的一 项调查表明，由于土地被征用，失地农民生活水平得到提高的只占 10%左右， 维持征地前水平的占 30%左右，而 60%以上的失地农民生活水平下降或基本上 没有收入来源。 二、建立失地农民养老保障的必要性分析 （一、 ）城市化进程中土地保障功能的提高 我国正处于城市化和工业化加速发展的阶段，土地的增值能力和保障能力越来 越强。但是在土地征用过程中，土地的大量增值收益被政府取得，农民却没有 得到合理的补偿，缺少土地保障的替代物，他们成为城市化和工业化过程中的 牺牲品。因此政府有必要为失地农民建立并完善养老保险以替代土地的养老保 障功能。 （二、 ）建立失地农民养老保障是城市化发展的客观要求 1、 传统家庭结构的改变 由于生育率的降低和社会制度的变革，我国家庭渐趋核心化，靠家庭成员养老 的保障程度越来越低。按目前的生育政策，将来一对夫妇需负担四个老人和自 己的子女，使这些夫妇在“上有老，下有小”的重压下不堪重负。这客观地迫 使人们，在年轻的时候就得为自己的年老而投资，养老保险正好能够基本满足 这些需求。 2 、农民的收入有所提高 随着我国经济的不断发展，靠各种特色种植以及农民工不断外出打工，使农民 的收入不断提高。农民有能力在年轻的时候为以后的养老进行打算。据对全国 31 个省（区、市）6.8 万个农村住户的抽样调查，2005 年农村居民人均纯收入 为 3255 元，比上年增加 319 元，增长 10.8%，扣除价格因素的影响，实际增长 6.2%。 3、 老龄社会的到来 根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为万人，占老年人口总 数的，农村的老龄化水平高于城镇个百分点。这种城乡 倒置的状况将一直持续到年。到世纪后半叶，城镇的老龄化水平 才将超过农村，并逐渐拉开差距。报告还表明，我国人口老龄化发展具有明显 的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达 地区，最早进入人口老年型行列的上海和最迟进入人口老年型行列的宁夏比较， 时间跨度长达年 4、 特殊农民群体的人身保险需求 比如失地农民的保障需求。城镇化使得大量农民离开相依为命的土地。在农村 传统体制下，农民失去了土地也就丧失了最基本的保障，也给社会增添了不稳 定因素。因此，失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求：希望既能解 决当前人口的养老，又能惠及后代人。也就是要为有限土地补偿费用寻找一个 资金经营者，它可保证资金高效运行，能实现本金的保值和增值，由团体不记 名地分享经营利益。 5、 为努力发展适合农民的商业养老保险提供了政策支持与鼓励 商业保险进入农村有了关阔的天地。我国绝大部分人口生活在农村，与城镇相 比，农村的社会养老保障几乎是空白。一个时期以来，我国农村人口老化加快， 人口迁移增多，农村家庭规模下降，家庭养老功能进一步弱化，这势必增加自 己养老的比重。商业养老保险以其灵活、方便、透明度高、保险金交纳和给付 简单等众多优点，非常适应广大农村的养老保障需要，农村的商业养老保险市 场潜力巨大。 3、现阶段失地农民养老保障现状及存在的问题 我国农村社会养老保险制度，并没有建立完善统一的农村社会养老保险体系， 随着市场经济的发育完善，新兴工业化道路的推进和我国独生子女人口政策的 贯彻执行，按照国际通行标准，我国将很快进入老龄化社会，而广大农村的养 老问题尤为突出。 （一、 ）现阶段失地农民养老保障现状 1.老龄化加快是农民养老保障问题更加突出 我国是一个农业大国，农村人口占总人口的 80%以上，目前我国已有百岁以上 的老人 1.78 万人。在我国人口中，80 岁以上的高龄老人成为增长最快的一个群 体。从 1990 年到 2000 年，我国 80 岁以上的高龄老年人口从 768 万增加到了 1199 万，年平均增长速度达到 4.56%远远高于我国老年人口和总人口的年平均 增长率。预计到 2020 年，我国 80 岁及以上的高龄老人将增加到 2700 万，占老 - 9 - 年人口比重将由 13%上升到 19%。81%的高龄老人患有不同程度的疾病，生活 不能自理，在洗澡、穿衣、上厕所、吃饭等方面，16.7% 的人或多或少需要他 人的帮助，5.1%完全依赖他人。并且随着城市化不化的加快和农村社会劳动 力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构出现“两头大，中 间小”的局面，这使得农村养老问题日趋严重。 2.社会经济结构的变化和家庭的变化使得传统的养老方式发生变化 养儿防老，家庭赡养一直是我国农村传统的养老方式。因为自给自足的小农经 济社会生产中，经济关系相对比较稳定，家庭自然承担着赡养老人的功能，但 是随着社会分工为特色的工业化社会的到来，这一自然稳定的关系被打破了， 家庭结构发生重大的变化，代与代之间的独立性增强，农村逐渐成为 421 的家庭结构，农村的养老观念也在日益改变，养儿防老的思想传统也在逐渐变 化，另外农村剩余劳动力随着城市化而向城市转移和农村家庭离异现象增多， 单亲家庭越来越多，表明家庭的养老功能逐渐开始需要社会来承担。 （2）现阶段失地农民养老保障存在的问题 针对失地农民建立的社会养老保障制度在我国是一项崭新的尝试，所以这 些新生的制度难免存在各种各样的问题，只有进一步认清问题，找出解决问题 的方法，才能使我国失地农民的权益得到真正的保护。 1 缺乏权威有效的法律法规依据。各地失地农民的社会养老保障制度的建立主 要是各级主管部门下发的业务性指导文件，对全体失地农民而言，缺乏国家法 律规定和政府权威文件的支持。失地农民的社会养老保瘴工作的开展，完全依 靠各级政府领导自身的认识， “肯定”则全面推动， “否定”则否定一切。 2 阻碍失地农民的正常流动。失去土地的农民，没有了赖以生存的土地，必然 要走出农村，到城市中寻找工作机会，但是由于各地对失地农民的社会养老政 策不统一，一旦发生社会养老保障的纠纷，就会由于缺乏通畅、公正的解决纠 纷的机制，而导致失地农民流动困难，限制了他们的自由流动。 3 制度缺乏前瞻性。各地失地农民社会养老保障运行了一段时间以来，已经逐 渐表现出了某些落后性。制度设计没有从长远的角度考虑失地农民的养老保障 与城镇职工养老保险的对接。各地政府大都从目前的经济状况出发，为了解决 问题而解决问题，采取政府保障、商业保险及最低生活保障等模式，而没有考 虑到失地农民失去土地后，早晚要被城镇化，其社会养老保障也势必要与城镇 居民的社会养老保险相对接。 4 社会养老保险政策缺乏强制性。调查显示，在目前各地实行的各种社会养老 保障中，政府强制要求失地农民参与社会养老保险的仅占 8.3 %参保人数过少， 不能充分发挥社会保障的作用。大部分失地农民都存在着短视行为，他们更注 重即时消费，而忽视未来消费。另外，由于他们受到多种因素制约，如理财能 力不足，养老观念相对滞后等影响，无法对自己的养老问题作出合理的安排。 如果政府不强制他们现在就为其老年生活作出理性安排，那么他们进人老年， 生活水平将无法保障。 5 基金增值渠道不畅，运营风险较大。社会养老保障基金的持续保值、增值， 直接关系到基金的壮大和失地农民社会养老保障事业的发展。根据现行的政策， 失地农民的社会养老保险基金与农民的社会养老保险基金一样，其增值渠道被 限制在存银行、买国债的范围内，基金增值在正常的情况下很难达到预定的增 值标准。再者，我国目前市场经济体制还不完善，物价指数波动较大，银行利 率的变化也较为频繁。在年利率较低、投资渠道单一的现实情况下，要想使失 地农民社会养老保障基金有效增值很困难。 四、城市化进程中失地农民养老保障模式分析 失地农民的就业和养老问题的解决关系到社会的和谐稳定，关系到全面建设小 康社会总体胜利这个总目标的实现。目前，建立失地农民养老保险制度的有两 种类型：（1）政府被征地农民养老保险模式。即以各县、市区人事劳动社会保 障局为实施部门，运作失地农民养老保险。 （2）商业型失地农民养老保险模式。 即以商业寿险公司为主体，以各土地征用行政村为投保单位，各投保行政村交 了保险费后，签订保险合同，按合同规定，商业寿险公司履行给付养老金义务。 我国的各省、市（区）的经济发展水平差距很大，不同的地区根据本地区经济 情况制定了一系列适合本地区的关于失地农民的养老保险制度，无论采用的是 政府被征地农民养老保险模式还是采用的是商业型失地农民养老保险模式或者 是二者的结合，都有着各个地区自己的特色。下面将对几个经济发达地区、经 济欠发达地区的部分试点城市的失地农民的养老保险制度进行分析。 （一）上海市失地农民的安置模式 - 11 - 20 世纪 90 年代以前，上海市对失地劳动力的安置分为两种方式：失地吸劳和 失地养老。失地吸劳是指对年龄在 45 周岁以下的劳动力负责就业安置；失地养 老是指对女性 45 周岁以上、男性 55 周岁以上的失地农民直接纳入养老范围， 每个月给予一定的养老补贴。近年来随着就业市场的变化，上海市将安置原则 调整为“落实安置补偿，用于基本保障，适度生活补贴，进入市场就业” ，其具 体做法是：（1）先保障。由失地单位负责落实安置补偿费用，主要用于解决失 地劳动力的基本保障，由失地单位为失地劳动力一次性缴纳 15 年的基本保险和 医疗保险，失地劳动力办理“农转非手续” 。缴费标准可以由农民自主选择“城 保”或者“镇保” 。 （2）再补贴。对失地劳动力落实基本保障后，失地单位从安 置补偿费用中再给予失地劳动力一次性（在 12 个月到 24 个月城镇低保标准选 择）生活补贴，以减轻失地劳动力“农转非”后不能马上就业的生活困难。 （3）市场就业。失地劳动力在落实基本社会保障、领取一次性生活补贴、户籍 农转非后，即成为城镇居民，纳入城镇居民就业及社会保障体系，劳动保障部 门为其提供劳动手册 ，提供就业培训、职业指导及职业介绍服务，帮助其通 过市场就业。 （二）江苏省苏州市失地农民的安置模式 2004 年苏州市出台了苏州市征地补偿和被征地农民基本生活保障试行办法 ， 规定在合理计算征地安置补偿费的基础上，将失地农民的安置补偿费、土地补 偿费等全部用于失地农民的社会保障，将 16 周岁以上的失地农民全部纳入基本 生活保障体系，建立起包括养老、医疗、失业、最低生活保障及再就业优惠的 政策体系。具体做法如下：（1）对年龄在 16 周岁以下的失地农民，每人一次 性领取不低于 6000 元的生活补助费，其就业后按照新增劳动力进行管理，并参 加城镇职工养老保险。 （2）对女性 16 周岁至 35 周岁，男性 16 周岁至 45 周岁 的失地农民，纳入城镇社会保障体系，到达法定退休年龄后按城镇企业职工基 本养老保险规定享受养老待遇。 （3）对女性 36 周岁至 54 周岁，男性 46 周岁至 59 周岁的失地农民，以实行基本生活保障的当月起至到达养老金领取年龄时止， 按月领取不低于 160 元的生活补助费，到达养老年龄按规定领取养老保险金。 （4）对女性 55 周岁以上，男性 60 周岁以上的失地农民，从实行基本生活保障 当月起，按月领取不低于 200 元的失地保养金。 （三）江西省上饶市失地农民的安置模式 上饶市的规定则有所不同：（1）该养老保险是处于自愿原则，按照失地农民自 己缴纳多少，政府等额配套多少的原则，降低参保“门槛” ，实行“低进低保” ， 缴费标准分为 A、B、C 、 D 四档。失地农民参保可自行选择其中一档，但一经 选定，则不得变动。 （2）按缴费标准一次性缴费的农民，男性年满 60 周岁，女 性年满 55 周岁的，可从参保的次月其按现行失地农民养老待遇标准每月领取养 老金。 （3）个人按月享受养老待遇档次必须与其缴费档次相对应，也分为四档： 即：A 档每月 150 元；B 档每月 160 元；C 档每月 180 元；D 档每月 200 元。 （4）此外，每年的 7 月 1 日为调整失地农民养老待遇的执行时间。从 2006 年 7 月 1 日开始，凡失地农民开始享受养老待遇的时间至调整养老待遇的执行时 间满一周年的，在原养老金的基础上每月再增加 10 元。 （5）失地农民增加的基 本养老金所需费用从失地农民个人缴纳的养老保险费收不抵支时，由县财政安 排专项资金给予补助。 （四）浙江省义乌市失地农民的安置模式 义务市失地农民的安置采用的是发放土地补偿款并利用商业保险为失地农民的 养老进行保障的模式。具体如下：（1）土地补偿费按 2：4：4 的比例分配，村 集体留 20，40用于村民分配，40由村集体统一用于养老保险。 （2）中国 人寿保险公司根据当地的实际情况推出新险种“团体年金分红保险”等，规定 统一由村集体投保，保险费从村集体的土地补偿费中列支，签订保险合同，寿 险公司履行给付金义务。 （3）本金归集体所有，以中国人寿保险公司 2.5的保 证收益和不低于投资收益 70的红利来支付年满 60 周岁的男性和年满 55 周岁 的女性的失地农民的养老金。这种方法等于把失去的土地变成货币“存”了起 来，有利于保险资金的保值增值。 （五）山东省青岛市失地农民的安置模式 青岛市推行“个人缴费、集体补助和政府扶持相结合”的新型农村养老保 险制 度，农村社会基本养老保险费按年或按季缴纳，以统计部门公布的各区 （市）上年 度农民人均纯收入为当年缴费基数，由个人、村集体和区（市） 、 街道（镇）财政共 同承担。各区（市）可根据当地实际情况，合理确定分担比 例。凡是征用农村土地 的安置补助费，由征地机构直接拨付到所在区（市）政 - 13 - 府设立的被征地农民基本生 活保障专户，主要用于缴纳养老保险费。 根据青岛市政府出台的关于推进各市被征地农民基本养老保险工作的意 见 ， 青岛市所有行政区域由国土资源部门实施统一征地、按照中华人民共 和国农村土 地承包法有关规定被征地时享有第二轮土地承包权、且被征地后 村人均农业用地 少于 0.3 亩的农村集体经济组织成员被列为重点保障对象，纳 入新型农村社会基本养 老保险参保范围。参保经费的资金来源是：被征地农民 的安置补助费优先用于个人 缴费，村集体的土地补偿费等土地收益部分优先用 于补助被征地农民养老保险。各 行政区域内建立社会保险储备金制度，被征地 农民基本养老保险制度所需财政补助资金，从社会保险储备金中列支，不足部 分由土地收益或财政收入补充。 从以上几个地区关于失地农民的安置，我们发现，尽管各个地区实行的失 地农民的安置办法各不相同，但各个地区都综合考虑了本地区的财政承受能力 和实际经济发展情况，并结合当地失地农民的现实情况，这些都使得失地农民 这一社会弱势群体的未来社会生活得到了一定的保障。但是，哪一种模式更适 合中国经济社会的发展呢？哪一种模式更能给失地农民带来最大的利益呢？我 想，这应该结合我们国家各个省、市（区）的具体情况来判定。或者，在目前 的经济情况下并不存在哪一种模式可以完全适合现阶段中国社会的发展，但总 的来说，随着城市化进程的加快，越来越多的失地农民的出现，未来关于失地 农民养老保险问题的解决将会越来越完善，且越来越适应经济社会发展的需要。 五、我国失地农民养老保障制度思路的构建 （一）新型农村社会养老保险在制度构建上应考虑农村养老社会保险制度的特 殊性 经济发展水平是制约社会保障方式的核心因素，更是建立农村社会养老保险制 度的重要前提和客观依据。在建立农村社会养老保险制度过程中，不能只考虑 保障需求，还要充分考虑农民的经济承受能力和政府提供保障的能力。新型农 村社会养老保险制度的设计要同我国经济发展水平相适应，同时要考虑农村经 济发展的特殊性。按照当前经济发展的趋势来看，短期内，城乡差距将继续扩 大，要综合考虑农民与企业职工参保的不同特点，农村经济发展的实际情况， 以及地方财政支持的承受能力等诸多因素。建立与农村经济发展水平相适应， 与其他保障措施相配套的农村养老保险制度。农民的社会养老保险制度在设计 上尽可能做到比城镇居民养老保险更优惠一些，要充分体现国家财政的作用， 进一步加大国家财政的支持力度，将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的 全部农村居民纳入新型农村养老保险体系，形成一个完整的农村社会保障体系。 （2）新型农村社会养老保险制度构建要考虑保险层次与形式的多样性 制度设计的保险层次要与农村居民经济状况相吻合，避免造成农民养老保险个 性化需求的障碍。根据目前中国农村多层次生产力水平，多种经济形式并存， 农村居民收入水平高低不等和地位差异扩大的现实，应积极发展多层次的农村 养老保障体系，以方便经济条件不等的农民选择适合自己的保障项目，提高养 老保障的适用性；对于基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面。同 时，在有条件的地方，积极探索构建系统完整的农村社会福利、社会救助和社 会保险相结合的社会保障体系。 农村地理结构的差异性与农村收入的较大差距决定在保险制度设计的各个环节 都应具有一定的弹性。保险费的缴纳要体现灵活性，缴费标准可以按照参保人 的承受能力自行选择；保险费用缴纳的时间可以按月缴纳，也可按年缴。同时， 加强农村金融体系创新，允许参保人以保险证质押贷款的方式，解决其面临的 生产和生活的困难。此外，应重视土地等农业生产资料的养老保障功能。一要 严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民的养老保险；二要建立土地 流转制度，流转收益分配重点考虑农民养老保险。 新型农村社会养老保险制度构建要考虑养老保险制度的统一性 改革开放三十年，中国农村经济与农民生活产生了质的飞跃，农民的身份也发 生了很多变化。如今，“农民 “已不是传统意义上的 “农民“范畴，而是一个泛化 的概念，除了以土地为依托的专职农民外，还出现了农民工人(农民工)、兼职 农民(如半商半农或半工半农)或待业农民(失地农民)等等。由于各类型农民的经 济条件不同，对社会保障的需求状态差异明显，从而导致中国不同地区存在着 针对各种类型农民的社会养老保险，例如有针对耕地农民的农村社会基本养老 保险；针对失地农民的被征地农民养老保险；针对农民工的农民工养老保险； - 15 - 针对乡镇务工人员的养老保险；针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保 险等等。这种针对不同对象开办的养老保险的方式固然可以满足不同农民群体 的特定要求，但是这种人为的制度分割也带来了很多问题。因为首先要对农村 户籍人口进行身份鉴定，根据其属性将其归入某一类账户，再按照一定的参数 进行缴费，这种定格式的管理模式势必加大管理的复杂性；其次，多种养老保 险制度的共存还造成了制度衔接的困难，不利于社会保障制度的长期发展。因 此新型农村社会养老保险的制度，一方面应考虑农民中不同职业群体和不同收 入水平的家庭需要，建立起不同需求层次的养老保障模式；另一方面，还要考 虑制度的整体性和长期发展的统一性，防止新型农村社会养老保险制度“碎片化 “。具体说来，新制度构建时，应打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠 道，设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保 险的多种“接口 “，以利于各类养老保险关系转移和将来融合为统一的养老保险 体系创造条件。 （四）国家在推动新型农村社会养老保险制度建设过程中，做到低统一、低约 束、不设限，不强制和不平调 所谓低统一，就是建立全国统一的农村基本养老保险制度。养老基金由个人账 户和基础养老金账户共同组成。以市县为单位进行统筹与管理，保险对象为农 村全部劳动力。保险给付原则和给付条件以及养老保险基金政府配套补贴由国 家统一规定。养老金给付标准则由各统筹单位自行规定，但不得低于当地最低 生活保障制度规定的标准。所谓低约束，是指对农村养老保险个人账户基金的 使用不搞一刀切，准许农民在领取养老金以前将自筹的部分作为其他用途，以 解决农民困难之需，增强制度的灵活性。二是指富有弹性的进入和退出机制。 允许农民随着搬迁和工作调动将保险关系落户他地或进入城镇社保体系，也允 许城镇职工将保险关系下乡落户。所谓不设限，是对农民养老保险费缴纳的数 量与地方财政或集体补助的经费数不设限，允许农民根据家庭的收入状况和集 体单位的承受能力缴纳数量不等的保险费，二是对农民社会养老保障的实际保 障水平不作统一要求，特许各地按照社会保障给付原则和权利与义务对等原则 支付保险金。所谓不强制，主要是指对农村社会养老保障制度模式的设计，除 全国统一的基本养老制度以外，其他形式的补充养老保险不作统一要求，允许 各地很据各自的经济与人文条件作出灵活的选择，建立多种保障形式并存的农 村社会养老保险体系。所谓不平调，主要是指在通常情况下不允许在各地区之 间调拨农村社保基金，或用某些地区的社保基金来调剂平衡各地的社保财务。 六、改革与完善我国农村养老保障制度的的基本途径和措施 （一）从社会实际出发、建立多层次的农村社会养老保险制度 在我国广大的农村，农民没有退休的概念，只要身体允许，一般都在田间地 头劳作。这与城市居民有所不同。一般来说，只要还有劳动能力，那也就不需 要或不太需要子女供养，老人能够保障自己的基本生活。正是这种特殊性使得 农民不太注意自己的养老保障问题，自我意识较差。因此，政府必须通过制定 政策、立法和宣传等形式，提高农民的自我保障意识，以建立农村社会养老保 障体制。由于我国幅员辽阔，各地区经济发展极不平衡，人口年龄结构差别较 大，不同地区农村集体和农民个人的经济能力相差悬殊，农村应建立不同层次 的社会养老保障制度，国家应把建立不同层次的社会养老保障制度作为目标。 这就要求我们在建立养老保险制度时，必须从各地区的经济发展水平和农民生 活的实际需要出发，各项农村社会养老保险项目、范围和具体标准的确定，必 须与各地区的集体经济水平和农民个人的经济承受能力以及农民的心理承受能 力和社会保障需求相适应。因此，全国农村社会养老保险制度不可能一步到位， 也不可能全国一个模式，而是根据各地区经济发展状况，因地制宜，循序渐进， 形成各地区层次不同，标准有别的社会养老保险制度。具体的讲，在经济发达 地区应加大地方政府的投资力度，继续推行农村农民社会养老保险制度，并随 着农村劳动力的转移，适时与城市养老保险制度进行衔接。尤其是对城市化过 程中产生的失地农民，可以根据其意愿，将农民所缴纳的保险费折算成基本保 险费缴费年限，逐渐向城市养老保险过渡，从而在发达地区率先实现城乡一体 的养老保险制度。在经济落后的地区，由于农村集体与农民经济水平相对较低， 不完全具备开展社会养老保险条件的，应采取家庭养老、社区养老和社会养老 相结合的模式，逐步提高社会化养老水平。从时间上来说，要由急到缓，从形 式上有完备到松散逐步过渡。在具体实际操作上，要突出重点地区和重点人群。 所谓重点地区是指农村城镇化进程较快的地区，重点人群是相对富裕的群众。 总之，应建立起与我国农村经济发展水平相适应的农村社会养老保险制度。 - 17 - （二）多渠道筹措农村社会养老保险资金 资金问题是我国农村社会养老保险问题的核心，要建立与完善农村社会养老 保险制度，无疑需要巨额的资金，但由于我国农村人口多，国家财力有限，单 一依靠国家财政来开展农村社会养老保险工作，显然极不现实。借鉴近年来我 国城市筹措社会养老保险资金的经验，要解决农村社会养老资金问题，可以采 取如下措施：一是要采取政府投入和大力发展集体经济来强化农村集体对社会 养老保险资金的投入；二是要采取政府积极引导和农民自愿结合的原则，在一 定范围内推行强制性养老保险，如强制凡是达到全国或全省农民人均收入水平 的农民必须参加养老保险，凡是已经解决温饱问题的农民也要参加养老保险等 等；三是要建立个人帐户，不论集体补助多少或是有无补助，连同个人缴费全 部记在个人名下，属于个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调 动广大农民参加社会养老保险的积极性；四是要鼓励农民积极参加各种商业养 老保险，因为商业保险公司在农村开展养老保险已经有多年，在这方面积累了 丰富的经验，同时商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平，进入社会 养老保险难以进入的领域，成为社会养老保险的有益补充。但必须注意的是， 由于商业保险是纯商业性的（以盈利为目的） ，难以发挥社会养老保险的功能， 且有时候还会与社会养老保险发生争夺保险市场的矛盾，造成保险市场的混乱， 因此在允许商业保险公司在农村开展养老保险业务的同时，要夺其行为进行规 范。在实际操作中，要注意协调好社会养老保险与商业养老保险的关系，避免 产生矛盾。 （三）正确确定农村社会养老保险资金的交纳方式和缴费标准 在现阶段，农村社会养老保险资金应坚持实行“个人缴费，集体补助与社会 筹措和政府补贴”相结合的模式，即以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给 予财政和政策支持。缴费的比例应以城镇职工养老保险的最低标准执行，并与 城镇养老保险相衔接，实行一卡通，一般拟定在 18%，在经济发达地区，个人 帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的 12%，社会统筹为 6%；在经济欠 发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的 8%，社会统筹为 10%；在经济不发达地区，个人帐户缴纳的比例可以确定在上年人均收入的 4% 社会统筹为 14%。集体补助缴纳社会统筹部分，没有集体补助的使用社会募集， 社会募集不足的由政府兜底。同时要充分考虑到农民收入的不平衡性，并进 行灵活掌握，养老保险费的缴纳应实行高中低多档次。由于农民收入的灵活性， 很难进行考核和计量，而且农民收入是以年为计量单位的，要到年底才进行结 算，档次的划分不与农民个人收入挂钩，而是以农民的人均年收入为基数，并 根据其变化加以调整，以保证养老保险费用分担的均衡和养老保险金的保障能 力。保险对象则可以根据其经济承受能力自行选择参保档次，考虑到农民收入 的不稳定性，保险对象可以视经济收入情况预缴和不缴保险费，经济好的时候 提前缴纳，遇到天灾人祸的时候，可以暂时停止缴纳。 （四）努力做好农村社会养老保险的保值和增值工作 目前，我国农村社会养老保险基金已积累近百亿元，且随着农村社会养老保 险事业的不断发展，养老保险基金的积累将加速，但现在农村社会养老保险基 金以县级为单位的统一管理和运营的实现，不仅带来了过度分散管理所产生的 不合理管理费用和基金被挤占的风险，而且投资形式单一，使得养老保险基金 如何保值增值问题日益突出。因此，要认真研究养老保险基金的保值增值的办 法与措施，逐步使基金运营走向市场，实现基金的合理组合和最大增值。当前， 除应搞好与银行的合作，提高储蓄与购买国债的收益率外，还应借鉴国际上的 成功经验，考虑在安全原则下的多渠道投资，在农村社会养老保险搞的好的地 区，可以尝试建立保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营基金，即按 照基金的属性以适当的比例投向不同的创利渠道，在整体上获得较好的利润。 另外，国家应制定有关政策为养老保险基金的保增值提供条件，如可考虑由财 政发行特种高利率债券。为保险基金指定专项建设项目等。还有管理费标准应 尽量低，养老保险支出应实行定额包干制，超出定额部分，应从民政部门的事 业费用中列支。 （五）加强对农村社会养老保险的管理 针对当前存在的管理工作薄弱和管理水平不高的状况，必须加强和改进农村 社会养老保险的管理工作，逐步实现规范化和制度化管理。 （1）是要建立健全 适合当地的实际工作需要的财务、基金和档案管理等规章制度，实行岗位目标 管理责任制，强化约束机制和激励机制；（2）是要严格监督和检查，及时公布 有关情况，增加透明度；（3）是要健全实务规程，大力推行和普及规范化操作， - 19 - 逐步推广和运用计算机个人帐户管理系统，不断提高工作效率；（4）是要加强 对保险机构工作人员的培训，争取在 2-3 年内将在岗人员轮训一遍，努力提高 工作人员的管理水平和业务素质。另外，作为社会保障体系的重要组成部分的 农村社会养老保险，其经办机构应该是履行社会保险职能的经办机构，系公益 性事业，所以农村社会养老保险的经办机构经费、员工工资应由政府财政负担， 定位全额拨款的管理型事业单位，而不能从农村社