土地流转中的信托机制及其运用

土地流转中的信托机制及其运用 一、土地流转信托的概念 土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的 农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。 土地流转信托，是指在坚持土地集体所有制和保障农民承包权的前提下，由政府出资 设立的信托中介服务机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程 序将土地经营权在一定期限内依法自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活 动。土地信托是土地流转中的一项制度创新，是深化农村土地经营机制的必然需求，也是 促进土地使用权规范有序流转的必由之路 。 二、我国土地流转信托产生的背景 土地流转信托的产生是顺应城镇化进程而展开的。由于农业生产成本较高、农业的比 较效益低下、农民进城务工增多等原因，土地抛荒在全国范围内仍普遍存在，而抛荒会危 及粮食生产安全及造成社会紧缺的耕地资源闲置浪费等现象。在此情况下，土地信托顺势 而生。信托制度的优势在于能够实现土地所有权、使用权和收益权的相互分离，做到权属 清晰、权责明确。在农村土地流转中引入信托制度，在利用信托制度的财产隔离、财产保 护和财产管理功能同时，推动了土地资源合理再配置，从而提高土地的生产能力和内在价 值，使农民切实分享到土地增值所带来的收益。 三、我国土地流转信托的现状 （一）实施范围的局限性与使用的有限性相并存 我国农村土地信托是在保持家庭联产承包责任制度制不变的前提下施行的。农村土地 信托作为我国土地流转的新形式，特别是信托作为财产运用的新模式在我国推广的基础不 牢固，在农村地区没有形成广泛的群众基础，所以农村土地信托在我国尚处于摸索和试行 阶段。 浙江绍兴首先开创了在我国农村推行土地信托流转的先河，继浙江绍兴之后， 江苏、安徽和江西等地区相继进行的农村土地信托试点均取得了不错的效果。从土地流转 的方式来看，包括代耕、转包、转让、租赁、土地股份制和土地信托等。2006 年，在全 国土地流转中，转包、出租、转让、互换、土地股份制和其他方式的占比分别为 53.65%、21.87%、8.84%、4.84%、4.61% 和 6.19%。在 2008 年，青海全省的农村土 地流转中租赁和转包分别达到 22.7 万亩和 9.19 亩，分别占全省土地流转面积的 62.4% 和 25.3%；在 2009 年，重庆市农村土地经营权流转方式中，租赁方式所占比例超过 50%， 达到 51.35%；在 2010 年，湖南省全省土地流转中转包、出租、转让、互换、土地股份 制以及其他流转方式分别占比 53%、24%、11%、7%、1%和 4%。 转包和租赁方式在当前的土地流转中占据着支配地位，土地流转方式还停留在初级阶 段，像土地股份制和土地信托等市场化的土地流转方式占比较低，主要是由于农村金融发 展相对滞后，对市场化和资本化的运作方式认识不清。 图 3-1 2006 年全国土地流转各方式占比 （二）农村土地信托产生的正效应明显 1. 农村土地信托增加了多方收益 实行农村土地信托的最终目的是为了实现农民增收和农业现代化。 通过农村土地信托 进行承包地流转，土地承包户将全部或者部分脱离土地的束缚，转而进城，或者从事其它 生产性和服务性活动，获得工资收入，同时还获得来至土地流转的租金、股息或红利等， 家庭承包户进行土地流转后的从事其它生产性或服务性活动的机会成本无疑小于从事农业 生产活动的机会成本，农村土地信托是增加农民收入的一种有效方式。 2. 农村土地信托推进了农业结构调整 通过实施土地信托，从法律和制度上保障了土地流入者对土地的经营使用权，土地流 转后的违约风险大大降低，提升了土地经营者的投资信心，使其在不改变土地耕地背景的 前提下，扭转之前经营分散、种植作物单一、田间管理水平落后等弊端，实现对农业产业 结构的优化升级，发展现代农业，打造完整的农业产业链。通过实践证明，农村土地信托 有利于实现农业规模化经营和农业产业结构的优化升级。 3. 农村土地信托促进了生态环境的改善 在农业生产经营过程中，生态环境保护的社会性与生态资源利用的个人性之间的博弈， 诱使人们往往以牺牲生态环境为代价来实现个体自身利益。 农村土地信托可以有效扩大农 地流转规模，流转领域也逐步扩大，土地经营者规模的壮大有利于经营者争取自身利益， 从某种程度上起到保护农村生态环境的作用。 4、 我国土地信托国内外经营借鉴 （一）国内经营借鉴 1. 浙江绍兴“农村土地信托 ”模式 （1）基本情况 绍兴县是绍兴市下辖的一个县，位于浙江省中北部、杭州湾南岸，是绍兴经济最发达 地区之一，但人均土地占有面积仅 0.58 亩。绍兴县在 2001 年抓准时机，深化农村经营 体制机制改革。绍兴县委县政府通过广泛长期的调查研究，针对人多地少、种植品种结构 单一、农业生产效率低等具体情况，决定以市场化模式为导向，采用信托模式开展土地流 转的试点。 （2）绍兴模式的具体操作流程 绍兴县土地信托的具体流程是首先由村组织通过“反租倒包”将土地进行规模集中， 村组织通过对流转整理后，委托给土地信托中介机构，由中介机构代为寻找合作人，一旦 达成合作意向，由合作人与村组织签订土地流转合同（图 4-1） 。此时土地中介机构只是起 到了牵线搭桥的过程，不是现代意义的信托，土地信托机构不对土地就行经验管理，只是 寻找合适的交易对手。 图 4-1 绍兴“土地信托”结构 绍兴县开展的土地信托流转建立在稳定家庭联产承包责任制的基础之上，采取循序渐 进、逐步推进的原则，在一些集体经济发达、土地流转意愿强烈的村建立起土地信托流转 试点村，成立县、乡、镇三级结构的土地信托体系。在土地信托服务上，绍兴县坚持“确 保所有权、稳定承包权、搞活经营权”的基本原则,坚持“依法、自愿、有偿”的原则。 （3）绍兴“土地信托”的效果 绍兴县通过农村土地信托，并辅之其它多种土地流转形式，促进了绍兴县农业产业结 构的升级、粮食增产和农民增收。在 2009 年，绍兴市的农业生产总值达 190.06 亿元，农 民人均纯收入达 12026 元同比增长了 116%和 156%，粮食产出创新高，逐步探索出了一 条实现粮食稳产增收的新方法。在 2009 年，绍兴市拥有农业产业化龙头企业 1208 家， 其中省级及以上龙头企业打 28 家，年销售额一亿元以上的企业 55 家，农业现代化和产 业化水平得到了跨越式提升，规模效益逐步凸显。 2. 湖南浏阳“农村土地信托”模式 （1）基本概况 浏阳市地处长株潭“金三角” ，有“中国烟花之乡”的美誉。全市下辖 40 个乡、镇、 办事处，土地面积 5007 平方公里，农村农业用地总面积约 380 万亩，其中耕地 823 万 亩，家庭承包耕地经营农户 31.8 万户。为了适应农村面临的新形势，浏阳市积极探索农 村土地流转的新机制， “土地信托”应运而生。 （2）浏阳模式的具体操作流程 第一、建立土地信托服务体系。建立了市、镇、村三级信托服务体系，具体做法是:在 市一级由市农办牵头，农业、土管、林业、水利等多部门参与，形成部门联动机制，设立 “土地信托服务中心” ，负责全市农村土地流转的协调、监管和指导等工作，在各乡、镇、 街道设立土地信托服务站，由土地信托服务中心统一领导协调，落实专职人员，切实履行 好职责，搞好土地流转中介、协调、信息发布、业务指导、政策咨询，统计和档案管理等 工作，村一级由村组织进行具体指导协调。 第二、建立和完善土地信托各项制度。建立了土地信托登记备案制度，及时办理申请、 登记、备案等手续；建立了土地流转档案管理制度，落实专人负责土地流转资料收集、档 案管理等工作；建立了土地流转纠纷信访制度，做好来信来访和案件纠纷的调解处理工作。 第三、坚持三大原则。坚持保护耕地的原则。为确保土地的生产能力和复耕能力不 受破坏，土地信托不得改变土地的农业用途。坚持“稳制活田、三权分离”的原则在长 期稳定家庭承包责任制度的基础上，实行农村土地的集体所有权、农户承包权、土地经营 者使用权三权分离，明确所有权，稳定承包权，搞活使用权。坚持“依法、自愿、有偿” 的原则 农村土地信托必须执行国家相关的法规政策，依法签订书面合同。必须坚持自愿，不得强 迫农户进行土地信托，必须尊重农民自己的选择和意愿。 （3）浏阳“农村土地信托”的效果 浏阳通过实施农村土地信托，在市一级设立土地信托服务中心，40 个乡镇办事处全部 建立了土地信托服务站，746 个村的信托服务由村级合作经济组织或村委会承担。土地信 托为有形组织、无形实体，具有非营利性，所有人员均为兼职，不收任何费用，完全为农 民提供无偿服务。截至 2006 年 2 月底，全市农用地流转面积达 39.4 万亩，占全市农用 地面积的 11.3%，其中耕地流转 10.4 万亩，占耕地总面积的 12.6%，实现适度规模经营 的耕地 1.3 万亩，占流转耕地总面积的 12.2%;全市农村土地流转涉及村数 363 个，占总 村数的 87.9%;涉及农户 10.4 万户，占总农户数的 32.7%。通过流转实现适度规模经营的 耕地面积 12694 亩，占全部流转耕地面积的 12.2%，通过土地信托加速了浏阳农村土地 流转，显著推进了农业现状化和农民收入的增加。 （二）国外经营借鉴 1. 日本“土地信托模式”模式 （1）基本概况 日本由于受先天性条件的制约，自然资源匮乏，人均耕地少，在农业生产上不具有比 较优势，如何高效的利用有限的耕地开展农业生产，是其一直关注的焦点。早在 1984 年， 日本国内就开始引入土地信托模式进行土地的有效利用，并且出台相关的法律法规使土地 信托规范化，在 1986 年，日本相继对国有财产法和地方自治法进行修订，为日 本土地信托的快速发展提供了法律保障。 （2）日本模式的具体操作流程 日本的土地信托模式是首先通过土地所有者把土地信托给信托机构（信托银行） ，并从 受托人投资经营受托土地的收益中获取报酬（图 4-2） 。在日本，土地信托大致划分为两种 形式，包括出售型信托和租赁型信托。日本的土地信托模式有以下三个主要特征：投资 替代性，解决了拥有土地所有权而无能力或资本进行土地开发的现象；报酬稳定性，受 托人在获得应得的中间费用外，其它所得均归委托人或受益人所有；效益规模化，日本 土地信托制度对高效投资利用稀缺的土地起源起到了关键性作用。 图 4-2 日本“土地信托”结构 2. 美国门郡地区“土地信托模式”模式 （1）门郡地区土地信托模式特点 门郡地区土地信托模式首先是开发商即信托人购买一块土地 ，然后再将该土地所有权 土地所有者 承租人、购买者 信托银行 土地开发商 土地信托 中间费用信托收益 租赁、 出售 租金 购置费 土地 开发 合同 信托给信托机构，双方当事人签订信托合同或契约，由信托机构发行土地信托受益凭证， 而销售土地信托受益凭证由信托人负责，土地受益凭证直接享有信托财产(土地所有权) 的 受益权，受益凭证的销售所得直接用于对土地的改造整理，再将土地出租给该土地开发商 组成的公司。由信托机构代土地信托凭证持有者收取租金，负有给受益凭证持有人固定报 酬的义务，并将剩余租金用来买回受益凭证。 （2）门郡模式的具体操作流程 第一、利用土地保护手段的组合(即资金和地权的组合) 来经营土地信托。 第二、有专门的志愿者负责土地管理。 第三、选取生态威胁最为严重的地区，转移本地植被和濒临灭绝的野生植物。 第四、提高公众意识，门郡地区具有独立的生态系统，对土地资源的保护十分重要。 （3）门郡地区“土地信托”的效果 门郡土地信托从 1986 年建立以来，己经保护了超过 4000 英亩的土地，而门郡土地 信托的最大成就就是已经基本建立了门郡半岛的土地与会员的责任制。通过资金的有效 “集合” ，解决了开发土地所需的巨额投入，为投资者提供了投资回报丰厚的土地产业的机 会，同时也分散了个体投资风险，同时投资人所拥有的受益凭证可以依法进行流转交易， 具有较强的变现能力。 五、中国特色土地流转信托模式 图 5-1 中国特色的土地流转信托模式 在土地信托模式的具体操作流程上，结合到我国农村的具体国情，建立适合我国农村 和农民具体情况的具有中国特色的土地信托模式极为必要（图 4-3） 。我国农村土地信托模 式的操作流程可以划分为四个阶段。 （1）信托合同成立阶段：首先有土地转出意愿的承包 户在村委会中挂牌，由村委会对流出地进行集中登记整理，当流出土地达到一定规模面积 后，由村委会与信托机构进行技巧，为信托机构与农户签定土地信托合同提供中间服务。 （2）土地经营管理阶段：信托机构在受托土地经营使用权后，将土地通过租赁、入股等多 种形式流转给种植大户、家庭农场、农业合作社或工商业企业，获取租金或者股息红利， 信托机构可以通过对资本市场的投资，更好的实现土地收益的增值。 （3）收益分配阶段： 按照土地信托合同或契约