土地流转论文：推进农村建设用地流转 促进重庆城乡统筹发展

土地流转论文： 推进农村建设用地流转 促进重庆城乡统筹发展 摘 要：通过剖析农村建设用地流转中存在的突出矛盾和问题，提出推进农村建设用地土流 转的对策建议，以期盘活农村建设用地存量，节约集约高效利用土地，维护土地合法权益， 加快重庆社会主义新农村建设和村民安居乐业与小康致富进程，促进重庆城乡统筹综合改 革试验区建设。 关键词：城乡统筹，重庆，农村建设用地流转 一、重庆农村土地流转现状与突出问题 中华人民共和国土地管理法将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是 指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设 用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水 利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 农村建设用地的流转实质上是农村建设用地土地使用权的市场化，即在市场条件下，集体 或农民根据自己的意愿转让其所享有的农村建设用地土地使用权，从而实现土地资源的优 化配置。 目前，农村建设用地流转的主要方式有置换、转让、出租、联营、入股等多种形式。 直辖以来，随着城市化、工业化进程的加快，重庆积极探索农村土地流转的途径和机制， 呈现出城乡对流的可喜局面。土地和房屋出租为流转的主要形式；农村土地逐步实现由零 星分散向成片规模、非农化流转趋势。 为推动农村土地有序流转，2008 年 12 月重庆农村土地交易所挂牌成立，一年来，农 村土地交易所已成功拍卖“地票”(地票，指包括农村宅基地极其附属设施用地、乡镇企业 用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部 门严格验收后产生的指标。本文称建设用地指标)48 宗，成交面积 12300 亩，成交金额 11.26 亿元。这些交易资金将以各种方式反哺到地票提供地的农村地带，作为当地农村经 济发展的资金来源之一，以弥合重庆成为直辖市后城乡“二元化”间的差距。但是农村建 设用地流转进程中存在着一些突出问题。 1.建设用地流转机制、适合农村需要的土地转换政策等配套政策法规都还未能建立完 善。如成都市已出台了成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法、成都市集体 建设用地整理与集中使用管理暂行办法、成都市集体土地所有权和集体建设用地使用 权确权登记实施意见等系列政策措施，而重庆尚处于制定之中。 2.农村建设用地价值扭曲，难以对农民土地合法权益的有效保障。很多流转依然不属 于市场行为，与官方征收(征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为)土 地区别并不是很大。在现实生活中，存在征收土地的补偿标准过低、补偿不到位的问题， 与土地的实际价值形成较大反差，被征收人应当享受的利益被强行归公。土地定价没有考 虑物价的上涨，也没有考虑农户超过地方标准的宅基地面积的土地价值，农村建设用地指 标交易过程的非完全市场化等，必将导致农民获得的土地收益较低，对农民失地后的可持 续发展关注不够。 3.乡村规划滞后。由于村庄规划的缺失，在拆旧、整理、置换、集中建设等方面没有 依据，给农村土地市场在微观管理上增大了难度，也阻碍了农村建设用地市场的发展。 4.农村建设用地流转市场体系未能建立完善。交易平台有待进一步完善。重庆农村土 地交易所还没有真正发挥其交易平台的积极作用。农村土地信息不对称、不畅通。农村建 设用地流转的资源调查尚未开展，家底不清。各种建设用地的使用权流转信息均被政府(村 集体)或相关利益集团所把握，特别是农户或农民个体信息缺失。 二、推进重庆城乡统筹发展，重庆市农村建设用地流转的几点建议 (一)编制重庆市综合地价标准，实行农村建设用地与城镇建设用地的补偿的“同 地同价” 十七届三中全会明确提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集 体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权， 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”无论被征土地是处于城市还是农村，以 后是房地产用地，还是工业用地、基础设施用地，所有被征土地在补偿方面都将实行一口 价政策，即同地同价。建议市政府组织力量，由国土资源管理部门牵头，组织农业、统计、 物价、财税等部门和有关科研院所，编制重庆市综合地价标准(暂定)，为推行同地同 价奠定基础。 在市、区县行政区范围内，根据不同地区、不同功能区划、不同经济发展水平和不同 的土地资源禀赋而确定综合地价，主要依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕 地数量、土地供求关系，以及当地经济社会发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素， 划分区片(如主城九区、渝西片区、渝东南片区、渝东北片区等)，并测算出征地综合补偿 标准(以各城镇边缘核心征地区域加权平均价格)，不包含地上附着物和青苗补偿费。综合 地价标准通常包括征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和。不同地类以综合地价标 准为基础按以下系数调整：农用地中的基本农田 1.21.5；建设用地 1.0；未利用地 0.50.8。 (二)盘活闲置农村建设用地存量，计划与“地票”的双轨制运行，建立合理的收益分 配机制 据初步了解，目前重庆农村人均生活用地 250 平方米以上，城市人均用地只有 80 多平 方米，一个农村人口转化为城市人口就可节约 170 平方米左右建设用地。重庆现有农村户 籍人口 2300 万，如果有 1000 万转移进入城镇，就可节约 17 亿平方米建设用地，等于增加 245 万亩耕地。因此，盘活农民的建设用地存量，通过对闲置的农村建设用地进行专业复 垦、土地管理部门严格验收形成“地票”，经由市场竞价，将为农民带来可观的土地增值 收益。 地票主要来源于农村集体建设用地的流转。目前，市里尽管成功交易了 12300 亩的地 票，但对地票收益的溢价部分还没出台具体的分配方案。建议应该坚持地票“取之于民、 用之于民”的方针，对地票收益扣除成本(拆迁、测绘、复垦整理、验收、附着物补偿、上 市交易、税费等)外，宅基地交易收益，全部归农民家庭所有；耕地、林地的承包经营权交 易收益，绝大部分归农民家庭所有(农民与集体所得可设定一个比例 91)；农村集体经济 组织获得的土地收益，主要用于集体公共与公益事业、新农村建设以及农民就业和社会保 障等。 (三)鼓励宅基地的有序流转，促进农村社会保障体系建设 1.允许农村宅基地的有序流转。鼓励全家进城落户的农民自愿放弃其农村宅基地及其 所建房屋的所有权，由其所在集体经济组织收回，并给予原所有权人一定数量的货币补贴 或奖励；鼓励农民以农村宅基地及其所建房屋所有权来置换城镇社区廉租房和商品房价格 补贴；鼓励长期在外务工经商的农户将其农村宅基地及其所建房屋使用权以分期或一次性 付款方式出租给本集体经济组织或本集体经济组织内部其他农户。严格把好农户放弃宅基 地的关口，绝不能让农民因放弃宅基地而流离失所，生产生活水平降低。 2.必须做好被流转宅基地农民的社会保障经费确保问题。建议市政府在每一宗地票交 易后，要按照不低于分片区综合地价 10%的标准，确定被流转农民的社会保障费，划入供 地的县、区社会保障专用账户，专款用于被征地农民的社会保障。社会保障费到达专用账 户后，区县社会保障行政主管部门要及时出具被流转土地农民社会保障措施的认定文件。 社会保障费计入流转成本。当所提取的社会保障费达不到参保人缴费需求时，差额部分由 当地政府予以解决。 重点建立“双放弃换保险”的养老保险制度。对自愿放弃宅基地使用权和土地承包经 营权，并已在城镇实现稳定就业或务工的农民，其土地流转收益可由村集体经济组织作为 个人的养老保险金实行专户管理，成为暂时不可兑现的货币形式，待达到退休年龄时才可 按月支取，成为真正的“城里人”或“市民”。 建议由市、区统筹新型农村合作医疗，实施全民参合；鼓励参加大病救助服务，符合 特困医疗救助条件的，纳入特困医疗救助；对自愿放弃土地承包经营权年满 60 岁或丧失劳 动能力的农民，符合农村低保规定的，可纳入农村居民最低生活保障；在目前试点的基础 上，加快农村社会养老保险事业的推进。 (四)强化职业与技术培训，加大科技推广力度，提高创业能力与就业水平 1.重视教育，强化技能职业培训，提高被流转农民向非农产业转移就业的能力。一是 实施教育流动促进农民子女的“市民化”。二是加大就业技术培训，由政府统筹安排并提 供一定的培训补助。三是实施“新市民培训计划”。在自愿放弃土地承包经营权和宅基地 农户家庭中，对于每年初高中毕业而未升学人员和其他农村新增劳动力，就读中职学校实 行学费全额资助、生活费包干补助的培训扶持政策。四是对于进城务工、经商农民可以自 愿进入政府指定的各类职业学校接受职业培训，享受一定的培训补助，并鼓励其参加职业 技能培训和技能鉴定，获得职业资格证书，提高其就业竞争能力。 2.加大科技推广力度，提高“双放弃”积极性，促进规模化经营。一是积极打造平台， 加大对新品种、新技术的引进和推广力度，引导农业生产大户调整种植结构，改进经营模 式，努力提高农作物科技含量，降低成本，增加收入。二是加大对流转大户的培训力度。 利用现场培训、实地参观、以会代训等多种有效形式，对土地经营大户进行科技培训，使 他们牢固树立规模农业、项目农业、科技农业的新观念，用科学发展观来指导农业生产， 加快现代农业进程。三是加大机械化普及力度。继续加大家电下乡、购买农机具的政策补 贴力度，提高农业生产机械化水平，降低劳动强度，提高生产效率，积极扭转各类业主有 心流转，无力经营的窘境。 (五)加大财政支持力度，拓宽土地流转融资渠道 1.开源建议设立土地财产税。让地方政府真正从土地的交易和级差收益的上涨中 获得长期而有保障的税收，探索征收以市场价值为基础的财产税，作为地方政府财政的一 个可选来源。建议将与土地财产相关的税费由多个部门征收，改为只由税务部门征收；并 把现行的各种土地税费合并为三个税种：土地占用税、土地保有税和土地交易税。为保证 地方政府可获得有保障的税源，建议土地财产税全部留给地方享用。 2.节支形成合力。建议整合市、区两级财政支农资金(主要是指国家财政用于支持 农业和农村发展的建设性资金投入，包括固定资产投资含国债投资和水利建设基金、农业 综合开发资金、财政扶贫资金、支援农村生产支出、农业科技投入、特色农产品基地建设 等)，集中打捆，用于发展现代农业、规模农业。各级财政、国土资源、劳动保障、工商、 金融等部门要根据各自职责，研究制定具体的实施办法，细化政策，互相配合，形成合力， 强化支农资金运行各个环节的监管力度，确保资金使用安全，推动农村建设用地流转与复 垦工作的顺利进行。 3.杠杆财政扶持。建议市、区县设立土地流转专项扶持资金，用于奖励、补贴、 扶持土地流转和农业规模经营，促进家庭经营向规模化集约经营方向转变。如各区县财政 每年在农业专项资金中安排 200 万元500 万元，并逐年增加，用于奖励土地流转。具体标 准为：流转期限 3 年以上的，对土地流出方给予一次性奖励；土地承包农户新增土地流转 面积连片 50 亩以上的，按每亩 50 元100 元奖励；以村为单位，土地流转连片规模在 200 亩以上从事规模生产的，奖励村工作费用每亩 5 元10 元。综合运用财税杠杆和货币政策 工具，定向实行税收减免和费用补贴。 4.借力金融和保险支持。加大对农村金融政策支持力度，拓宽融资渠道，引导更 多信贷资金和社会资金投向农村。建议拓展农业发展银行支农领域，加大政策性金融对农 业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。地方性银行(如重庆商业银行、重庆农村信用 社)对进行规模经营的流转大户给予一定的信贷授信额度，简化贷款手续，实行优惠贷款利 率。对“双放弃”有劳动力和劳动愿望、自愿到城镇创业的适龄劳动者，符合条件的，可 享受小额担保贷款政策。发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再 保险和巨灾风险分散机制。建议保险公司对规模发展优质果品种植业、优质种苗培育基地、 研发中试基地等设立专门保险品种，有效地降低创业农民、工商资本的投资经营风险。 (六)建立与完善农村建设用地流转服务体系 1.建立与完善三级农村土地流转服务机构，规范土地流转行为，强化流转管理。建议 各县(区)设立农村土地流转服务中心(暂定此名)，负责全县(区)土地流转服务的日常工作， 为土地流转双方提供政策咨询、权证变更登记、项目推介等服务。同时，成立乡镇和村级 的土地流转服务站，村(社区)设立服务站信息联络员(由村社会计兼任)。逐步形成县(区)、 乡镇(街道)、村(社区)三级土地承包经营权流转信息服务网络，为土地承包经营权流转提 供综合服务。 2.鼓励发展与农村土地流转相关的中介服务组织。一是按照市场规律的客观要求，积 极发展各类为农业服务的新兴行业，如土地纠纷仲裁、法律咨询服务、土地资产评定评估、 委托代理机构、土地融资公司等，为经营主体和项目业主提供产前、产中、产后服务的专 业性机构，逐步完善社会化服务体系，保障农民土地流转的正常运行，确保农民土地流转 的收益。二是针对区域主导产业、特色产业发展定位，尊重农民自愿、坚持公平公正，积 极发展各类农民专业合作社、综合服务社、协会等农民服务组织，为区域特色产业、特色 经济的发展，提供优质种苗，提供产品的市场信息和供销渠道，促进农村土地的有效流转， 实现土地的集约规模利用。 3.搞好农村建设用地情况摸底调查的基础性工作。一是在重庆市城乡总体规划和 土地地利用总体规划指导下，组织力量，科学编制好各乡村土地利用与新农村建设发 展规划。要充分发挥规划的控制和引导作用，坚持从实际出发，因地制宜，统筹合理安排 城乡建设用地和其他土地资源，整合优化农村住宅的布局。二是建议由各区县组织农村建 设用地资源摸底调查，具体调查对象是集镇区(城区)范围外的机关、企事业单