国家治理体系需要法治与德治共同推进《时事报告》20150120

完善国家治理体系需要法治与德治共同推进 葛晨虹 袁和静 一、“依法治国”是国家治理体系、能力现代化的具体落实 党的十八届三中全会提出了进一步完善和发展中国特色社会主义制度，推 进国家治理体系和治理能力现代化的任务。多维复合式国家治理体系和治理能 力中，法治是支柱力量，是主导之维。党的十八届四中全会通过了中共中央 关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，进一步提出全面推进依法治国， 建设中国特色社会主义法治体系和法治国家。强调在中国共产党领导下，坚持 中国特色社会主义制度，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持 法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代 化。 十八届四中全会以依法治国为主题，清晰规划出法治框架与治理图景，具 有纲举目张的作用，意味着国家上下在治国思路和执政党、政府职能定位已进 入“依法治国”的语境之中，意味着依法治国上升到了治国理政战 略的新高度， 进入以法治为主导的国家治理体系的全面建设阶段。法治特有的稳固性、普遍 性、公开性等特征可以满足现代国家治理对于合法性、权威性与有效性的迫切 诉求，使国家治理在法治的框架下展开。 “法律是治国之重器，良法是善治之前提”。培根说“一次不公的判断比 多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判 断则把水源败坏了。”1法律治理是社会公正有序和社会善治的前提。值得注意 的是，在以往法制思路中多使用“法律体系”或“法制建设 ”等字样，而时下 国家话语体系中更多强调的是“法治体系”概念，概念有别，其内涵思路也显 著不同。法律体系相对静态，是法律文件或者制度的总称，法治体系则相对动 态立体，更多强调运用法律和制度来治理国家与社会；前者更多强调规则建立， 后者更多强调规则之治。可以说，法治体系是国家、政府与社会规则治理的有 机统一，其内容更加具细相洽、范围更加宽泛有机，其中完备的法律规范体系 1英培根：培根论说文集M，水天同译，商务印书馆， 2004 年版，第 193 页。 2 和党内法规体系是基础，高效的法治实施体系是关键，严格的法治监督体系是 保障，严密的法治执行程序及其保障体系可以充分保证公正的法治效果。 依法治国主题提出也是顺应当前社会治理制度建设需要的。中国的制度体 系建设还处于不断健全成熟的发展阶段，目前我国在制度建设方面还存在某些 不足或空缺，某些方面存在有题目梗概少故事情节、宏大叙事有余过程细节不 足、目的正义缺少完善程序正义辅助等问题。社会治理中如果缺少制度细节， 就容易出现如此情景：往往国家和政府理念方针很好，但由于现实治理中缺少 落化的机制举措和制度程序，致使好政策或走样变味，或半途而废。诺奖得主 埃莉诺奥斯特罗姆提出过“制度细节”理论，强调制度建设就重在 “细节制 定”，否则就缺乏操作性和执行力，形同虚设。奥斯特罗姆认为，如不注重制 度细节，就相当于提出了“无制度”的制度 2。当然，制度体系制定出，还要有 一支具有政策水平和执行力的执政队伍。十八届四中全会提出建设中国特色社 会主义法治体系的目标就是在向“制度细节”方向着力，运用法律和制度来为 社会公正、社会秩序、文明发展保障护航。 二：以法彰德，以德辅法：德治与法治相得益彰，相辅相成 法治的重要性不言而喻，没有健全的法制，没有良好的法治，国将不国， 社会将无序，社会公正将无法持守。但同时需要明确把握的是，我们不能因为 强调制度治理的重要而简单陷入“唯制度主义”的单边思路中。制度治理不是 唯一，法治框架无法覆盖社会全部，在强调外在法制和制度建构的同时，一定 不能忽略精神文化的德治引导以及人的“心灵秩序”建设。社会的德治引导有 助于社会法治的顺利推进，并使之达到更好的社会治理效果。正如梁启超所言： “法作为国之权衡所衡量的对象是人，而人际关系和社会生活是千头万绪， 复杂多变的，不能百度皆准于法，不可能处处事事都靠法律来解决”。 3亚 里士多德也曾指出，法律是不可或缺的社会制度，但不能完备无遗。 4 十八届四中全会在指出实现中国特色社会主义法治体系建设总目标的同时， 也强调了“坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发”的体系化 2 埃莉诺奥斯特罗姆：公共事物的治理之道 -集体行动制度的演进M ，上海三联书店，2000 年版，第 42-43 页。 3 周玉琴，宋鑫华：梁启超的法治政府思想及其现代价值反思J，重庆社会科学，2007 年第 10 期。 4王学栋，王舒娜：论行政自由裁量权的价值定位J，中国行政管理 ，2007 年第 6 期。 3 治理思路，体现了对德治法治在社会治理中密切联系的进一步重视，无论是法 治还是德治，都会在实现国家治理体系和治理能力的现代化过程中发挥应有作 用。制度学家道格拉斯对此就强调，即使在最发达的社会体系中，“正式制度” 约束也只是决定人们行为选择的一小部分，人们行为选择的大部分空间是由 “非正式制度”即伦理道德、文化传统、价值观念等规则来约束的。社会学家 迪尔克姆在研究“社会病”时也指出，道德价值失范是引发社会无序、心灵无 序甚至自杀的重要原因；指出在社会发展变迁过程中，在传统生活习俗、道德 规范、信仰变化瓦解的同時，新的文化价值观如未能跟进，就会产生令人不安 和困惑迷茫的社会阶段。当然，德治或道德力量的真正发挥也不可能离开法制 规则的保障与规导。 强调社会德治丝毫不意味着不重视社会法治，更不像有人所误解的，德治 意味着“人治”。德治要求以道德价值和道德力量来引导与影响社会，优化社 会秩序，稳定社会民心，提高社会公众的道德素质和自律主体性，发挥道德在 社会治理中的正能量和软力量。孔子就讲：“道之以政，齐之以刑，民免而无 耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格” 5。意思是说：“用政令来训导，用刑法 来整治，老百姓知道避免犯罪，但并没有自觉的廉耻之心，用道德来引导，用 礼教来整治，老百姓就会有自觉的廉耻之心，并且心悦诚服”，这里所说的即 法治与德治的密切联系。 对此，习近平总书记在主持中共中央政治局就全面推进依法治国第四次集 体学习时就明确强调：“要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道 德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、 相互促进。”可见，德治是法治效果呈现的内在价值根由，也就是说，法治规 则制定必须有道德内涵为基础，法治规范的内容要体现基本的道德价值理念。 如果“缺乏强有力的道德根基，被移植的制度与观念无从获得本地沃土和持续 成长的养分，不管移植者技术如何娴熟高妙，这样的法律都是不可能有效生长 的，只有法律之树根植于价值观念指明方向的沃土时，才可能为后代结出希望 之果” 6。法治的立法、实施、公正、权威都离不开道德底蕴、道德准则与价值 5 论语为政。 6 美安守廉，沈远远：法律是我的神明：吴经熊及法律与信仰在中国现代化中的作用 J，季美君译， 湘江法律评论第二卷，第 201 页。 4 支撑，同时法治队伍的道德修养水平、不同法治状况的社会道德氛围、道德教 育模式等都会反过来影响依法治国的实施效果。因为“法律不会自己实施。一 定要有人来执行法律，一定要有某种动力来推动个人使他超越规则的抽象内容 及其与理想正义或社会利益理想的一致性之上，去做这件事情” 7。经验证实， 民众道德素质比较整齐，凡是社会道德风气良好、社会矛盾也相对弱化、人际 关系也相对和谐，其法律秩序和法治状况也必然稳定有序，反之亦然，德治和 法治有着高度统一、相辅相成的关系。所以一个社会必须以道德滋养守法意识 和法治精神，强化道德对法治文化与法治意识的影响作用。而一个社会的法治 效果，也有赖于该社会公民大众的道德主体性。所以，依靠道德的社会引导与 影响，增强全民族的法治意识、法治观念、法治精神与法治信仰，也是法治建 设中的题中应有之意。 三、法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰 “任何一种法律秩序都有一种在下列意义上的根本性的道德需要，即 它的存在依赖于符合规范，符合规范本身却并不能通过法律的强制手段得以实 施，因此，它必须是自愿的。对于维护自身的法律秩序而言，每一个社会 均依赖于社会成员充分程度上自愿符合规范，也就是依赖于事实上的道德” 8。 亚里士多德也强调，“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从， 而大家所服从的法律本身又应该是制订的良好的法律”，“邦国虽有良法，要 是人民不能全部遵循，仍然不能法治” 9。美国社会法学创始人庞德也指出，法 律作为一种社会控制手段，局限有二：一是法律调整的只是人与事的外部，不 能及于人内部；二是法律是以强力对人类意志施加强制。 10同时法规还具有一 般性、“格式化”特征，即无法详尽所有，法规框架之外具细事实只能让渡给 道德来校正。可见法律秩序的形成离不开在道德影响下的人民自律服从与接受。 因此，十八届四中全会指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信 7 美庞德，徐显明： 通过法律的社会控制M，商务印书馆，1984 年，第 29 页。 8 德米歇尔鲍曼，肖君，黄承业：道德的市场M，中国社会科学出版社， 2003 年版，第 2 页。 9 古希腊 亚里士多德:政治学，吴寿彭译，商务印书馆，1983 年，第 199 页。 10 美庞德.通过法律的社会控制、法律的任务M，商务印书馆，1984 年版，第 130-132 页。 5 仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治 精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成 守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚 者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”如费孝通先生所言：“法治秩序的建立不能 单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还是得看人民怎样应用这些设 备” 11。所以仅靠“概念主义法学”的理论假设是无法实现真正的法治的。 树立法律的权威性，除了法律体系建制的完备制定，还要诉诸人民的内心 拥护和真诚信仰，源于个体主动性和积极性以及对于道德和伦理品质的需要。 法治作用的发挥离不开主体的道德素质，离不开人们的法律意识和良好的社会 道德风气等。这里的信仰即人民大众主体对法律的内在尊崇信奉和自觉遵守。 辞海将“信仰”解释为“对某种宗教，或对某种主义极度的信服和尊重， 并以之为行动准则”。法律信仰主要是社会公民对于法律所代表的价值和利益 的忠诚、认同、遵守以及守护的主动性与敬畏感，是将法律规范转化为行为准 则的内在动力。伯尔曼说：“没有信仰的法律，将退化成为僵死的教条，没有 法律的信仰，将蜕变成为狂信”， 12因为“所有的法律制度都不仅要求我们在 理智上承认社会所倡导的社会美德，而且要求我们以我们的全部生命献身 于它们，所以正是由于宗教激情、信仰的飞跃，我们才能使法律的理想和原则 具有普遍性”。 13而法律信仰的确立离不开人的道德素质和主体自律性，离不 开人们对法律的忠诚、认同、遵守、献身以及守护，在某种意义上，法律素质 就是人的道德品性的延伸。正如学者所指出的：“法律信仰作为法治的基本要 素，体现着规则和其所承载的意义之间的连接关系，而最终信仰总是蕴含于特 定的人文类型，体现特定的人文价值和价值皈依”，“若有一种素质将法律的 逻辑力量与伦理品质完美地融为一体，而使法律之为法律，则法律信仰当 之无愧。” 14这里深刻显示了法律与道德密切联系，以及法治与德治的同根性 与相辅相