国有企业改制调查报告

国有企业改制调查报告 课题组 光明观察刊发时间： 2005-12-20 国务院发展研究中心企业研究所课题组 原载改革内参2005 年第 17、18 期 内容提要在全部国有企业中，46%的企业进 行了改制，54%的企业尚 未进行改制，其中中央企业大约只有 1/4 的企业进行了改制。在改制企 业中，只有 30%左右的企业使企业的控股属性从国有改 为非国有，其 中 89%的中央改制企业仍保持国有控股。在非国有的控股模式中，最 普遍的改制模式是职工持股会与原经营者控股的产权模式，内部人改 制模式的企业可能占所有非国有改制模式的 60%70% 左右。改制过 程中的产权转让，将近 90%的企业采取了协议转让 的方式，在很大程 度上往往是内部操作，缺乏较大的公开性和透明度，改制缺少规范化和 程序化。 在世界银行的支持下，国务院发展研究中心企业研究所于 2004 年初筹 划对中国的国有企业改制与重组进行一次大规模的问卷调查分析。本 次调查共向 6627 家企业发放了问卷，样本企业的行业几乎涵盖了除金 融、电力、石油开采部门以外的所有行业。其中，74 户中央企业及其二 级子公司共计 1524 家，北京、重庆、黑 龙江、 辽宁、河北、河南、山 东、 江苏、江西、湖北、湖南、广东、广西、 陕西、甘肃、四川等 16 个省和省 会城市所属企业共计 5103 家。问卷回收率为 77%.其中收回关于改制 的有效问卷 2696 份，包括 1044 家中央企业，1652 家地方企业。 基本分布和特征 这里的改制，是指国有企业及国有控股企业转让国有产权存量和吸收 非国有投资者增量的行为。 调查表明，全部样本企业中约 44%的企业为 改制，56%的企业是未改制 的。中央企业约有 1/4 进行了改制，地方企业则有 56%进行了改制。 改制前企业的类型，80%是国有独资企业，有 16%和 4%的企业分别是 在国有控股和相对控股的企业基础上进行改制的。 最为集中的改制时间是在 2000 年至 2003 年期间，其占样本总量的 80%以 上。样本企业涉及到的时期大体反映了 1997 年以来的改制状况。 从改制的方式之一来看，就是说是转让资产存量，还是通过增量吸引非 国有产权的投资，或者两者兼有之？在中央企业这两者比例大致相当， 而在地方企业，依靠增量改制的方式仅有存量改制方式的一半。两者的 差异表明了两种不同主体占有资源的性质的差异，也表明了由此所决 定的改制方式的差异。 从改制的动议者来看，最大比例的动议者是政府部门和企业的母公司。 由主要的直接所有者和监管者作为动议者来推动改制，也是顺理成章 的事情。值得注意的是，有大约 10%多一点的企 业改制主要是由经营 者作为主要动议者的。中央企业和地方企业在改制动议方面的差异主 要体现在债权银行与四大资产管理公司方面，在中央企业，有较多数量 的改制动议是由债权银行和四大资产管理公司来推动的，表现出这些 金融机构对于企业改制的某种积极作用。然而，对于地方企业来说，它 们的作用是微乎其微的。 产权转让 面临的困难： 在样本企业中，企业缺乏必要的积累，难以筹集改制成本，成为许多企 业的首选困难。 不过，对此 52%的中央企业感觉困难，而地方企 业则只有 32%，这似乎 意味着中央企业所需要支付的改制成本比地方企业更高。对于债务困 难，感觉困难的地方企业高达 23.5%，而在中央企 业则仅为 9.8%.这表 明软预算约束在中央企业比在地方企业要强得多。 转让过程中的基本程序： 改制之初，需要评估企业资产，由谁来聘请评估机构进行评估呢？样本 企业中，本企业自己聘请评估机构的约占 10%16%，中央企业与地方 企业的差异不大。政府部门或作为政府代表的控股母公司聘请机构的 比例最大，其中地方企业在 80%左右，中央企 业则为 36%.对于中央企 业来说，由产权交易机构聘请评估者的占 26%，地方企业的这个比例 只有 1%多一点。 因此，看起来中央企业似乎规范一些，而地方企业更多的是由地方政府 或地方国有资产监管部门来履行产权交易机构的这个职能，远远高于 中央企业的 2%.这表明，中央企业依赖产权 交易机构形式的职能，在地 方则主要由地方政府有关部门或控股母公司来承担。聘请评估机构，只 是反映了一种程序，一种规范。在改制初期，政府鼓励企业大胆改制， 当时也没有推出一套程序规范，只是在半自发地探索，因此许多企业都 是自己聘请有资质的机构来评估，然后再由政府有关部门进行审查和 确认。后来，改制逐渐成熟，才摸索出一套程序化的规范。 在产权转让的信息公开化方面，最多的是在企业内部传达，尤其是相当 高比例的地方企业仅仅在内部传达。另外，地方企业有两成在产权交易 市场公开挂牌，同时偏好举行招商引资会议来发布信息，而中央企业则 有四成多偏好在报刊发布信息。所以，改制过程中民营化的信息透明化， 也经历了一个由内部到外部，由局部到整体的逐步扩大的过程。 在产权转让方式上，90%左右的企业采取了 协议转让，拍卖性的竞争转 让仅为 10%多一点。绝大多数采取协议转让 ，其中又以内部转让较多 的这种产权转让方式，也是中国的渐进性企业改制的一个显著特点。 改制成本的各项支出及其来源： 企业的改制成本，主要包括职工解除劳动合同的经济补偿金、偿还职工 债务和拖欠福利费以及移交社保机构的职工社保费用等。这些费用在 样本企业中合计为 868767 万元，其中中央企业 103469 万元，平均每个 企业支出 3695.33 万元，改制企业人均支出 1.4 万元；地方企业 765298 万元，平均每个企业支出 1941.55 万元，按改制企业的人数来算，人均 支出 4.05 万元。从企业水平来看，相比较而言，中央企业的改制成本要 高于地方企业，但是，就人均水平来讲， 则地方企业的补偿水平显著高 于中央企业，其原因可能在于改制模式的差异。 除非政府另有安排或约定，一般来说，改制的补偿安置费多数需要从转 让价格中扣除。 在改制的地方企业中，约 42%的企业的改制安置 费已经从转让价格中 扣除，而 58%的企业（228 户企业）的改制安置 费未从转让价格中扣除。 也就是说，他们可能还需要从转让价格中来扣除这笔费用。 具体考察这 228 户地方企业的转让价款，有 35%的企业是入不敷出的， 改制成本大大超过可得到的转让价格。另外有 14%的企业的改制补偿 金正好约等于转让价款。因此，改制补偿金或职工安置费的大量支出， 必然导致样本企业中将近一半（112 户）的企业是零资产或负资产转让。 不过，仍旧有另一半企业（115 户）情况尚好，补偿金平均占转让价款的 35%，表明转让中即使扣除成本后，还有盈余。 改制成本一般都从企业净资产中扣除，但是，当净资产不足以支付这笔 支出时，企业则需要从其占用的土地收益中获取改制成本的来源。在样 本中，这些净资产不足以支付改制成本的改制企业（地方企业约 315 户） ，其中高达 44%的企业都需要依靠本企业土地来支付改制成本的不足， 另外 1/5 的企业则靠控股母公司来筹集。实际上，控股母公司自己也没 有什么资金来源，无非主要是靠经营其所控股企业的土地资源的再配 置来获得收益，也可能有一小部分来源于其他企业的回收国有资产的 收益。 改制成本不仅包括有形的、可量化的资金支出，还包括若干无形的、难 以量化的成本。 最为明显的就是改制通常是有条件的转让，受让方需要承诺职工就业 的保障。在中央企业约 45%的企业需要做出 这个承诺，而在地方企业 则接近 60%的企业需要承诺就业保障。改制企 业一般的承诺就业的期 限是三年，但是通常需要承诺多数职工的就业，只能解雇较少比例的职 工。 此外，改制企业通常还需要承诺一系列其他条件，其包括企业的主业不 得变动，不搬迁或不改变土地使用方式，以及对企业进行未来投资等等。 其中，对主业生产的限制最多，表明政府在企业改制方面的基本取向是 稳定发展，把可能的风险降至最低。对于土地使用或搬迁的限制，也表 明了政府的稳定发展观，不希望收购者是为了运作经营企业的土地而 收购，从而可能会带来企业未来发展不稳定和就业的风险。当然，如果 企业的土地确实有很大价值，政府通常可以自己来进行土地置换或者 来经营，因此，在这方面对改制企业的限制，也表明了政府作为土地所 有者在未来利益上的考虑。 企业为了完成某种政府目标或其附加条件，可能会加重一些负担，政府 则选择风险最小化和有利于企业稳定发展的目标，因此，在改制企业与 政府的讨价还价的过程中，政府可能做出某种程度的让步。这些让步包 括可能降低收购价格，给予收购者的支付额打折，以及其他优惠政策。 关于职工的经济补偿情况：大致来说，改制企业中约 1/3 的企业只能得 到 1 万元以下的补偿，超过 1/3 的企业可以有 13 万元的补偿，另外 大约不到 1/3 的企业有 35 万元的补偿。不同地区、不同行业、不同效 益的企业，在补偿方面必然会存在较大差异，由此带来相互攀比的倾向， 造成种种矛盾。最糟糕的是，效益差的企业没有足够的补偿来源，只好 欠着职工的补偿金，也不知道何时才能偿还。在这样的情形下，政府应 当采取合理的职工保障政策，来确保职工利益不致因改制而受到损害。 实际上，保护好职工利益，也就是保护了改制，这应当成为政府的一项 最为基本的保护改制、推进改制的政策措施。 改制成本的另一方面体现在债务上。在改制企业中，进行债务重组的企 业比例大约从 15%到 35%不等，其中地方企业进行债务重组的比例较 低，而中央企业进行债务重组的比例显著高于地方。通过债务重组，企 业都不同程度地削减了原有债务。其中，地方企业获得了较大的削减债 务，其平均比重占总债务的 40%以上，而中央企 业的债务豁免比例仅 为 2.647%. 改制的转让价格和收益： 改制的收益首先来源于国有资产的出售价值。从总量来看，评估价和转 让价大体持平，不过，中央企业的转让价格略低于评估价格，而地方企 业的转让价格则略高于评估价格。 在全部样本企业中，472 家企业填报了资产评估价格的信息。其中，评 估价为零或为负价格的合计 61 家，约占 13%，实际转让价格为零价格 或负价格的合计 54 家，占 11%多。实际转让 价等于评估价格的 191 家， 约占总数的 42%左右；转让价格小于评估价格的也占近 42%，而大于评 估价的只有 16%.由于相当一部分企业（约一半左右）的改制安置费已经 在这个转让价中扣除，因此，我们很难断定是否转让价普遍低于评估价。 分红是衡量改制是否取得了较好效果的一个标志。在样本企业中，有约 一半不到的企业改制后实现了分红。其中，第一年的平均分红率约为 36%，第二年的平均分红率达到 38%，第三年则达到 41%.也就是说，不 少企业在改制后都取得了明显的效益。 改制形成的股权结构 在调查所涉及的改制企业中，只有 31%多的企 业通过改制把企业的控 股属性从国有改为非国有，改制对企业主要的产权属性的改变并不太 大，尤其是中央企业，90%左右的改制企业仍保持国有控股。相比之下， 地方对国有企业的产权改革力度要大，将近 38%的地方改制企业让国 有产权退出了企业的控股地位。 改制形成了不同的第一大股东控制企业的产权模式，其中包括政府及 其部门控股、民营企业控股、职工持股会控股等九大类不同的控股模式。 国有或国有控股公司作为第一大股东的改制企业最多，占 51%，另外 两类国有性质的控股模式也占到 17%.民营企业和外资企业合计占 8%，经营层和职工持股会合计占 14.63%.自然人和其他控股类型占 8% 多。具体来说：国有控股的结构。改制为国有控股企业的大约合计为 652 家，占全部改制企业的 68%左右。具体分 为三种：一种是政府及其 部门作为第一大股东，这类企业仅有 43 家，占全部改制企业的 4.5%. 这类企业的平均资本股权接近 2 亿，平均持股比例大约为 70%，表明 政府对于这些大企业具有很高的直接控股权。 另一种是国有资产经营、管理或投资公司作为第一大股东，这类企业 有 123 家，占全部改制企业的近 13%.一些国有 资产经营、管理或投资 公司仅仅是作为政府所有者的代表，实际并不行使什么实质性职能，这 种控制的国有企业的所有权往往“虚置”的程度更强。这类企业平均 资本股权规模大约为 1.8 亿，平均持股比例约 62%.第三种是国有控股 集团公司作为第一大股东，这类企业达到 486 家，占全部改制企业的 51%，可以说是形成了目前改制的国有企业 的主流部分。这类企业的控 股母公司基本上都是由原先的企业主管部门转变而来，其中一些主管 部门进行市场化转变比较彻底，形成了较有市场实力的母公司，另外一 些则只能称之为“翻牌公司 ”，没有什么市 场竞争力。不过，它们都是具 有双重职能的机构，既承担一定的市场化商业运作职能，同时还承担许 多政府职能，例如改制、再就业、社会 统筹保险等。 这些集团控股企业的平均资本股权约为 8182 万元，股权集中率平均约 为 63%.经营层或职工持股会控股的产权结构。改制企 业中，非国有第 一大股东最多是职工持股会和经营层控股的企业，两者合计约为 139 家。其中，职工持股会控股的有 91 家，企 业经营层控股的有 48 家。职 工持股会的平均资本股权规模为 1043.5 万元，控股比例 62%，经营层 控股的企业的平均资本股权规模为 774.6 万元，控股比例为 33.16%.因 此，虽然经营层为第一大股东，但是至多只能是相对控股，而无法绝对 控股。 可见，企业职工持股会和经营层控股的改制模式，是仅次于国有控股模 式的较为普遍的一种形式，其占全部改制企业数量的 14.63%.它们的规 模不仅小于那些政府或国有集团控股的企业，也小于民营企业控股的 改制企业，但是大于一般自然人控股的企业。由此可见，从政府、国有 资产经营管理公司、国有控股集团公司，到民营企业、企业内部管理层 和职工持股会，再到自然人控股的企业之间，似乎形成了一个规模从大 到小的递减梯度，各种改制模式在其中都能发现自己的大致位置。也就 是说，企业的改制模式大体上是与其规模大小相对应的。 民营企业和外资企业等非国有控股的结构。在全部改制企业中，第一大 股东为民营企业的共有 64 家，平均资本股权规模约为 2690 万元，控股 比例为 65%.这类民营化的企业仅占全部改制企业的 6.74%.第一大股 东为外资企业的共有 13 家，平均资本股权规模为 1522 万元，控股比例 约为 61%，仅占全部改制企业的 1.37%.第一大股东为境内自然人的企 业合计约为 63 家，平均资本股权规模约为 267 万元，平均股权集中率 为 57%.从改制企业的股权集中率来看，国有控股企 业的平均股权集中 率（前三大股东持股比例的总和）大都在 90%左右，民 营企业为第一大 股东的企业的平均股权集中率达 92%.外资企业的股权集中率也接近 90%，职工控股会的企业股权集中率约在 82%，自然人和其他控股权的 企业为 75%左右。最后是经营层控股的企业 ，前三大股东的集中率仅 在 58%左右，刚好达到绝对控股状态，这类 企业可能会在一定程度上 缺乏足够的稳定性，职工持股会也有类似的问题。 多元化的混合股权模式 政府及政府部门作为第一大股东的企业，其第二和第三大股东多数仍 是国有资产经营、投资或管理公司。为数不少的企业职工持股权也在这 类企业中占据重要位置，通常占有大约 20%左右的持股率。民营企业、 自然人和其他各种经济主体较少能够跻身其中的股权，外资企业和管 理层在其中的股权甚至为零。 国有资产经营、管理或投资公司作为第一大股东的企业具有较大的开 放性，较多的民营企业和其他非国有企业能够进入，职工持股会也具有 更多的持股率，少量的管理层和外资企业也能得到一定的股权。 国有控股集团公司作为第一大股东的企业最多，其股权的开放性也相 对最大。在这类企业的股权结构中，虽然政府或国有资产管理公司仍然 占有较大份额，但职工持股会作为第二大股东的企业数量，已经大大超 过了它们。如果把作为第二大股东的经营层加上，企业内部人作为第二 大股东的企业数已经占了 1/3 之多。自然人作为第二或第三大股东的 企业数量也不算少，这些自然人有相当部分可能也是分散的企业职工。 不过，只有大约 8%的企业有民营企业的较大介入。至于外 资企业的介 入就更少了。 在民营企业作为第一控股股东的企业中，国有公司仍然掌握着不少企 业的较大股权。值得注意的是，管理层作为较大股东的企业数量开始超 过了职工持股会作为大股东的企业数，这种情形在国有控股的企业里 没有出现。 在经营者和职工持股会作为控股股东的企业中，国有产权仅在不多的 企业保留了一定份额，其余的都退出了，民营企业和自然人在其中的参 股程度似乎也不高，外资则几乎没有。 较多的第二或第三参股股东就是经营者自身和职工持股会了。实际上， 在许多企业，职工持股会只是许多分散的职工股权的加总，看起来虽然 高，但往往不具有控制力。因此，经营者实际上只要用较少的股权，就 能够实际控制较多的职工股权。 总体来看，在改制企业的样本中，主要的产权结构是国有控股、经营者 和职工控股、民营企业控股这几种改制模式。国有控股的产权结构中， 最多的参股产权主体是职工持股会，其次是民营企业和自然人，然后是 外资企业和其他各种混合产权体。从国有控股的产权结构中，可以看到 其发展趋势则可能是各种原先的参股股东逐步转化为控股股东。 改制绩效 改革前的企业绩效比较： 不同的改制企业在改制前的绩效具有显著的差异。民营控股或经营者 控股的模式在改制前的绩效最差，均为显著负相关。改制前的业绩指标 明显低于政府或国有控股模式在改制前的相应指标。 值得注意的是，地方企业相对于中央企业来说，其改制前的绩效明显低 于中央企业的相应指标。这表明地方企业的改制迫切性更强。我们还发 现，企业原来的规模对于企业改制前的绩效指标没有显著的相关性。 可以说这个结果反映了政府的改制模式选择倾向，即把一些较好的企 业由自己来控股，而把一些较差的企业当作包袱甩出去，让民营来接盘。 这就是所谓“抓大放小 ”，实质上导致的是“ 抓好放差” 的结果。这也基本 否定了“靓女先嫁 ”的假 设，