加大财政对“三农”投入的影响研究

加大财政对“三农”投入的影响研究 【摘要】根据财政学的基本理论，本文利用财政职能对经济、社会发展影 响的分析框架。从财政的资源配置职能、经济增长与稳定职能和收入分配职能 三个角度分析农村的社会发展问题、农业的经济发展问题和农民的收入增长问 题。文章认为我国农村的落后问题是财政资源配置职能的缺失，中央政府和地 方政府的财权事权不对称、非均衡的工农业发展模式、农民缺乏有效的需求表 达机制。 【关键词】资源配置 农村 稳定与发展 农业 收入分配 农民 农业经济发展落后、农村社会发展迟滞、农民收入增长缓慢的 “三农”问题是当前我国最大的经济、社会、政治问题。能否解决 好“三农”问题直接关系到我国国民经济的持续、健康发展;关系到 我国全面建设小康社会的目标的实现;关系到人民群众根本利益和国 家长治久安的政治局面。近三年来，中央连续下发了有关“农民增 收”、“农业发展”和“农村建设”的涉农 1 号文件，把解决“三 农”问题作为全党和全部政府工作的重中之重。财政政策作为国家 宏观调控经济的最主要手段，担负着国家经济发展与稳定的重大职 责，财政政策运用的好坏直接影响着整个国民经济发展的态势，本 文认为充分发挥财政政策的积极作用是解决三农问题的有效途径。 一、 我国“三农”问题的基本分析 “三农”问题是关系到我国改革开放和社会主义现代化建设全 局的重大问题，所谓“农民富则天下富，农村稳则天下稳，农业强 则天下强”。尽管改革开放始于农村，而且 20 多年来我国改革开放 已取得了举世瞩目的成就。但随着中国经济发展进程的加快，“三 农”问题却越来越突出，已经成为影响改革开放和现代化成败的关 键问题。 1、我国“三农”问题的现状 “三农”问题是发展中国家向发达国家跃进过程中一个不可回 避的问题，具有普遍性和客观性。由于我国的特殊国情，我国的 “三农”问题又有着自己的特点，我国“三农”问题的集中体现为 农村社会发展迟滞，农业经济发展落后，农民收入增长缓慢。农村 社会发展迟滞的集中表现在农村基础设施建设、农村基础教育、农 村医疗卫生体系、农村生态环境保护等方面问题。农业经济发展落 后集中表现在:粮食安全、农业基础设施建设、农业技术推广、农业 信息化建设、农业产业化调整等方面问题。农民收入增长缓慢问题 主要集中在农产品价格持续走低、农民的显性税费负担，隐性剪刀 差负担严重以及教育、医疗、养老的负担沉重。 2、我国“三农”问题的形成原因 首先，中国有着悠久的历史，曾有过辉煌的技术文明和先于西 方的远洋航行，但是没有引致工业化发展之路。历史背景和人地比 例关系并非必然发生“三农”问题的直接因素或充分条件。中国 “三农”问题最直接、最重要的成因是长期实行城乡分割的二元政 策:在国家工业化进程中，国家对城市与农村、工业与农业和城乡居 民实行不同的经济社会发展政策，使投资、资源、人才、技术、知 识的配置持续向城市、工业和市民倾斜。实行二元政策的结果，形 成了二元体制，这表现在许多方面。利益集团的兴起和农民群势弱 化是“三农”问题的延伸，确切地说，是“三农”问题陷入困境的 重要因素之一。在传统的计划经济体制下，社会群体结构和利益结 构单一，有限的国民收入集中在国家和集体手里，各类劳动者工 人、农民、知识分子、管理人员和军人等只是社会分工不同，谁 都没有自己的私有财产，可以说是在平均主义分配制度下“同甘共 苦”。 3、我国财政支农政策的实施与演变 新中国成立五十年来，财政支农工作对农业和农村经济的飞速 发展起到了不可磨灭的作用，有力地推动了农业现代化的进程。在 这五十年中，随着经济发展的不同阶段，国家财政由战时财政过渡 到建设财政，由计划型财政过渡到市场型财政，由主抓国内财政过 渡至参与国际经济交流与合作，工作的领域越来越宽，发挥的功效 越来越大。财政支农作为财政部门的主要工作，在不同时期支农的 力度和方式也有所不同，呈现出一定的阶段特征。 二、 优化资源配置职能，推动农村繁荣的财政政策 资源配置职能是财政的基本职能之一。优化资源配置是指“各 类生产要素(资源)根据各个产业部门、各个地区的生产需求和争取 最大报酬的原则，经过部门间、地区间的流动调整，最终被配置到 效益较好的部门、地区中去。“资源配置达到最优的标志是，无论 什么资源在投入任意一种用途时所得到的边际产品都相等。”即边 际产品收益等于边际要素成本(MPR=MPC)。 我国农村社会发展迟滞的一个主要原因就是财政资源配置职能 的缺失，本章回顾了经典的公共产品供给理论，探讨了我国农村公 共产品供给存在的主要问题，并提出了相应的财政政策建议。 1、公共产品的理论分析 公共产品理论的发展，就是私人不断进入公共产品供给领域的 过程。公共产品的私人供给对政府的治理结构产生了重要影响。它 意味着政府并不是公共产品的唯一供给者，在政府之外还存在其它 成功的公共产品的供给形式。正如文森特奥斯特罗姆所指出的， “每一公民都不由一个政府服务，而是由大量的各不相同的公 共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成分。 ”这意味着随着经济领域和社会领域自发组织力量的发展，政府作 为公共领域垄断者的单极治理模式已经发生改变。公共产品的供给 已经从政府的单中心供给模式逐步走向政府、市场和社会三维框架 下的多中心供给模式。 2、阻碍我国农村社会发展的财政政策问题 无论是在计划经济体制还是市场经济体制中，我国在公共产品 供给上实行的是两套政策，城市所需的水、电、路、通讯、学校、 医院、图书馆等公共设施由国家提供，而农村的公共基础设施由农 民自筹资金或通过劳务投入自行解决，国家仅给予适当的补助。虽 然农村公共产品供给体制在不同的时期有着不同的表现形式，但其 本质却是农民自己为自己提供生产和生活所需的公共产品。 现行农村公共产品供给体制，是在农村实行家庭联产承包责任 制后，制度内公共产品供给不足、农村的发展又迫切需要公共产品 的情况下应运而生的。它确实促进了农村社会经济的发展，但因其 变革滞后，也出现了许多问题，主要表现为以下一些方面: （1）、 中央政府和地方政府财权、事权不对称导致农村公共产品供给匮乏； （2）、非均衡的工农发展模式，导致农村公共产品制度缺失； （3）、农民缺乏有效的需求表达机制导致农村公共产品偏离需求； （4）、农村公共产品制度外供给导致农民负担加重；（5）、农村 公共产品供给的资金管理缺乏有效监督，导致资金使用浪费。 3、促进农村社会发展的财政政策 增加农村公共产品供给，农村公共产品供给对于我国全面建设 小康社会有着重要的现实意义和长远的战略意义。加强农村基础设 施建设，直接影响着农村现代产品市场规模的扩大。加强农村基础 教育的供给，可以全方位提高农民的综合素质。加强农村医疗卫生 的供给，有利于农民的健康和农村的稳定。加强农村生态的保护对 农村的可持续发展有着深远的影响。 目前，在我国广大农村地区，客观上存在着由于历史欠账而公 共产品供给不足和由于分税制和农村税费改革造成县乡财政困难， 没有足够的财政资金维持原有公共产品提供水平的双重困境，任其 下去，农村公共产品缺口将会不断拉大。从理论上分析，农村公共 产品历史欠账的弥补，县乡财政资金短缺问题的解决都依赖于农村 经济的发展，而农村经济的发展又是以农村公共产品的有效供给为 基础条件的。农村公共产品历史欠账和县乡财政资金短缺直接影响 农村公共产品有效供给，制约着农村公共事业的进步和农村经济的 发展。农村公共产品与农村经济发展两者之间的相互依存关系说明: 现阶段国家的农村经政策在强调发展经济的同时，必须加大农村公 共产品的供给:通过提高农村公共产品供给水平来改变农业的生产条 件和农村生活条件必须借助“外力”，也是说，解决“三农”问题 的重要途径之一是必须实施农村公共产品供给机制创新。 三、 拓展经济发展职能，加快农业发展的财政投入政策 公共财政的另一职能是稳定和经济发展职能。本章主要围绕经 济发展的职能展开，经济发展的内涵包括三个方面:一是经济数量的 增长，即一个国家或地区产品和劳务通过增加投入或提高效率获得 更多的产出，构成经济发展的物质基础;二是经济结构的优化，即一 个国家或地区投入结构、产出结构、分配结构、消费结构以及人口 结构等各种结构的协调和优化，是经济发展的必然环节;三是经济质 量的提高，即一个国家或地区经济效益水平、社会和个人福利水平、 居民实际生活质量、经济稳定程度、自然生态环境改善程度的提高 以及政治、文化和人的现代化，是经济发展的最终标志。本章围绕 财政经济发展的职能，分析了财政支持农业发展的理论依据，阐述 了我国农业发展存在的主要问题，并提出了相应的财政政策措施。 1、财政支持农业发展的理论依据 我国是一个农业国家，素有重农的传统。史书中的“食为政首” ，“地者、政之本也”，“王者以民为本，而民以食为天”的记载， 民间也有“有粮则稳，无粮则乱;五谷丰登，国泰民安”，“谷乃国 之宝，民以食为天”的俗语。新中国以后，我们国家的几代领导人 都非常重视农业的发展。毛泽东指出：“农业关系到五亿农村人口 吃饭问题，吃肉吃油问题，以及其他日用性农产品问题，农业 搞好了，农民能自治，五亿人口就稳定了”。农村这样，城市也如 此。因为商品性的农产品发展了，才能供应工业人口的需要。邓小 平同志指出:“农业的发展一靠政策，二靠科学。”江泽民指出“在 农业发展新阶段，我们仍然要靠政策，以家庭承包经营为基础、 统分结合的双层经营体制是农村最基本的经营制度，是党在农村政 策的基石，要长期稳定不变。”加快农业农村发展，增加农民收入， 光靠市场调节不行，国家必须加强扶持和保护。这是世界各国普遍 的做法。国民收入分配要向农业倾斜，通过税收政策、财政转移支 付等，加强对农业、农村的支持。要进一步落实对农业“多予、少 取、放活”的方针。” 无论是传统的重农思想还是领导人的关于农 业重要讲话都充分表明，只有政府对农业进行支持、保护和干预， 才能使农业真正发展起来。 2、我国农业发展的财政投入政策分析 投入政策是政府作为投资主体，为了提供农业公共产品和服务 而对农业领域进行的公共性投入。这种投入通常是通过政府的购买 性支出来实现的，支持项目是针对一般意义上的农业而不是针对生 产者和加工者的直接支付，因而这种投入不能直接形成受益主体的 收入。我国财政农业投入性支持包括在各级政府预算的财政支农支 出科目中。由于预算外资金缺乏公布的统计数据，所以本文中只涉 及预算内资金对农业进行的投入性支持。预算内农业投入性支出项 目包括:农业基本建设支出、支援农村生产支出、农林水利气象等部 门事业费、农业综合开发支出、农业科技三项费用支出以及扶贫资 金中用于农业的支出等。农业基本建设支出是指国家财政以扩大农 业综合生产能力为主要目的各种新建、扩建工程和有关项目的固定 资产投资。 3、国外财政农业投入政策借鉴 当今世界市场经济发达国家和大多数发展中国家，无不强调政 府宏观调的重要作用。作为宏观调控体系重要组成部分的政府农业 财政政策，更是各政府用于支持和保护农业，促进国民经济协调发 展的主要手段。当前我国“农”发展的内部和外部环境都发生了巨 大的变化，内部要迎接全面建设小康到来，外部要面临入世后的全 新国际竞争环境，为了适应这些变化，深入研究先进国家财政支持 保护农业的特点、执行情况及发展趋势，学习他们的经验，对我国 及时调整农业发展政策具有重要的现实意义。 4、推动我国农业发展的财政投入政策 农业基础产业地位的特殊性和实现新时期农业发展目标的需要 决定了我国财政农业支持具有客观必然性。财政农业投入是政府公 共支出行为，在市场经济条件下，通过财政农业支持来弥补农业生 产领域的市场失灵，实现国家的宏观农业调控目标时，应遵循以下 原则。（1）、坚持与国家农业发展的总体目标相协调的原则。 （2）、坚持有利于提高农业生产要素的配置效率的原则。（3）、 坚持效率优先，兼顾公平的原则。 当然，对农业资源配置中地区公平的关注也是政府财政农业支 持的一个重要原因。财政农业支出作为政府的公共经济活动，在性 质上具有供给无偿性、需求无限性的特点。为反映农村社区全体居 民的利益，政府在财政农业资金的投向和数量分配方面应做到统筹 兼顾，协调好发达地区与不发达地区之间的利益关系。我国地区之 间农业资源配置存在较大差异，在经济发展上也不平衡。如果没有 中央政府的地区协调，不平衡的状况就会不断加剧，这既不利于地 区之间收入的公平分配，也不利于地区之间资源的有效配置。在这 种情况下，政府如果能够为农村贫困地区提供基本的基础设施、技 术、人力、资金等资源，就能够促进贫困地区的经济发展，保证农 村贫困地区人口最基本的生存权利和发展权利。这样既能改善地区 之间的收入分配状况，又能提高农村贫困地区发展经济的能力。我 国财政农业支出中的财政扶贫资金和“三西”农业建设专项资金就 是为了实现公平目标而安排的专项支持资金。通过政府的财政支持 还可以辅助市场增进资源配置的效率与公平。 四、 完善收入分配职能，促进农民增收的财政政策 收入分配是指国民经济在一定时期内创造的国民收入，按一定 的方式在政府、企业和居民个人之间的分割。国民收入分配形成流 量的收入分配格局和存量的财产分配格局。收入分配职能是财政三 大职能之一，对调节居民收入分配起着重要的作用，本章笔者沿着 收入分配理论的发展脉络，分析了我国城乡收入差距的现状，阐述 了城乡收入分配差距形成的原因，并提出了相应的政策措施。 城乡居民收入分配差距的扩大不但会影响到社会稳定，也会给 经济发展来不利影响。城乡居民收入分配差距过大，一方面将导致 农村居民购买力过低难以启动消费。另一方面，又将导致教育投入 不足，影响人力资本水平提高，而这一切又将难以使产业结构顺利 转换与能级提升，也不利于实现推进城乡体化与“五个统筹”的实 施。 农村税费改革对农民收入的影响。在国家减免农业税费后，农 村的基础设施和公共生产设施建设将面临所未有的困境，村集体的 公共服务功能将大打折扣，因为这一部分资金传统上来自于村提留 和乡(镇)统筹:村中经济资源(例如土地、矿山等)的价值将提高，其 真实的控制权、占有权和使用权将向中少数拥有最大经济或政治势 力的集团集中，村干部与其他村民之间收入两极化的趋势将可能大。 这些经济和制度因素都将对农民收入的进一步提高具有明显的制约 作用。 农业税取消后对农民收入的影响。农业税是一种古老的税种， 在我国有两千多年历史。据国家税务总局统计，从 1949 年到 2003 年，全国累计征收农业税 3945.66 亿元，为我国建国以来的工业化 进程提供了大量积累。2004 年的政府工作报告宣布:“逐步降低农 业税税率，每年降低一个百分点，5 年内取消农业税。”此后，全 国减免农业税步伐加快。2005 的政府工作报告宣布:“明年将在全 国全部免征农业税，原定 5 年取消农业税的目标，3 年就可以实现。 ”这意味着，2006 年中国农民将彻底和“皇粮国税”告别。减免农 业税，使得基层政府借以搭车收费的载体不存在了，农民负担就能 够切实减轻，于经济、于社会、于国家、于人民而言都是多赢之举。 取消农业税，实际上就是增加了农民的可支配收入。 健全再收入分配制度，完善我国农村社会保障。财政的一个重 要职能就是如何将政府筹集上来的财政收入在全社会范围内实现再 分配。对那些低收入甚至无收入的社会成员长说，保证他们生存需 要的重要来源就是依靠政府的社会保障和财政的转移支，寸政策。 社会保障制度被认为是现代社会的“安全网”和“减震器”，对保 证人民生活水平和社会稳定起着重要作用。从国际经验看，世界 162 个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中 70 个国家和地区 包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。实际上只要具备了 一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农 村社会保障制度。在一定经济水平下，社会保障程度的高低，实际 上就是分配和再分配结果的体现，社会保障作为社会收入的再分配， 是调节各阶层收入水平的一种手段，通过增加低收入者的收入来起 到公平分配的作用，有效地缓解了由于人们之间利益调整所引起的 社会矛盾，有利于弱化改革风险，减轻社会的震荡。健全的农村社 会保障制度应主要包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、 社会服务五个方面的内容。但从当前的情况看，广大农民群众的基 本要求和愿望是实现“生有所靠、老有所养、病有所医”。因而， 在农村社会保障的各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、 养老保险制度建设。 进一步增加投入，完善农村合作医疗制度。2003 年，党中央、 国务院提出了建立由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，以大 病统筹为重点的新型农村合作医疗制度的计划，并在全国开展了新 型农村合作医疗试点工作。截止到 2005 年底，