全市教育系统应急管理培训教案

全市教育系统应急管理培训教案 公元 2008 年 5 月 12 日，场突如其来的 8.0 级汶川大地震，令 世界瞩目，中国震惊，万众牵心。空前的灾难夺走了 69197 条鲜活的生 命，让 4737 名学生永远离开了他们的老师、同学和校园， 18341 人没 了踪影，造成直接经济损失 8451 亿元。这次灾害的发生，虽然是不以 人的意志为转移，但一些伤亡损失却与个人应对灾难时的不当表现和 缺乏必要的自救常识有很大关系。在人类发展的历程中，虽不可避免 地会出现一些难于抗拒的自然灾害，但我们却可以采取有效的防范、 自救、避险来减少损失。可我们的国人们就缺少防范、避险、自救互救 的基本常识，我们的日常生活中缺乏生存教育，不少学校也未向学生 系统传授预防灾害的知识。反观同为亚洲国家的日本，是一个地震多 发的国家，日本人从小就接受各种防震和其他安全教育，学校也经常 组织一些关于自救的演习，让国民从小就有应对灾难的心理准备和必 要的自救常识，（ 案例：日本人怎样教孩子自救：据慧聪网 2006 年报 道，日本是世界上多地震多火灾的国家之一，孩子们从小就要接受防 灾知识的教育，而且这种防灾教育是以培养孩子富有开拓精神和能够 具有自救能力为目的。日本孩子从上小学开始就有消防课程，这种课 程中心内容是教育孩子在遇到火灾时如何逃生自救，而这种知识教育 是用生动、活泼的方式进行的。呼救比赛：在教室里，摆放一个测噪声 的分贝仪，让孩子们逐个在测定噪声的仪器之前高喊：“着火啦! 救命啦!“ 看谁的喊声洪亮，以分贝值最高者为优胜。消防写生：日本的消防队一 般都是开放型的，规定有接待日，学校定期组织学生到消防队参观写 2 生，消防队员们表演救火及其自救业务，给孩子们讲授防灾常识，有的 消防队还组织孩子们的写生作品展览，把孩子们的写生书画张贴在消 防队的客厅里，请画家评比，对优胜者发奖，并请家长前来参观画展。 防烟体验：在日本的各大城市中，一般都有防烟体验车，车上可模拟火 场，组织孩子登车体验火场逃生自救的情形。一些无防灾体验车的城 市，便搭建一个房间，在室内施放少量烟雾，组织孩子用湿毛巾掩住口 鼻，进入浓烟密布的房间，然后再采取低位姿势，匍匐前进逃生，使其 体验火场逃生自救的情形。攀绳跨越：用一根结实的绳索，水平地拴在 两幢建筑之间，同地面保持一定的距离，组织孩子攀绳跨越。靠自己的 双手和双腿的移动，由此及彼。使其体验用一根绳索逃生自救的情形。 日本人防灾教育从娃娃做起。这样做，不仅是为培养孩子的逃生自救 能力，也利于培养孩子的防火意识和社会义务感。日本人对孩子进行 防灾教育，并不主张孩子参加救火活动，不鼓励孩子充当救火小英雄， 而只是教育他们在遇到火灾时呼减报警，在自己逃生时也呼唤起别人 逃生，教他们若干自救手段，借以减少火灾伤亡）事实证明，通过这些 培训，使得孩子们知道了什么该做、该怎么做，遇到突发事件也就心里 有了底，这样，当灾难来临的时候，他们就有足够的思想准备，能在一 定程度上减少不必要的伤亡和损失。再看同样处在这次地震灾区，紧 邻重灾区北川的桑枣中学，在地震发生后，全校多名学生和上 百名老师，仅用分秒，就全部冲到了操 场上，无一例伤亡。原因也 在于坚持数年的安全教育和经常性的紧急疏散演练。灾难降临是不幸 的，可我们面对灾难束手无策是更大的不幸。5.12 地震用大量宝贵的 3 生命和鲜血换来的教训警示我们：必须普及事故灾害的防范知识，强 化防范、避险、自救互救的意识，提高自我防范避险能力。（案例：呼吁 开设防灾自救课程，提高全民族的危机防范意识和应变能力，据新浪 网 2008 年报道，中国民众当前普遍缺乏危机意识，尤为缺乏灾难危机 防范意识。我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。据统 计，一般年份全国受灾害影响的人口约 2 亿人，直接经济损失超过 1000 亿元，由于危机防范意识的缺乏，使得各种本可以避免的损失接 连发生。反观发达国家，美国的各类影视文学作品大量地充满危机意 识，使用包括警觉、呼吁、告诫、预言等等方法，无所不用其极。据说每 当日本游客来到某一个地方的酒店，放下行李之后的第一件事情就是 去察看消防通道。美国人、日本人的强烈忧患意识值得我们学习。近日， 中国青年报社调中心与腾讯网教育频道联合进行的一项在线调查 (1232 人参加 )结果显 示，表示平时就会“ 留心寻找并确定逃生应急设备 (如安全通道、灭火器等)”的人只占 43.2。42.7的人认为自己对灾 难的应对及求生知识掌握得“不好” ，45.2的人认为自己“需要掌握更 多”， 这两部分人共占 87.9；认为自己掌握得 “较好、较全面”的只 6。72.5的人是通过网络来了解求生知识，65的人从电视、广播 等媒体了解，只有 24的人是通过学校课堂。高达 94.1的人表示希 望参加灾难应对及求生技巧类演习，但 85.3的人从未参加过。未雨 绸缪的危机意识和国民丰富的应急知识是非常重要的。这次汶川大地 震有则报道：在成都，当余震再次来临时，有记者问从地震中逃过一劫 的一个学生是否知道如何躲避地震的基本知识，小女孩对答如流。但 4 是，当问到地震前是否知道时，小女孩说：“不知道，没有人告诉我。地 震后老师才教了我们如何躲避地震”）这次由市教育 组织的教育系统安 全应急培训，目的就在于提高我们各校的突发事件应对能力。下面，我 从三个部分与各位园长、校长共同探讨应急管理： 第部分 突发事件应对法 突发事件应对法于 2007 年 8 月 30 日第十届全国人民代表大会 常务委员会第二十九次会议通过，2007 年 8 月 30 日中华人民共和国 主席令第 69 号公布，自 2007 年 11 月 1 日起施行。 、 突发事件应对法的主要内容： 突发事件应对法总共分七章，第一章是总则（1 条-16 条共 16 条） ，主要是明确规定突发事件应对法的立法宗旨、调整范围、公共突发事 件内涵与分类分级、管理体制、工作原则以及社会动员机制建立、各级 政府及其部门的职责划分、公民和法人参与突发事件应对工作义务等 内容。它明确规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社 会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共 卫生事件和社会安全事件。突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件和社会安全事件四类，其中前三类分为特别重大、重大、较大和 一般四级；我国建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地 管理为主的应急管理体制；突发事件应对工作实行预防为主、预防与 应急相结合的原则。 第二章是预防与应急准备（第 17 条-36 条共 20 条），主要从四个 方面作了明确规定：一是各级政府及有关部门应当制定、适时修订应 急预案，并严格予以执行；二是县级以上人民政府整合应急资识，建立 健全应急救援队伍体系并加强培训和专门训练；三是县级人民政府及 5 其有关部门、乡级人民政府、街道办事处和基层群众自治组织、有关单 位应当建立健全突发事件应急管理培训制度，组织开展应急知识的宣 传普及和必要的应急演练，新闻媒体应当无偿开展应急知识的公益宣 传（突发事件应对法对学校和教育主管部门普及应急知识也明确规 定：各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应 急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。教育主管部门 应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督）；四是县级以上人民政 府应当保障突发事件应对工作所需经费和应急物资。 第三章是监测与预警（第 37 条-48 条共 11 条），主要规定了三个 方面的内容：一是规定国务院建立全国统一的突发事件信息系统，并 要求县级以上人民政府建立或确定本地区统一的突发事件信息系统， 通过多种途径收集突发事件信息，明确地方各级人民政府应当按照国 家有关规定及时、客观、真实地向上级人民政府报送突发事件信息，不 得迟报、 谎报、瞒报、漏报；二是规定国家建立健全突发事件监测制度。 并要求县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库， 完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要 的设备设施，配备专职或者兼职人员。三是规定突发事件预警制度及 其各级预警情况下政府应当采取的相关应对措施。 （具体规定是：国家 建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级 别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、 四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取 措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信 息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分 6 析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警 告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话【案例：唐山大地震中的 青龙县 1976 年 7 月 28 日，中国唐山 发生了里氏 78 级强烈地震， 几十万人遇难。然而，距震中唐山仅 100 公里之遥、同样受到毁灭性地 震袭击的青龙县，竞神话般地无一人伤亡。青龙县王春清的一份震前 会议记录挽救了青龙县成千上万父老乡亲的生命。 1976 年 7 月 13 日， 初到县科委地震办公室工作的王春清赶到唐山，参加了国家地震局召 开的京津唐渤张地区地震工作经验交流会。当时对京津唐地区的地震 分析，国家地震局有两种观点，一是认为辽宁海城地震之后，周围几百 公里范围内不会有 7 级以上地震。而汪成民等少数专家则认为，近期 唐山、滦县一带地上、地下情况异常，应给予关注。7 月 16 日，汪成民 利用会议休息时间召集了一个自由座谈会。当时参加会议的有唐山区 县和华北地区的代表五六十人之多。王春清做了详细的笔记，在这上 面赫然记载着：“1976 年 7 月 22 日至 8 月 5 日，京津唐渤张地区有五 级左右的地震，下半年到明年可能有七八级地震。 ”7 月 21 日，王春清 回到青龙县，他立即向县科委和县革委会办公室作了汇报。当时县里 正筹备 24 日召开的全县农业学大寨干部会议，县委书记冉广歧得知 情况后非常重视。1976 年 7 月 25 日晚，县常委会议进行了专门研究 和部署，当天还召开了全县电话会议，并在 800 人农业学大寨会议上 作了震情通报，宣传了防震知识。1976 年 7 月 28 日凌晨 3 时 42 分， 地震发生。离 7.8 级震中仅 115 公里，离 7.1 级震中仅 60 公里的青龙 县房屋倒塌损坏 18 万间，除一位老人震后因惊吓死于心脏病外，全县 7 无一人伤亡。他们与外界恢复通讯后接到的第一个电话，就是这样一 句感情复杂的询问：“为什么你们搞了防震，而我 们却一无所知？” 】； 发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府 还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所 需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重 要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减 轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善 安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限 制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根 据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突 发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并 解除已采取的有关措施）。同时规定自然灾害、事故灾难和公共卫生事 件的预警级别分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色 和蓝色标示，一级为最高级别。 第四章是应急处置与救援（第 49 条-57 条共 9 条），主要规定了七 个方面的内容：一是规定了突发事件发生后履行统一领导职责或组织 处置工作的人民政府采取应急处置措施的总体要求（突发事件发生后， 有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照本法的规定和 有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。 ）；二是规定自然灾害、 事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责或组织处置工 作的人民政府在人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障 等方面采取的主要措施；三是规定为社会安全事件的处置措施（社会安 全事件发生后，负责处置工作的人民政府应当立即组织有关部门，根 8 据现场情况依法采取强制隔离、封锁现场、实施警戒等应急处置措施， 尽快使社会秩序恢复正常【如 2006 年重庆合川群体性事件。2006 年 4 月 30 日，合川居民陈宏顺残忍地把硫酸泼向其前妻，经抢救无效死亡。 这原本是一件普通的刑事案件，但群众认为案件处理“草草了事” ，“政 府偏私、包庇凶手” ，“只要有权有钱就可以杀人”，群众的不满不断积聚。 5 月 6 日起，上万名群众参与大规模的集聚围观、阻塞交通、游行示 威、闯市政府等活动，四天后事态才得以基本平息。 】）；四是规定了严重 影响国民经济事件的应急处置措施（国务院或者国务院授权的有关主 管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本 生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响）；五是对应急处置工作中 政府征用、征集和组织生产运输应急物资的规定（必要时可以向单位 和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资 “5.12”为例，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支 援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证 供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。 “709”隆 昌餐饮业为例。组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需 物资、设备、工具、 应急救援人员和受到突发事件危害的人员）；六是应 急处置信息发布工作（履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人 民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发 展和应急处置工作的信息，任何单位和个人不得编造、传播有关突发 事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。如“9.11”事件发生后 17 今钟消防等到达。27 分钟布什发表了第一次讲话，37 分钟后布什发表 了比较详实的第二次讲话、12 小时后，救援基本告一段落。 ）；七是规定 与突发事件及应急处置有关的单位和个人必须服从履行统一领导职责 9 的人民政府发布的决定、命令，配合政府采取的应急处置措施。 第五章是事后恢复与重建（第 58 条-62 条共 5 条），主要是规定突 发事件应急处置工作结束后，履行统一领导职责的人民政府应当尽快 组织受影响地区恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定救助、补偿、 抚慰、 抚恤、安置等善后工作计划并组织实施。 第六章是法律责任（第 63 条-68 条共 6 条），列举了政府及有关部 门、有关单位或个人违反突发事件应对法的具体情形，并明确了应 承担的相关法律责任。 （突发事件应对法规定：有关单位凡未按规定 及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患，未采取预防措施，导致 发生严重突发事件的；未做好应急设备、设施日常维护、检测工作，导 致发生严重突发事件或突发事件危害扩大的；不及时组织开展应急救 援工作，造成严重后果的，由所在地负责应对突发事件的人民政府责 令停产停业，暂扣或者吊销许可证或者营业执照，并处五万元以上二 十万元以下的罚款，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予 处罚。 编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信 息，或者明知是突发事件虚假信息仍然传播的，责令改正，并给予警告； 造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；是国 家工作人员的，要依法对其给予处分；构成违反治安管理行为的，由公 安机关依法给予处罚。单位或个人不服从所在地人民政府及其有关部 门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管 理行为的，由公安机关依法给予处罚。单位或个人违反突发事件应对 法规定，导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损 害的，应当依法承担民事责任）。 第七章是附则（第 69 条-70 条共 2 条），规定发生特别重大突发事 10 件，由全国人大常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律决定 进入紧急状态，并规定该法律自 2007 年 11 月 1 日起施行。 二、制定突发事件应对法的原因及意义 （）原因 为什么要制定突发事件应对法？据统计，我国目前已经制定涉及突发 事件应对的法律 35 件、行政法规 37 件、 部门规章 55 件，有关文件 111 件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共 卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建 立。同时，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。但是， 我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事 件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。 （如：2004 年 11 月 28 日，陕西铜川煤矿发生特大瓦斯爆炸死 166 人，是自 1960 年 11 月 28 日平顶山死 1 87 人后四十四年来最大一起矿难。2006 年 11 月 26 曰，山西临汾市河底乡芦苇滩煤矿发生瓦斯爆炸，24 人遇难。 2007 年 1 2 月 5 日，山西省临汾市洪洞县瑞之源煤业有限公司发生特 别重大瓦斯爆炸事故，共造成 1 05 人遇难，直接经济损失 4275 万元。 这起爆炸事故是 2006 年以来全国发生一次死亡人数最多的特大事故， 伤亡惨重，损失巨大，社会影响恶劣 2008 年 4 月 28 日 4 时 48 分，胶 济铁路发生火车相撞。北京至青岛的 T1 95 次客车下行至胶济线周村 至王村区间时，尾部第 9 至第 1 7 节车厢脱轨，与上行的烟台至徐州 的 5034 次客车相撞，致使该客车机车和 5 节车厢脱轨，造成重大人员 伤亡，死亡 70 人，伤 416 人，伤员中有 4 名法国旅客。在经济发展的 11 同时，环境污染成为当前中国端槛发展中的卟重大问题。2006 年 6 月 4 日，国家环保总局有关负责人首次对外发布中国生态保护，指 出：中国生态环境脆弱，生态环境脆弱区占国土面积的 60以上。 2007 年，无锡太湖蓝藻爆发。上世纪 80 年代至 90 年代中期，太湖流 域乡镇企业高速发展，创造了全国闻名的“苏南模式” 。2007 年 5 月 28 日江南时报报道：2006 年，无锡人均 GDP 突破了 7000 美元。2007 年 5 月 29 日，一场突如其来、惊心动魄、历时 72 小时的饮用水危机， 几乎席卷了无锡市整座城市，其罪魁祸首就是太湖蓝藻。街头的散装 水由 8 元/桶卖到 15 元/ 桶，最高时涨到 50 元/桶。再如我市 2007 年， 全市 5 个县区、114 个乡镇、街道受灾人口 2481 万人次，损坏房屋 41243 间，倒塌房屋 23227 间，死亡大宗牲畜 31377 头，死亡 15 人，直 接经济损失达 13.33 亿元。发生各类安全生产事故 810 件，死亡 157 人，受伤 687 人,经济损失 1180.56 万元。今年 1-10 月，我市共发生各 类伤亡事故 534 起，死亡 96 人，受伤 480 人，直接经济损失 789.79 万 元。 ）在突发事件应对工作中还存在一些突出问题：一是应对突发事件 的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是一些行 政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取 的应急处置措施不够充分、有力。三是突发事件的预防与应急准备、监 测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件 未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。 四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能 力不够强、危机意识有待提高。为了提高社会各方面依法应对突发事 12 件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害， 保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩 序，迫切需要在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家 成功做法的基础上，根据宪法制定一部规范应对各类突发事件共同行 为的法律，使我国基本形成以突发事件应对法为核心，以相关法律、 法规和规章为基础，门类齐全、覆盖面广的应急管理法律体系。 （二）意义 突发事件应对法的核心作用主要体现在以下几个方面：是突 发事件应对法是我国应急管理长期实践的高度总结。 突发事件应对 法提炼了近几年应急管理实践创新和理论创新的最新成果，很好地 贯彻了科学发展观的基本内涵和根本要求。二是突发事件应对法确 立了我国应急管理的基本制度。 突发事件应对法从法律层面明确了 我国统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理 体制，以制度的形式建立了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与 救援等方面的机制，促进了党委领导下的行政领导责任制的进一步落 实，从而在法律上确立了应急管理工作的基本制度。三是突发事件应 对法是规范各方应对突发事件行为的基本法律。 突发事件应对法既 明确了政府在应急管理工作中的主体地位和作用，也规定了社会、公 民参与突发事件应对活动的责任、权利和义务，形成了政府主导、社会 支持、公众参与的应急管理工作基本格局。四是突发事件应对法是 推动应急体系建设的强大动力。 突发事件应对法对应急救援队伍、应 急基础设施、物资储备、科技保障能力等应急体系建设工作作出了明 确规定， 这必将有力地推动各级人民政府应急体系建设。 三、制定突发事件应对法体现的基本思路 13 （）重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的 发生，及时消除风险隐患。突发事件的演变一般都有一个过程，这个过 程从本质上看是可控的，只要措施得力、应对有方，预防和减少突发事 件发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是完全可能的。因 此，突发事件应对法把预防和减少突发事件发生，作为立法的重要目 的和出发点，对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详 细规定。 （二）既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。突 发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发 事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要赋予政府 必要的处置权力，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，以有效整 合各种资源，协调指挥各种社会力量。因此，突发事件应对法规定了政 府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时，为了防止权力滥用， 把应对突发事件的代价降到最低限度，突发事件应对法在对突发事件 进行分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序。 （三）对公民权利的限制和保护相统一。突发事件往往具有社会危 害性，政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责，同 时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中，为了维护公 共利益和社会秩序，不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突 发事件应对工作，还需要其履行特定义务。因此，突发事件应对法对有 关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和 救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施 的法定义务做出了规定。同时，为了保护公民的权利，突发事件应对法 确立了比例原则，并规定了征用补偿等制度。 14 （四）建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。实 行统一的领导体制，整合各种力量，是提高突发事件处置工作效率的 根本举措。借鉴世界各国的成功经验，结合我国的具体国情，突发事件 应对法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管分级负责、属地管 理为主的应急管理体制。 四、贯彻实施突发事件应对法需做的工作 突发事件应对法确立了许多新的制度，提出了许多新的要求，为 了保证突发事件应对法的全面、正确实施，需要抓紧做好以下几项工 作： （一）广泛宣传。要结合近年来应急管理工作情况，对这部法律的 重大意义、立法背景、主要制度等进行宣传报道，既要让行政机关工作 人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会 应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识。 （二）完善相关配套制度。要加强对现行有关突发事件规定的清理 完善工作，凡与突发事件应对法相抵触或者不一致的，应当及时予以 修改或者废止。同时，要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征 收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度 等。 （三）落实相关措施。要按照突发事件应对法的相关规定，落实好 健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设 备和基础设施建设合理确定应急避难场所，建立或者确定综合性应急 救援队伍，研究建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等各项要求， 为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障。 第二部分 应急预案 15 、应急预案的含义及作用 （）含义 应急预案是针对可能发生的突发公共事件，为确保迅速、有序、高 效地开展应急处置，减少人员伤亡和经济损失而预先制订的计划或方 案。应 急预案是应急管理的重要组成部分，是政府和公众管理危机、应 对突发公共事件的行动准则。其总目标是控制紧急情况的发展并尽可 能消除危机，将突发公共事件对人、财产和环境的危害减少到最低程 度。 （二）作用 应急预案的作用主要体现在：是提供突发公共事件发生后应急 处置的总体思路、工作原则和基本程序、方法。二是规定突发公共事件 应急管理工作的组织指挥体系与职责，给出组织管理流程框架、应对 策略选择标准以及资源调配的原则。三是确定突发公共事件的预防和 预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施，明确在 突发公共事件事前、事发、事中、事后的职责与任务，以及相应的策略 和资源准备等。四是指明各类应急资源的位置和获取方法，减少混乱 使用带来的处置不当或资源浪费，使突发公共事件的应对更具效率。 二、现有应急预案存在的问题 近几年来，我市应急预案体系建设取得显著成效，各级、各部门、 各单位的应急预案在预防和处置各类突发公共事件中发挥了不可替代 的作用。但纵观应急预案编制与管理工作，仍然存在一些不可忽视的 问题。 （一）少数应急预案质量低、操作性不强。有的照搬照抄上级的、他 人的预案，依葫芦画瓢；有的预案通篇都是原则性用语，上下一般“粗” ， 16 没有可操作的实际内容；有的执行主体不明，预案内容与实际工作脱 节；有的预案文字冗长，拖沓繁琐，不切实际；甚至有的预案名称前后 不一致，提法相互矛盾，附件过多过长，序号排列混乱。 （二）少数应急预案相互之间缺乏衔接，协调性差。有的预案内容 前后矛盾，应急响应级别和响应行为衔接混乱；有的预案没有征求部 门意见和经过专家评审，预案之间衔接不够，导致发布后部门职责交 叉，意见不统一，产生矛盾。 （三）现有的文本应急预案在使用上存在许多缺陷。预案不能快速 有效地提取所需信息，包括预案基本信息、空间环境信息、应急资源信 息、现场 情况信息，不能根据突发公共事件发展情况自身关联有针对 性的处置内容和方法，不能帮助决策者进行信息筛选和整合；有的预 案科技水平不高，先进技术方法应用不够。 （四）应急预案动态管理滞后。有的地方和部门、单位应急预案制 定后就束之高阁，对预案不公布、不宣传，对预案中规定的处置原则、 要求、程序及技能等不进行培训，更不结合本地、本部门、本单位实际 进行演练，使预案成为“ 摆设” 和应付上级 机关检查的“挡箭牌”；有的在 预案实施后发现有许多不适应之处，也不进行修订、完善，致使预案再 次启动时出现问题。 （五）应急预案中有些界定和标准难以把握。如政府及部门、单位 编制的应急预案其“适用范 围” ，一般适用本 辖区、本部门、本单位范围 的符合分级标准的突发公共事件的防范和应急处置，但对低级别突发 公共事件的应对处置是否具有指导、协调和督促功能，难以把握。又如 突发公共事件“分级标 准” ，有的是根据突 发公共事件造成损失的量化 指标确定，有的是根据突发公共事件的严重程度确定，这两方面均可 17 按国家预案确定的分级标准执行。但对于根据突发公共事件造成损失 的大致范围确定的级别，在制定预案时就很难把握。 （六）应急预案实施与现有投入很不适应。如预案中明确的应急保 障，在实际中因财力有限，各地区、各部门、各单位难以投人大量资金 确保实现。此外，应急预案的修订、宣传、培训、演练和评估等也缺乏 必要的经费保障。 三、应急预案编制与管理 针对上述问题，结合应急预案编制与管理的工作实践，应加强应 急预案编制与管理，有针对性地做好以下几个方面的工作。 （一）在预案类别上注重针对性，避免“千篇一律” 尽管应急预案种类多样，但根据我国实际情况，按照不同的责任主 体，可将应急预案大体分为“政府总体应 急预案” 、“专项应急预案”、 “部 门应急预案”、 “基层单 位应急预案”、 “重大活 动应急预案” 五类。各类应 急预案的功能和作用不同，预案编制的要求也就各异，不能千篇一律， 必须注重其针对性。这里我要重点提示基层单位应急预案和重大活动 应急预案（基层单位包括乡镇、村、社区、企业、学校）。 “基层单位应急 预案”应体现在“具体 处置” 上。学校应急预 案应是各单位结合自身特 点和实际情况制订的应对处置突发公共事件的操作指南。编制学校应 急预案，必须确立学校是其内部发生的突发公共事件处置的责任主体， 强化各学校对各类危险源的防控和监管措施，明确突发公共事件发生 后应急救援和具体的处置程序、方法。预案应一事一案，越简明具体越 具操作性，决不能搞“大而全” 。如制定学校 应急预案时，应根据实际情 况，针对常见且易发的火灾、雷电、食物中毒、踩踏事件、地震、山洪地 质灾害等突发公共事件，分别编制简明实用的应急预案。学校预案应 18 明确“六个一 ”，即一个 应急分队、一个 24 小时开通的值班电话、一面 报警铜锣或一套高音喇叭、一个信息安全员、一套应急处置措施、一整 套应急设施设备(如扑火把、消防栓、担架、车等等)。确保一旦出 现突 发事件，就能做到在发现、报告、预警、指挥、处置等环节迅速到位，紧 密衔接。 “重大活动应急预案” 应体现在“预防措施”上。 “重大活动应急预 案”是针对 大型公众聚集活 动包括经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会 等制订的临时性应急行动方案。学校常有重大活动，因此，在编制重大 活动应急预案时，必须认真分析重大活动基本情况及活动开展中可能 出现的紧急情况，包括预计参加活动的人数、活动地点、周边环境、现 场基础设施建设情况、主办部门情况以及存在的风险隐患，在此基础 上，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施作出安排，防范于 未然。 （二）在预案内容上注重完整性，避免“支离破碎” 一个完整的应急预案应当充分体现应对突发公共事件各环节的工 作，明确突发公共事件事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁来做？ 何时做？怎么做？调动哪些资源做？这不仅要求预案内容准确无误， 而且更讲求内容完整。一是应具备基本要素。要素是应急预案的核心 内容，缺一不可。但针对不同的预案，其要素要求也不同，必须将要素 是否完整作为检验预案质量高低的“试金石 ”，并贯穿预案编制全过程。 编制总体、专项和部门预案，必须具备“八大 ”要素，即适用范围与工作 原则、应急组织机构与职责、信息监测与预警、分级标准与应急响应、 信息报告与发布、应急处置与资源保障、预案监督与管理、预案简本与 操作手册。编制基层单位应急预案必须具备“四大” 要素，即应急处置 机构及职责、信息监测及报告、现场处置程序及措施、善后工作事项等。 19 二是应符合政策要求。制定应急预案必须注重预案的合法性、合规性， 把握方向，确保应急预案符合党和国家的方针政策，体现“三个代表” 重要思想、科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，符合突发事 件应对法等有关法律、法规、规章，使预案有法律依据，具有权威性。 如确立部门、单位职能职责时，就要与国家相关法律法规规定的部门、 单位职能职责相一致，与政府有关机构“三定” 方案相衔接。三是应不 断吸收成功经验。在编制预案过程中，要认真研究各地区、各部门、各 单位的应急预案，善于从中吸收成功经验，借鉴有效作法。同时注重与 以往的案例作分析比较，从中归纳出符合实际、行之有效的做法，把过 去传统的、经验性的处置方式凝练升华为科学、规范的处置手段，把经 过实践检验的、好的做法纳入预案。四是应采用科学方法。应对和处置 突发公共事件是一项较为复杂的系统工程，必须以科学的态度，在全 面调查研究的基础上进行分析论证，制定出严密统一、协调有序、高效 快捷的处置方案，同时加大高新技术在应急管理中的含量，增加高新 技术在应急处置中应用的深度和广度。五是应充分体现自身特色。预 案编制必须从实际出发，充分体现各地区、各部门、各单位处置突发公 共事件的重点和有效做法，体现自己的特点，切忌生搬硬套。预案在具 体内容、操作程序、行动方案上一般不要作统一规定，应针对本地区、 本部门、本单位突发公共事件的现状和趋势进行深入细致的调查研究， 从中发现和抓住处置突发公共事件的规律和特点。 （三）在预案应用上注重操作性，避免“空洞无物” 制定应急预案的目的就是使其实用、管用，因此，编制预案必须注 重操作性。一是讲究“明”。每个预案应当明确体现突发公共事件应对 处置的各环节工作，一看就知道做什么、怎么做、谁负责，决不可模棱 20 两可，含含糊糊。如分类分级标准能量化的尽可能量化，职能职责定位 能具体的尽可能具体，应急处置措施能简化的尽可能简化，文字语言 表述能通俗的尽可能通俗。二是做到“实”。编制预案就是要实事求是、 实际管用，这是预案编制的基本原则。如组织体系设置必须从实际出 发，与应急处置工作相适应，不强求千篇一律，原已设立了类似应急指 挥机构，原则上不再设立，沿用原有机构即可。又如应急响应级别在与 上级预案规定的级别相互衔接的基础上，亦可根据实际情况自行确定 四级标准，不强求上下一致。此外， “实”字还应体现一定的灵活性，根据 突发公共事件在发展中的变数，以及不断变化的周围环境，留出应对 处置的余地，避免死板教条。三是力求“精”。编制预案在文字里求上应 坚持“少而精 ”的原则 ，应主是鲜明、内容翔 实、结构严谨、表述准确文 字简练。一般学校应急预案文字可控制在 500-1000 字左右，既便于群 众掌握熟悉，又便于应急人员具体操作。在预案章节设计上需合理编 排，使不同的读者能快速找到各自所需信息。 （四）在预案制作上注重规范性，避免“杂乱无章” 应急预案本身就是规范性文件，区此，预案的编制程序、体例格 式、文件标准应力求规范。 一是严格程序。应制定应急预案编制管理办法，对预案立项、起 草、审 批、印发、 发布、 备案等程序作出明确规定。如企事业单位、学校 的应急预案一般由本校组织起草和评审，需按程序报校领导批准后实 施，由学校自行印发，并报上级教育主管部门备案。 二是明确格式。尽管应急预案文本形式多样，但其基本内容大致 相同。为此，制定应急预案编制基本规范，从结构框架、呈报手续、体 例格式、字体字型、相关附件作出基本规范。如结构框架方面，从总则、 21 组织体系、预警预防机制、应急响应、善后工作、应急保障、监督管理、 附则八个方面明确基本内容；预案拟写方面，从预案内容、政策规定、 部门协调、行文规范等提出严格要求；呈报手续方面，规定预案需附主 办部门请示、部门和专家意见、上级机关相关预案以及相关背景文件 资料等；体例格式方面，从格式、字体、用纸等作出相应规范。这样，既 能确保预案体系内容的完整性，又可提高编制效率。 三是统一标准。基本统一预案编制标准非常必要，可以为编制人 员提供一个模版，有助于编制预案时避免遗漏重要内容和程序，提高 编制质量。如对预案中涉及的单位名称规定用全称或规范化简称；正 文中序号按国家总体应急预案序号层次排列，最高为三个层次，超过 的用括号区别；文件密级标注由主办部门、单位保密机构提出书面意 见；附件应附与预案相关的重要文件或预案的有关补充内容；征求意见 反馈情况由主办部门、单位汇总部门意见采纳情况；预案制订的同时 需制定并呈报实施预案操作手册。 四是预案拟制的方法与步骤。在认真学习法律、法规、文件，深入 本单位调查研究，请有关专家论证，进行科学分析和预测的基础上，可 按下列方法、步骤有序地拟制本单位灾害事故应急预案。 1、成立预案编制小组。突发事件的应急处置行动涉及到方方面面， 是一项复杂的工作，需要参与应急的各方相互配合，通力协作。因此， 应急预案的编制需要各有关职能科室和团体的积极参与，并统一意见， 尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。成立预案编制小组是 将各有关职能科室、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效 地保证应急预案的准确性和完整性，有利于统一应急各方的不同观点 和意见。 预案编制小组的成员一般应包括本项应急处置工作参与的各 22 部门。如学校防火预案编制小组的成员应包括：校领导、校办、教务处、 后勤（总务）处、安全科、消防科、班主任代表、学生会代表、技术专家、 法律顾问等。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编 制计划，保证整个预案编制工作的组织实施。 2、调查研究。调查研究、收集资料是拟制预案的基础。只有掌握 充分的资料，才能正确地分析判断，确定应急组织及各项应急措施、应 急保障，拟制出符合实际情况的预案。在制定预案之前，还需对预案所 涉及的区域进行全面调查。调查内容主要包括：当地的气象情况、地理 位置、周边环境和人口密度及分布特点；社会公用设施、救援队伍、应 急资源等现状；危险源( 目标) 的种类、数量、分布状况等。 3、风险评价和应急能力评估。风险评价是应急处置预案编制的 关键过程。其结果不仅有助于确定需要重点防范的危险，也为应急处 置预案的编制、应急保障和应急响应提供必要的信息和资料。 风险评 价首先要将本学校中可能存在的重大危险因素识别出来；其次要确定 一旦发生灾害事故，学校的哪些地方是薄弱环节，容易受到破坏；第三 要评估灾害事故发生时对造成破坏的可能性和程度。应急能力评估依 据风险评价的结果，对现有的应急资源和应急能力进行评估，明确应 急处置的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施、应急装备物 资等内容；应急能力包括人员的技术、经验和处置能力等。应急资源和 能力将直接影响应急行动的快速性和有效性。预案制定时应当在评价 与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、最有效 的应急策略。 4、编制应急预案。应急预案的编制必须基于学校重大灾害事故 风险评价和应急能力评估的分析结果，学校应急资源的需求和现状以 23 及有关的法律法规要求。此外，预案编制时，应充分收集和参阅已有的 应急处置预案，以最大可能减少工作量和避免应急处置预案的重复和 交叉，并确保与其他相关应急处置预案的协调和一致。 5、应急预案的评审。为保证应急预案的合法性、针对性、科学性、 实用性和权威性，应急预案必须经过评审，包括专家评审、直属行政领 导机构评审、上级应急机构评审等。经评审通过和批准后应急处置预 案按有关程序进行正式颁布实施和备案。 （五）在预案管理上注重实效性，避免“束之高阁” 应急预案是根据以往的经验和可能出现的突发公共事件的特点 等编制的，与突发公共事件的实际情况可能存在一定的差距，且突发 公共事件在不同的发展阶段也具有不同的特征，因此，必须加强对应 急预案的动态管理，对其进行宣传解读、培训演练、评估修订，使之不 断完善，以符合实际需要。一是要深入进行应急预案的宣传解读。干部 群众对应急预案不了解、不熟悉，直接影响到应急预案实施的效果。应 抓住应急预案宣传的有利时机，将已发布施行的各类应急预案制成简 本，统 一公布;或将应 急预案的基本内容编 成通俗易懂的小册子，免费 发放到师生手中，并通过各种渠道宣传。二是要积极开展应急预案的 培训演练。 （一个灾区农村中学校长的避险意识：5 月 12 日，发生 8 级 的大地震时，很多学校建筑完全倒塌，由于正是上课时间，导致在教室 中的师生大量伤亡，酿成惨剧。处于震区的安县桑枣中学在此次汶川 大地震中也遭遇重创，但由于平时的多次演习，地震发生后，全校 2200 多名学生、上百名老师，从不同的教学楼和不同的教室中全部冲 到操场，以班级为单位站好，用时 1 分 36 秒，无一伤亡，创造了一大 奇迹。网友们称其为“ 史上最牛校长“。 桑枣中学校长叶志平，他担任 24 校领导后，下决心花 40 万元将造价才 16 万元的一栋危旧实验教学楼 进行了彻底的加固，消除了隐患。更为重要的是，从 2005 年开始，他 每学期要在全校组织一次紧急疏散的演习。学校会事先告知学生本周 有演习，但娃娃们不知道具体是哪一天。等到特定的一天，课间操或者 学生休息时，学校会突然用高音喇叭喊：全校紧急疏散! 每个班的疏散 路线都是固定的，学校早已规划好。两个班疏散时合用一个楼梯，每班 必须排成单行。每个班级疏散到操场上的位置也是固定的，每次各班 级都站在自己的地方，不会错。学校紧急疏散时，他让人计时，不比速 度，只讲评各班级存在的问题。刚搞紧急疏散时，学生当是娱乐，半大 孩子除了觉得好玩外，还认为多此一举，有反对意见，有师生说他有神 经病，但他坚持。每周二都是学校规定的安全教育时间，让老师专门讲 交通安全和饮食卫生等。他管得严，集体开会时，他不允许学生拖着自 己的椅子走，要求大家必须平端椅子因为拖着的椅子会绊倒人， 后面的学生看不到前面倒的人，还会往前拥，所有的踩踏都是这样出 现的。由于平时的多次演习，地震发生后，全校师生，2200 多名学生， 上百名老师，从不同的教学楼和不同的教室中，全部冲到操场，以班级 为单位站好，用时 1 分 36 秒。震后，8 栋教学楼部分坍塌，全部成为危 楼。全体学生 11 岁到 15 岁的娃娃们，都挨得紧紧地站在操场上，老师 们站在外圈，四周是教学楼。全校师生无一人伤亡。 ）应急预案培训是提 高各级领导干部和应急管理人员应对突发公共事件整体能力的重要途 径。通过培训使领导干部、应急管理干部、基层干部、学校负责人、班 主任，班干部以及应急救援人员熟悉应急预和相关法律、法规，掌握突 发公共事处置救援和安全防护技能，提高在不同情况下实施救援和协 同处置的能力。应急预案演练是应急准备的重要环节，通过演练可以 25 检验预案的可行性、整体或关键局部有效性；可以发现存在的问题和 缺陷，验证预案在应对各种意外情况下的适应性；可以检验应急工作 机制是否完善，应急反应和应急救援能力是否提高，各部门之间的协 调配合是否协调一致，从中找出需要进一步完善和修正的地方。在有 条件的情况下，还可以组织开展单项演练、专项演练、协作演练、桌面 演练、综合演练等多种形式的演练，增强演练效果。三是要切实做好应 急预案的评估修订。应急预案是否可行，需要定期组织评估。预案实施 部门、单位应当制定评估方案，确定评估工作的组织机构、原则，内容、 标准和方法。评估重点主要包括：单位应急处置机构设置是否合理，职 能是否完备、部门分工协作的情况以及学校效能发挥情况；预防预警 支持系统是否建立健全，预警监测方法是否可行，预警发布效果如何； 突发公共事件信息收集、传递渠道是否畅通，现场信息是否真实，学校、 公众、媒体在突发公共事件应急处置中如何互动，信息发布是否准确、 及时；分级响应是否科学、快速、高效，现场指挥是否有力，决策和应 对是否及时、有