国税部门税收执法及行政管理风险调研报告.docx

国税部门税收执法及行政管理风险调研报 告 今年四月份，全省国税系统开展了为期一个月的“查找税 收执法和行政管理岗位风险点”活动，这是全省国税系统 为防范和降低税收执法和行政管理风险，切实提高国税人 员法律、法规、规章遵从度，预防和减少干部职工失职、 渎职等违法、违纪行为发生的重要举措。近年来，全省国 税系统反腐倡廉工作虽然取得了显著的成绩，但是，我们 当前所面临的反腐倡廉的形势依然严峻。据统计，XX 年度， 全省国税系统被检察机关立案查处的案件 16 起，涉及税务 人员 22 人，与 XX 年相比，案件上升 6 起，人员增加 8 人， 其中涉嫌失职渎职的 14 人，占 63.6%。这说明我们在“税 收执法”和“行政管理”活动中还存在一定的风险，我们 必须从事关国税事业兴衰成败这个高度去认识开展 “查找 税收执法和行政管理岗位风险点”活动的重要性，并下大 力气认真查找税收执法和行政管理活动中存在的问题，找 准“风险点”，消除后顾之忧。 一、税收执法和行政管理风险的主要表现 税收执法和行政管理风险，是指税务机关及其工作人 员在执行法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中， 未按照或未完全按照法律、行政法规、规章的规定执法或 履行职责，侵犯、损害了国家和群众的利益，给国家或群 众造成一定的物质或精神上的损失所应承担的责任。税收 执法和行政管理风险包括税收执法风险和行政管理风险， 税收执法风险是指税务机关及其工作人员在行使税款征收、 税务管理、税务稽查、税务行政处罚等各种税收执法权时 承担的风险；行政管理风险是指税务机关及其工作人员在 行使人事管理和财务管理等行政管理权利时承担的风险。 从目前开展的“查找税收执法和行政管理岗位风险点”活 动中发现的问题看，税收执法和行政管理方面潜在的风险 较大，产生的危害较深，需要高度重视。 税收执法风险。涉税行政审批事项的“调查处理权” 和“审批决定权”、涉税行政处罚事项的“自由裁量权” 是税收执法风险比较集中的环节，对这些权利监督制约不 到位，容易产生“以税谋私”的问题。主要表现，一是税 源管理不到位问题。税源管理是税务管理的基础环节，税 源管理不到位，税务管理就成了无源之水、无本之木。目 前，税源管理的主要问题是税收管理员制度落实不到位， 税源“巡查巡管”流于形式。突出表现是假请假、假歇业、 假注销问题屡禁不止, 漏征漏管户屡见不鲜。据调查， “三假”问题的产生与税收管理员有必然的联系，因为 “三假”户的形成需经税收管理员的调查、核实和认定， 除纳税人主观欺骗税收管理员的特殊情况外，没有税收管 理员的默许就没有“三假”户的存在，税收管理员没有利 益可得“三假”户就没有生存的空间，“三假”户一定程 度上是税收管理员的“私留地”；漏征漏管户的产生是税 收管理员对所管辖的区域“巡查巡管”不到位的结果。 “三假”户和漏征漏管户的背后潜藏着税务人员失职、渎 职的风险。二是税款核定不公平问题。个体工商户因“核 定征收”而产生的税负不公问题是目前纳税人和社会各界 关注的热点和焦点问题。由于个体工商户的税款核定由税 收管理员负责调查，最终定税的多少基本上以税收管理员 提供的调查资料和依据为主要参考，尽管税款核定从形式 上看实行了计算机定税，“阳关定税”，但是，作为税收 管理员在定税调查这个环节，如果有“人情”和“关系” 的存在，定税时就会有从宽或从严的可能，就会有“税负 不公”现象的发生，“税负不公”的背后隐藏着税务人员 失职、渎职的风险。三是税收执法不规范问题。一些税务 人员在税收执法中不能严格依法治税，执法随意性大，涉 税案件该稽查而不稽查，该定偷税而不定偷税，需查深查 透却敷衍了事，需从重处罚却轻描淡写，该移交司法部门 追究刑事责任却不移交使犯罪分子逍遥法外，对减免退税 审批和涉税资格认定事项，该评估不评估或虚假评估，该 调查不调查或弄虚作假，造成国家税款流失；一些税务人 员对税法及相关法律、法规理解有偏差，或粗心麻痹，工 作不细致，错误地使用税收法律文书，错误地引用税收法 律依据，定性不准，程序失当，造成税收执法错误；或不 具备执法资格的人员在执法文书上乱签字，使执法文书失 去应有的法律效力等等，税收执法不规范潜在的风险不可 估量；四是税收执法不文明、不廉洁问题。一些税收管理 员在税收执法中，不能正确处理与纳税人的关系，没有完 全树立为纳税人服务的理念，对纳税人态度蛮横，不讲方 法，不讲技巧，激化征纳矛盾，恶化税收执法环境。一些 税务人员法制观念淡薄，依法行政的意识淡薄，不能严于 律己，在税收执法中违反廉洁从政的有关规定和要求， “吃、拿、卡、要、报”等违纪行为屡禁不止，违规接受 纳税人礼金、礼品、有价证券等现象时有发生，执法不文 明，执法不廉洁严重影响了国税形象，而且也造成很多执 法的风险。 行政管理风险。“人事管理权”和“财务管理权”是 税务行政管理风险比较集中的环节，对这些权利监督制约 不到位，容易产生“以权谋私”问题。近年来，全省国税 系统为强化对人事管理权的监督制约，实行了干部的公开 选拔、竞争上岗、按程序办事，集体讨论决定的工作机制， 狠刹了用人上的不正之风。与人事管理权的监督一样,对财 务管理权也建立了必要的规章制度和审批程序，如项目审 批要集体决策、设备配置要公开招标采购，大额经费支出 要会审会签，“一把手”不直接分管人事和财务等，这些 制度的实施起到了很好的监督制约作用。但是，在财务管 理权的行使上还存在一些问题，如固定资产的处置。1994 年税务机构分设以来，由于法律法规的却失，司法监督的 乏力，依法行政的观念淡薄，国税系统不按法律规定、不 按法定程序处置房屋、土地、车辆等固定资产的问题比较 普遍，主要表现，一是房屋与土地混合处置问题。房屋随 土地，或土地随房屋处置，虽然处置程序简单但是不符合 法律的规定，并且具有随意性。不论是国、地税协商进行 房屋或土地的置换，还是闲置不用的土地或房屋作价给政 府或其他部门，收取一定的费用等，都是违规处置资产的 行为。按照法律、法规的规定，房屋的处置必须通过中介 机构评估和拍卖，土地的处置必须经过政府相关部门评估 和拍卖，房屋与土地是独立的，虽然密不可分但是不能简 单处置，否则导致国有资产流失，属于违法行为要受到司 法追究。二是车辆处置程序不规范问题。按法律、法规的 规定，车辆的处置有拍卖和报废两种方法。超过使用年限 或行使里程需要报废的车辆，必须按规定程序报上级部门 批准，备案，并上缴国有资产回收公司，而目前在处置报 废车辆时，往往为照顾关系或图省事而不走报废程序，这 种车辆一旦出现问题也要承担法律责任；闲置不用不需报 废的车辆，尽管通过相关部门进行了评估、拍卖，但拍卖 之后的车辆没有及时办理过户手续，出现问题也要承担相 应的责任；还有政府部门强制性调用车辆，没有经过评估、 拍卖程序而直接作价处置的，其存在的问题更多，潜在的 风险更大，需要特别注意。 二、风险形成的原因分析 一是防范风险的意识不强。大部分同志具有一定的风 险防范意识，知道“吃、拿、卡、要、报”会导致对个人 责任的追究，但是对由于税收执法和行政管理行为不当可 能导致的风险和后果没有明确认识，认为“没有贪污受贿 就没有风险”，但实际上许多过错是由过失导致，这些过 失可能是失职、渎职，给国家、单位、个人、家庭造成不 必要的损失。同时，一些同志对如何防范税收执法和行政 管理风险没有全面系统的认识，对于在依法行政过程中如 何避免风险的发生，也缺乏有效的认知。更有一些同志错 误地认为基层一线税务人员既没有税收执法权，也没有行 政管理权，这些权利集中在领导手中，出了问题由领导承 担，风险与我们没有关系。再加上一些同志对“两权”的 监督缺乏认识，认为“两权”的监督是上级机关、纪检监 察部门和司法部门的事，“两权”监督是对干部的不信任， 容易影响团结，影响工作效率这些思想影响了“两权”监 督工作的有效开展，也是防范风险意识不强的具体体现。 二是“两权”监督的力度不够。实施“两权”监督政 策性强，涉及面广，必须建立起一套有效的监督制约机制， 必须让那些具备较强政治思想素质的人员去监督。但是， 目前我们的一些监督制度缺乏可操作性、针对性、强制性 和权威性，没有发挥很好的作用，宏观监督制约规定多， 微观监督制约规定少；事后监督制约规定多，事前、事中 监督制约规定少；对下监督制约规定多，对上监督制约规 定少等等；同时，从监督体制来看，主要还是以事后监督 为主，而事前监督和事中监督存在空档，特别是税收执法 和行政管理各岗位之间以及执法和管理过程中各环节之间 缺乏相互监督和制约，没有形成一种完善的监督制约机制， 从而引发了税收执法和行政管理风险。即使在事后监督中， 也由于缺乏具体的操作规范，特别是“谁对制度的落实负 责任”不明确而使执法监督流于形式。 三是物质利益的诱惑太大。税务人员与企业、个人的 公务交往具有直接性、经常性和规律性的特点，往往面对 着更加隐蔽的、众多的诱惑。而作为普通的国家公务员， 税务人员既缺乏广泛的社会尊重和崇高的社会地位，也没 有比其他公务员更为优厚的物质待遇，再加上基层部门巨 大的工作压力和全面完成考核任务的难度，双向的挤压使 得税务人员需要有更加坚定的意志力和拒绝诱惑的克制力 来保持自身工作的廉洁性。同时，由于税收执法过程是从 纳税人手里无偿取得收入的过程，直接影响到纳税人的切 身利益，这种国家与个人的利益冲突形成了征纳双方之间 一种特殊的矛盾关系。在纳税人的纳税观念、纳税意识普 遍偏低的情况下，他们出于对自身不合法利益的保护，会 采取一些不正当的手段诱惑执法人员，以达到不交或少交 税的目的，而一些执法人员政治素质不过硬，抵制不住诱 惑，一旦“不拘小节”，就会滥用职权、玩忽职守、以权 谋私、以税谋私。 三、防范风险的具体措施 权力失去监督必然导致腐败，税收执法权和税务行政 管理权也不例外。国税系统要从源头上惩治腐败和防范执 法和管理风险必须加强“两权”监督制约，而且必须加强 对重点人员、重点部位、重点环节、重点岗位的监督，要 将监督贯穿于税收工作的全过程，渗透到税收工作的方方 面面。 加强学习教育，筑牢思想防线。坚持理论教育为先导， 组织干部职工学习党纪法规和廉政规定，增强法制观念， 增强依法行政的自觉性；经常性的开展廉政警示教育，使 干部职工从违法违纪犯罪案件中汲取教训，增强廉洁自律 的自觉性；加强法律知识、税收业务知识、税收政策的培 训，使干部职工以正确的思想观念、端正的工作态度、必 要的法律知识、熟练的业务技能来化解税收执法和行政管 理的风险；定期邀请公、检、法部门的有关领导举办业务 培训、法制讲座等，通报职务犯罪的案发特点、手段以及 变化规律，交流各部门在预防职务犯罪工作上的经验、做 法，提高国税人员防范执法风险意识；加强纪检监察队伍 的培训，使纪检干部不断更新知识，提高综合素质和办案 能力，增强工作预见性和针对性。 加强监督制约，健全防范体制。在深化“两权”监督 过程中，要进一步健全“一级抓一级，一级对一级负责， 层层抓落实”的监督制约层管理体制，要对现有的监督制 度进行清理、修订和完善，把监督任务落实到各个业务职 能部门，并抓好各项制度的落实。一是落实领导责任制。 重点是实行领导“一岗两责”责任制，各个班子成员把抓 党风廉正建设与税收业务摆在同等重要的位置，真正把党 风廉正建设贯穿于税收工作大局之中，同部署，同落实， 同检查，同考核。二是落实部门责任制。落实谁主管谁负 责，进一步健全制约机制和监督机制，注重对重点环节进 行制约监督，充分发挥兼职监察员的作用，防止失职、渎 职现象的发生。三是落实岗位责任制。每个岗位都要自觉 履行工作职责，全面提高办事效率和工作质量。四是建立 “定期会诊”制度。每季度邀请纪检监察部门对在税收执 法权、行政管理权运行方面存在的苗头性、倾向性问题， 及时进行归纳、整理解剖，并提出有针对性的整改防范意 见。五是完善“明查暗访”制度。不定期组织特邀监察员 和行风义务监督员进行明查暗访，及时发现和纠正服务不 文明、执法不规范、管理不到位等问题。 突出监督重点，强化监督效果。在税收执法权和行政 管理权的监督上，要抓好对重点岗位、重点人员、重点日 期的监督，做到程序上把关、操作上规范、时间上前移， 杜绝违法违纪行为发生。在税收执法权监督方面，要围绕 “征、管、查”等重点环节实施有效监督，把税额核定、 增值税一般纳税人认定、增值税专用发票和其他发票的发 售及管理、减免税审批、出口退税审批、税款入库、税务 稽查等环节作为监督重点，防止损害国家利益和纳税人合 法权益问题的发生。在行政管理权监督方面，要围绕“人、 财、物”等重点部位实施有效监督，把干部选拔任用、经 费审批使用、基本建设、政府采购等环节作为监督重点， 认真落实 “一把手”不直接分管人事、财务工作的规定， 防止以权谋私、贪污贿赂等问题的发生。 推行政务公开，加强社会监督。在税收执法权方面， 继续将办税流程、工作权限、执法依据、执法程序和办税 结果，通过电视、宣传卡片、宣传栏等多种形式向社会公 开，主动接受纳税人、新闻媒体和社会各界的监督。在行 政管理权方面，公开