加强内控建设 规范采购管理.docx

加强内控建设 规范采购管理 政府采购内部控制制度，是指根据国家政府采购法律、法 规、规章、制度的规定，结合政府采购业务管理的特点和 要求而制定的旨在规范政府采购管理活动、体现政府采购 “公开、公平、公正、诚信”原则的制度和办法，它的职 能不仅包括授权进行政府采购，招投标活动的各种方式、 方法，也包括核算、审核、分析各种信息资料及报告的程 序与步骤，还包括对政府采购活动进行综合计划、控制和 评价而制定或设置的各项规章制度。因此，建立健全政府 采购内部控制制度，是贯彻国家政府采购法律、法规、规 章、制度，保证政府采购工作有序进行的重要措施，也是 加强政府采购管理的重要手段。 我国在实行政府采购制度后，政策制定、预算编制、 购买方式决定、资金支付、监督检查等工作都由财政部门 掌握，权力相对集中，如何正确使用权力，避免公共权力 对政府采购各个程序的干预，成为政府采购工作中的重要 一环。因此，加强政府采购内部控制度建设是使各项权力 得到约束、制衡和监督，政府采购执行得到规范化、程序 化、法制化的保证。 一、加强内部控制制度建设的必要性 是贯彻政府采购法规制度的重要基础 为了规范和加强政府采购工作，国家制定发布了政 府采购法、招标投标法等法律 规章，这些是进行政府采购活动的基本依据。但这些 法律规章只是从全国政府采购工作总体要求出发制定的， 尽管在制定过程中尽可能考虑了不同地区、部门、项目的 政府采购要求和特点，但相对于具体的政府采购活动而言， 国家发布的法律规章的各项规定仍需结合具体政府采购项 目、方式和管理特点，要求进行具体化，并作必要补充， 以使政府采购管理工作能渗透到政府采购管理的各个环节、 各个方面。这种对国家政府采购法律法规具体化的办法和 措施，就是政府采购内部控制制度所需解决的问题。从某 种意义上讲，政府采购内部控制制度，是国家政府采购法 律法规的必要补充，是贯彻实施国家政府采购法律法规的 重要基础和保证。 是规范政府采购工作秩序的客观要求 政府采购工作涉及使用财政性资金政府各部门、供应 商、招标投标机构等各方面的利益关系，处理不当将会影 响有关方面的利益，因此政府采购工作必须依法进行。从 我国推行政府采购制度情况来看，在采购过程中走后门、 送回扣、假招标、扩大预算、高价围标低价抢标等腐败行 为屡有发生，一些单位或人员为了小团体或个人利益，不 仅损害了国家和社会公众利益，也对政府采购活动的推行 和管理带来消极影响。因此，加强政府采购内部控制制度 建设，使政府采购管理工作的程序、方法、要求等制度化、 规范化，这样才能保证政府采购管理工作有章可循、有据 可依、规范有序，才能保证政府采购工作在维护市场经济 秩序中发挥应有的作用。 是完善政府采购管理制度体系的要求 我国的政府采购管理制度体系，通常由法律、法规、 规章、制度四个层次构成。显然，内部控制制度是政府采 购管理制度体系的重要组成部分。政府采购法对政府 采购工作的原则、基本方法和程序作了规定，为政府采购 活动提供了制度保证，但只是指明了工作的方向和目标， 要实现目标还需要根据规定并结合管理要求进行充实和细 化，才能使政府采购法律规定落到实处，进而保证政府采 购管理制度体系的完整性和有效性。 是适应加入世界贸易组织的要求 根据世界贸易组织的要求，我国加入 WTO 后，国外供 应商与国内供应商有同等的“国民待遇”，可以平等地参 与我国政府采购招标活动。因此，必须加强政府采购内部 控制制度建设，才能避免在政府采购中行政干预过多，甚 至存在“暗箱操作”的现象，才能使政府采购管理工作渗 透到政府采购活动的各个环节、各个方面，才能不仅有利 于政府采购的公平竞争，更有利于维护市场经济秩序，树 立政府形象。 二、内部控制制度建设的基本原则 合法性原则 即应当符合并严格执行法律、法规和国家统一的政府 采购法律制度的规定。依法办事是政府采购工作的首要准 则，也是制定政府采购内部控制制度的首要原则。因此， 政府采购内部控制制度建设应当符合政府采购法、 招标投标法、合同法、建筑法、产品质量 法等法律的规定，以避免扰乱政府采购市场经济秩序。 适应性原则 即政府采购内部控制制度应当体现我国政府采购的特 点和要求，不能因追求先进而脱离我国实际，不能生搬硬 套，必须从我国实际出发，才能使政府采购内部控制制度 适应政府采购管理要求并发挥作用。 规范性原则 即应当全面规范政府采购的各项工作，保证政府采购 工作的有序进行。规范性原则的基本要求主要体现在：一 方面要体现控制的全面性。从控制范围看，内部控制应涵 盖政府采购的每个过程、部门、环节和每个人，包括单位 内部相互牵制和单位与单位之间的相互牵制；从控制内容 看，不仅要对具体业务活动进行控制，还要把控制环境、 会计系统、控制程序纳入政府采购范畴；从时间上看，不 仅要事中控制，还要实施事前和事后控制；从纵向层级看， 要从一般员工控制逐步扩大到决策层甚至最高决策者，形 成人人、事事、时时都能遵守内部控制制度。另一方面要 体现方法的科学规范性。政府采购内部控制制度要符合并 体现政府采购方法的科学性，政府采购内部控制制度要符 合并体现政府采购活动中诸如采购方式、评标方法等的科 学性，不能与一些与政府采购活动相关的会计、统计、管 理学科的基本方法和要求相违背。 科学性原则 政府采购内部控制制度建设的科学性原则，主要体现 在以下几个方面： 一是科学合理的可操作性，政府采购的各项内部控制 制度的执行应有明确的程序，在各控制关键点或风险区域 时段，要明确与该控制点相关的操作步骤、各步骤涉及的 部门或岗位所应履行的职责权限。制定的各项内部控制制 度应当便于操作和执行，缺乏和科学性和不易操作的管理 制度，是不会有生命力的。 二是利于控制的相互牵制性。即一项业务活动必须分 配给具有相互制约关系的两个或两个以上的职位分别完成。 在横向关系上，一项工作至少要由彼此独立的两个部门或 人员办理，以使该部门或人员的工作接受另一部门或人员 的检查和制约；从纵向关系上，一项工作至少要经过不隶 属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督， 上级受下级牵制。严禁一个部门既管审批又管执行，支付 款项所需印章全部由一个人保管等行为。 三是便于检查的标准性，即制定一套可以参照的、定 性和定量相结合，具有客观性和可比性的内部控制标准和 指标体系。每个流程，根据内部控制的要求，建立针对各 个环节的标准。当一个采购项目完成后，由监督检查部门 对每个环节进行评价和打分，并分析产生偏差的原因，分 清责任。 四是内外结合，定期完善。由于内部控制制度存在其 固有的局限性，表现为：受制于成本效益原则；仅针对常 规业务活动而设计；可能因执行人员的粗心大意、精力分 散、判断失误以及对指令的误解而失效；可能因有关人员 相互勾结、内外串通而失效；可能因执行人员滥用职权或 屈从于外部压力而失效；可能因业务性质的改变而削弱或 失效。为了保证政府采购健康运行，在内部控制制度作用 弱化或无法发挥作用的环节，运用外部控制手段进行监督， 同时还应根据执行情况和管理需要不断完善，以保证政府 采购内部控制制度更加适应管理需求。 三、加强政府采购内部控制制度建设的几点建议 建立健全适应政府采购特点的内部控制环境 任何政府采购活动的控制都存在于一定的控制环境之 中，所谓政府采购内部控制环境，是指对政府采购内部控 制的建立和实施有重大影响的因素的统称。它的好坏直接 决定着其他控制能否实施或实施的效果。它既可以增强也 可削弱特定控制的有效性。要建立健全适应政府采购特点 的内部控制环境，应包括以下几方面的内容： 建立供应商诚信制度。供应商，是政府采购当事人之 一，供应商对政府采购活动的积极参与，不仅给政府采购 带来无限生机，也给政府采购带来了竞争和活力，政府采 购活动离不开供应商的参与，因此，加强供应商管理是建 立健全内部控制环境的一个重要方面。具体来说，建立供 应商诚信制度，一方面要实行注册登记制度，规定供应商 准入政府采购市场的资格和条件，制定供应商资格申报、 审查、认定管理办法，对供应商准入资格进行审批、备案、 年检；另一方面要建立供应商信息库，做好供应商的履约 情况记录，建立健全其经营业绩考核资料，并定期将记录 及考核资料汇总报送管理机构，以便对其进行全面监督。 加强对采购机关采购人才的管理和建设。随着政府采 购规模、范围和领域的延伸，政府采购需要大量的既懂招 投标、合同、法律、市场调查，又懂机电、建筑等行业知 识的复合型人才。因此，一方面，要对政府采购代理机构 实行准入制度，加强政府采购代理机构的专业素质，保证 政府采购的质量，坚决把一些不符合代理资质的中介机构 摒除在政府采购市场之外；另一方面，要建立专家信息库， 加强对行业专家的管理，不仅要建立定期联络制度，为专 家寄发学习资料，让专家及时了解和掌握政府采购相关知 识和工作动态，而且要建立对专家能力的考核制度，包括 对专家的工作态度、专业水平、分析表达能力，综合水平 和有无违纪违规行为的考核，保证政府采购项目的评审质 量。 加强政府采购信息管理，提高透明度。政府采购的公 开和透明，是政府采购的生命线，没有全方位公开和透明 作为保障，政府采购就不可能真正符合社会公众的要求， 也不可能实现科学化采购。要提高“透明度”，首先，政 府采购法律法规必须透明；其次，政府采购需求信息应该 透明，这是实现政府采购公开、公平、公正最重要的环节 之一；第三，供应商资格审查的方法与标准透明，可以避 免对不同供应商采取不同方式造成供应商之间不能平等取 得政府采购供应商资格；第四，政府采购的过程透明，人 们才能对采购过程中是否有违规行为进行监督，及时发现 出现的问题；第五，政府采购评标的方法与标准透明，供 应商才能更好地有针对性投标，评委才能有明确的评标尺 度，社会各方面才能更好地监督评标的公正性；第六，政 府采购的结果透明，能使投标供应商和潜在供应商对照自 身情况，衡量采购结果是否存在问题，从而进行有效监督； 第七，政府采购的记录透明，既可以作为查询政府采购行 为是否公正的依据，又可作为总结采购经验教训、不断完 善采购行为的宝贵资料；第八，政府采购纠纷处理结果透 明，以便投诉方及其他相关利益主体和社会公众了解仲裁 结果，了解是非对错，同时，也是对仲裁是否公正进行有 效监督。 加快政府法律体系建设，特别是与政府采购法配 套的政府采购具体程序管理、政府采购活动文件管理、政 府采购合同管理、政府采购质疑与投诉管理、政府采购监 督检查、政府采购人员专业岗位任职要求、集中采购机构 考核等方面的单行办法或具体规定的建设，同时，做好 政府采购法与相关法规的衔接，做到相互协调，彼此 补充，为政府采购市场的繁荣和规范运行提供法律保障。 加强职业道德建设。职业道德是控制环境的重要方面， 是建立合适的控制环境的基础。政府采购人员代表政府采 购从事采购活动，应当有高尚的职业道德要求，包括： 应当奉公守法、廉洁自律、树立政府采购良好形象；应当 诚实守信、勤勉尽责，忠实维护采购人的利益；应当保守 国家机密和供应商的商业秘密，自觉维护国家利益和社会 公共利益；应当珍视和维护政府采购人员职业声誉，模范 遵守社会公德；应当努力钻研业务，不断提高职业水平； 应当积极参加社会公益活动。因此，要在政府采购工作中 形成一种诚信、公正、公平的环境，通过道德的力量约束 每个人，使每个人具有良好的动机和思想。 完善政府采购会计系统 政府采购会计系统，它是指为了汇总、分析、分类、 记录、报告政府采购交易活动而建立的方法和记录。一个 有效的政府采购会计系统应能做到以下几点：确认并记录 所有真实的采购交易活动。及时且充分详细地描述交易。 准确计量交易的价值。确定交易发生的期间，并记录在适 当的会计期间。在报表中适当表达交易相关事项。因此， 要进一步完善政府采购会计制度，全面反映政府采购的价 值运动和实物运动，反映采购效率，应做好以下几个方面： 首先，要建立政府采购会计管理体系，包括建立岗位 责任制度、帐务处理程序制度、内部牵制制度、稽核制度、 原始记录管理制度、验收清查制度、采购活动审批制度、 绩效分析制度等，以避免在政府采购过程中出现不必要的 失误，规范政府采购会计活动。 其次，要加快预算会计的改革步伐。预算会计应逐步 由现金制向权责发生制政府采购会计过渡。将预算内外资 金、单位自筹资金、债权、债务关系和应收款、应付款、 形成资产的分布等情况通过会计制度反映出来。在增加采 购预算科目的同时，重新设计政府采购预算科目，不仅要 按功能设置会计科目，还要按具体单位和基础上设计会计 科目。应加强国库集中支付中心的会计责任。如在出纳环 节，加强银行预留印鉴的管理，财务专用章由专人保管。 个人名章由本人或其授权人保管，严禁一个人保管支付款 项的全部印章。 第三，建立政府采购档案管理制度，保证文件资料真 实完整、安全保密，为政府采购的统计分析、总结经验教 训、接受监督检查、处理纠纷、制定相关政策等工作提供 客观依据。管理制度应包括档案要有专职人员或部门负责， 要建立档案审核、立卷、归档、贮存和管理制度；要建立 借阅制度；要明确保管期限；要建立归档、保存和销毁的 规范程序等。 规范政府采