加强工商法制工作的调研报告.docx

加强工商法制工作的调研报告 全面推行依法行政，建设法制政府是落实党依法治国基本 方略的根本目标。工商行政管理机关作为市场监管和行政 执法的职能部门,突出法制工作在工商行政管理工作中的中 心地位，对于规范执法行为、保障行政相对人的合法权益 方面有着十分重要的作用。行政执法是工商行政管理机关 的职能所在,目前工商行政管理机关在行政执法过程中,遇 到了许多问题和困难,执法的环境也在发生着变化。近期， 我与市局法制科的同志一起，在全市范围内进行了一周的 调研，发现我市工商系统在法制建设中总体上是好的，但 也还存在有许多不容忽视的问题。 一、工商系统法制建设中存在的主要问题 行政执法的社会环境令人担忧。我市行政执法的社会 环境总体上看还是比较好的，但也存在有一些不可忽视的 问题。一是发展与执法的矛盾。目前各级政府把发展作为 第一要务,一心一意谋发展,采取各种措施,制定优惠政策, 改善投资环境,吸引外来技资。但是在具体操作过程中,不 少地方把支持发展和工商执法对立起来,认为工商行政管理 机关对企业进行检查,对一些违法企业实施行政处罚,影响 了投资人的积极性,破坏了投资环境。因此有的地方不分情 况一律要求对企业或个人的违法行为首犯不罚,未经当地政 府批准一律不得到企业进行检查和实施处罚,企业违法一般 不罚或按下限处罚,有的在软环境治理中不适当地干预工商 执法。有的甚至认为工商行政管理是地方经济发展的阻碍。 二是管理者与被管理对象的矛盾。在执法过程中，管理对 象往往采取的是不配合的态度，导致工商部门在行政执法 中遇到威胁、暴力抗法现象时有发生。 法律、法规实施中存在着矛盾。目前我国存在着法规 滞后的问题,一些法律、法规、规章已不适应市场经济发展 需要了，对法规滞后的问题,不少地方不是按法定程序解决,而 是要求执法部门要解放思想,要敢于突破法律、法规,使法 律的权威和尊严受到了破坏。一是工商部门在流通领域对 商品质量上就存在着法律、法规适用的相互矛盾。如在对 烟花爆竹监管上，国务院办公厅XX57 号文将原由国家质 量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能划 归国家工商行政管理总局。产品质量法也赋予工商部 门的监管权，我们也多次查处这方面的案件。XX 年 1 月 21 日，国务院第 455 号令发布施行烟花爆竹安全管理条例 ，该条例第四条规定：“安全生产监督管理部门负责 烟花爆竹的安全生产监督；公安部门负责烟花爆竹的公共 安全管理；质量监督检验部门负责烟花爆竹的质量监督和 进出口检验”。条例的发布施行，我们在查处流通领 域烟花爆竹商品质量案时，技术监督局站出来说，烟花爆 竹的商品质量案按条例规定，应由他们查处，安全监 督也是这样认识的，甚至县政府个别领导默认这一观点。 我们出面协调，从条例立法本意上解释，烟花爆竹 安全管理条例强调的安全，尽管条例才发布施行， 但条例与产品质量法不属同一位阶，其效力产 品质量法更高于条例。二是存在职能与监管手段的 矛盾。在商品质量及食品安全的监管上，要确定其商品质 量是否合格，必须抽样送检，而抽样送检，需付检验费， 监管成本增加，增加的成本无处列支。目前，凭感观只能 对过期及腐烂变质的商品给予认定，显然，其监管手段落 后，与肩负的职责不符。 基层法制建设有待加强。市、县级工商部门由于严重 缺编，法制机构的力量配备较为弱化。县局一般只配备专 职 1 到 2 人，而基层工商所则为兼职，在现有人员素质、 数量与监管任务相矛盾的情况，要全面履行工商部门的职 责，作为基层领导，在力量配备上首先保证其重要部位， 一般部位就应付，这反映的不仅仅是个领导认识和重视的 问题，而是个很具体的实际问题。 二、问题产生的原因 工商行政管理执法环境问题所产生的原因 ,一方面是 由于工商行政管理机关内部执法行为不规范造成的，另一 方面是工商行政管理机关外部利益调整带来的矛盾。加之 我国的法制还不健全,党和政府依法执政的能力还有待提高。 一是观念上的原因。在思想观念上没有树立依法执政的理 念,对党提出的依法治国、建设社会主义法制国家的基本方 略理解不深,对全面推行依法行政,建设法制政府的要求把 握不够,对坚持党的领导,人民当家作主和依法治国三者的 关系处理不好。二是立法上的原因。由于我国立法工作还 存在一些不完善的地方,一些法律法规滞后, 法一方面不可 能把所有的情况都覆盖住, 另一方面不可能把未来的事情 都预料在内。因此,许多地方政府通过制定规范性文件来代 替法律、法规的执行。三是体制上的原因。工商行政管理 机关的经费保障体制 ,垂直管理体制和交叉执法体制造成 了与地方政府矛盾的增加。工商行政管理机关的经费保障， 虽然国务院多次发文要求财政予以保障 ,但是由于工商行 政管理机关原来由财政拨付的经费较少,主要是依靠收取规 费、管理费和罚没收入来保障机关的正常运转。虽然已经 实行了收支两条线管理,但是工商行政管理机关的经费预算,仍 以收费和罚款为基础,收费和罚款收入纳入了财政收入预算。 收费和罚款作为预算收入任务下达给各级工商行政管理机 关,基层工商部门组织收入的任务繁重,影响了基层工商执 法,损害了工商执法形象。自 98 年工商行政管理机关实行 省以下垂直管理以来,增加了与地方政府工作协调的难度, 一些地方政府对垂直管理体制不理解、不支持。交叉执法 体制造成对企业的重复检查,多头管理,有的事情几个部门 争着管,有的事情无人管，职责交叉加大了工商部门与其他 执法部门的矛盾。四是监督上的原因。国家虽然对行政机 关的行政执法行为的监督建立了一整套制度,如听证制度、 复议制度、诉讼制度、赔偿制度等, 也明确了行政上下级 监督、行政专门监督、司法监督、社会监督的监督体系。 但对行政执法机关的监督仍不到位,有法不依、执法不严、 违法不究现象时有发生。因此,有的地方为了解决这一问题,不 是从完善行政监督制度和机制的角度去考虑问题,而是要求 执法机关少执法，甚至不执法,将行政执法机关的检查权、 处罚权上收, 给执法机关的行政执法设置了不必要的门槛。 三、解决问题的对策 要改善工商行政管理执法环境 ,必须从工商行政管理 机关外部和内部两个方面入手,做到三个规范。 一是规范立法行为。重点要解决法规滞后和法规矛盾 问题,要随着情况的变化,抓好立法的“立、改、废”工作。 现在政策与法规的矛盾、交叉执法的矛盾，多数是由立法 造成的,因此,要规范立法。工商行政管理机关虽然不是立 法机关,但承担着市场监管和行政执法的重要任务,对在执 法过程中反映出的立法问题要及时向有关立法机关反映， 对涉及工商行政管理的法律、法规、规章的实施情况要定 期提出评估意见,报告制定机关。 二是规范政府行为。工商行政管理执法环境的好坏与 各级党委和政府的支持理解是分不开的。要把维护市场秩 序和经费保障的责任落实到相关政府，财政保障工商行政 管理的各项经费。罚没收入不能列入财政预算, 其办案经 费由财政保障。同时，要改革政府政绩评价体系。要把依 法行政和营造公平竞争的市场环境作为地方政府考核指标, 公正评价政府的工作政绩。 三是规范部门行为。工商行政管理机关要按照转变政 府职能,建立服务型工商的要求,进一步规范执法行为。要 通过自身行为的规范,来赢得政府对执法工作的支持和理解。 要充分利用工商行政管理的各项职能,促进地方经济的发展。 在市场准入方面要做到优质高效,在市场监管方面要做到分 类监管。一方面要提高工作效率,提高服务质量、改进工作 作风,另一方面要严格执法、公正执法、文明执法,树立工 商行政管理机关的良好形象。 四是规范执法行为。坚决制止“三乱”行为。要从体 制上解决工商行政管理机关的经费保障问题,扭转目前基层 工商部门重收费、轻管理,重罚款、轻教育的现象。要把基 层工作的重点转到对市场主体的监管上来。要建立完善各 项制度,提高执法水平。有权必有责、用权受监督、侵权须 赔偿，要做到权力与责任挂钩,权力与利益脱钩。要建立行 政许可、行政处罚、行政强制案卷评查制、行政执法责任 制、过错责任追究制、绩效奖惩考核制等制度，增强监督 的有效性,确保依法行政。 改善工商行政管理的执法环境,需要从观念上