浅论深圳市社区管理体制的改革与发展

创新社区管理体制 夯实和谐社会基础-浅论深圳市社区管理体制的改革与发展深圳市民政局社区办 祖玉琴2005 年 2 月，深圳市委、市政府发布实施深圳市社区建设工作试行办法（以下简称试行办法和深圳市社区建设发展规划纲要（20052010 年）（以下简称规划纲要，正式拉开了深圳市新一轮社区管理体制改革创新的帷幕。这次改革创新的突出特点就是：在社区设立工作站，实行“居站分设” 。笔者做为从事社区建 设的一名工作者，有幸参与了这一改革过程，因而，本人试图从深圳社区建设的实践出发，探讨“ 居站分设” 的内容和特点， “居站分设” 的实践与理论依据，以及改革基层社区管理体制对促进社会和谐与发展的意义等，以此抛砖引玉，以期引进对这一问题的深入探讨。一、 “居站分设” ，一种新型的社区管理体制（一）“居站分设”的涵义所谓“居站分 设” ，就是在社区党 组织、社区居委会以外，独立设立社区工作站。这样，社区内主体组织发生了结构性变化，从而以社区组织的多元化来满足社区需求的多元化。社区工作站作为区人民政府及街道办事处在社区的工作机构，其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。这一体制与传统体制不同的是：让社区居委会摆脱沉重的行政负担，还位于真正的居民自治组织；同时，从居委会剥离出来的行政职能，由社区工作站承担。政府职能部门在社区有了自己的“腿” ，从而真正实现 党和政府城市管理重心的下移和政府职能转变的要求，使政府理念从“官本位、政府本位、权力本位”转变为“ 民本位、社会本位、 权利本位”，使政府真正成为服务型政府。同时，使社区各个主体组织各司其职，各有其权，各负其责，建立起社区自治管理系统和政府行政管理系统的共生机制，从而共同推进社区建设的发展，为建立和谐社区而努力奋斗。（二）“居站分设”的由来“居站分设 ”是深圳市社区建 设实践经验 的总结，是深圳城市结构改革而引起的基层社会管理体制的改革与创新。也是深圳社会经济发展到一定阶段的必然要求。改革创新是深圳的魂、深圳的根，深圳市新一届领导班子提出，要把深圳建设成为自主创新型城市，深圳的每一步发展，都离不开改革与创新。自 2004 年以来，深圳掀起了调整城市结构的重大改革，快速推进农村城市化浪潮，仅用一年时间，全市 218个村委会全部依法转为社区居委会。目前，深圳已经成为全国第一个没有农村行政建制和农村社会体制的城市。随着深圳经济体制改革和城市结构改革的进一步深入，必然要求加速社会管理体制的改革。因为，传统的社会管理体制是在计第 3 页 共 13 页划经济条件下构筑的，同市场经济体制和新的城市结构已不相适应，有些还相互矛盾和冲突。因此，要加快社会发展，建设和谐社会，就要求我们必须改革传统的社会管理体制，彻底解决政事不分、管办不分、政府包办的旧体制。通过改革，建立政事分开、 管办分离、社会协同、民间参与、开放竞争的新机制。而社会管理体制的改革，必然触及城市最基层的社区管理体制改革。社区作为构成社会的细胞，在城市管理和人们的社会生活中发挥着举足轻重的作用。和谐社区是构成和谐社会的基础，社区和谐了，城市、社会就和谐了。所以，创新社区管理体制，重塑新型的社区主体组织，为社会发展提供稳定和谐的社会环境，是社区建设工作着力追求的总目标。深圳的社区管理体制经历了三种模式。第一种模式是传统的以居委会作为社区主体组织的“议行合一”体制。在 这 种体制下，居委会直接承担大量的行政职能。从 1979 年建市之初到 2002 年，深圳的居委会具有以下特点：一是接受委托承担政府职能部门的行政工作；二是政府给予一定数量的专职工作人员名额，这些人员一开始由上级委派，到 1995 年，才进行了首届居委会民主选举；三是居委会办公用房、经费以及人员工资待遇通过区财政拨款、街道办事处补助、自筹等三种方式来解决。由于各街道的补助和各居委会自筹的能力差异很大，所以各居委会成员之间的报酬不统一，差别较大。随着深圳经济体制改革的深入发展，政府职能的转变，越来越多的社会管理和服务职能剥离到基层社区，许多“单位人 ”变成了“社区人”，下岗、失业人员、离退休人员回归社区等等，使基层社区变成了各种利益群体和复杂问题的汇集点，原有的社区管理体制已不能适应形势发展的需要，必须寻求突破。第二种模式是在居委会内部增加新内容，试行“议行分设”体制。从 2002 年至 2004 年，深圳市对全市社区规模进行了调整，重新划分了社区，同时，初步建成了以社区党组织为领导核心，以社区居委会为管理主体，各种民间组织相配套的较完整的社区组织体系。以深圳市盐田区为例，盐田区借鉴国内城市社区建设的成功经验，在全区推行了“议行分设”的社区管理体制。 “议 行分设” 的特点是 实行“一会两站”，即在社区居委会下面设立社区工作站和社区服务站。居委会作为议事组织对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权；工作站、服务站作为居委会的“执行” 机构，分 别完成政府委托的行政工作、办理社区自治事务和为民服务。这种社区管理体制比第一种模式有所进步。试图寻求政府职能转变工作重点下移的载体，进而解决居民自治组织与承担政府行政职能的矛盾。但是，这种制度设计并未突破传统体制框架，只是为了完成社区越来越多的行政事务，而在居委会内部增设了机构和人员。这样一来，居委会的行政负担不但没有减轻，第 5 页 共 13 页反正更严重了。据调查统计，社区居委会的工作任务平均有28 项之多，工作量很大，而且任务与报酬不对等，由此造成居委会成员工作压力大，队伍也不稳定。所以，要促进社区和谐发展，还需要寻找更佳的社区管理体制。第三种模式就是“居站分 设” 体制。2005 年 2 月，深圳市委、市政府在总结自身和其他城市社区建设成功经验的基础上，发布实施了深圳市社区建设工作试行办法，该办法第九条明确规定：“设立社区工作站，在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，其主要职责是：承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、环境、科教、民政、就业、维稳综治、离退休人员管理等工作，以及其他由各区政府确定需要进入社区的工作事项；积极配合、支持和帮助社区居民委员会依法履行职能，支持社会力量开展便民利民社区服务”。这 一规定说明了四层 含义：一是在社区里新增加了一个主体组织，即社区工作站；二是社区工作站主要承担政府行政职能；三是社区工作站独立于社区居委会之外，并列而设；四是社区工作站与社区居委会之间的关系是相互支持与配合，二者各司其职，各负其责，但性质有所不同，一个是群众自治组织，一个是政府工作机构。由此，形成了一种新型的社区管理体制，我们概括为“ 居站分设” 。这种新型的社区管理体制，在我市社区建设发展过程中，具有里程碑式的意义，将逐步显示出它的作用。二、 “居站分设”社区管理体制的初步实践由于 “居站分设” 来源于实践经验的总结，符合深圳社区建设的实际情况，因此，能够得到迅速推广。2005 年 1 月，深圳市南山区委、区政府率先出台了南山区设立社区工作站实施方案，明确规定了设立社区工作站的目的和意义，社区工作站的职责等。同时，在所辖 96 个社区全部设立了社区工作站。此后，罗湖、福田、盐田三个区也先后设立了社区工作站。到目前为止，深圳市特区内四个区已全面实行“居站分设”，共设立社区工作站 320 个。另外，宝安、龙岗两区正在调研，以便做好设立社区工作站的准备工作。（一）“居站分设”的不同形式纵观深圳设立社区工作站的情况，各区之间呈现出不同的特点，概括起来，主要有三种形式：一是分离式，即社区工作站与社区居委会各自单独设立，人员完全分离，不交叉任职；盐田区所辖的 17 个社区均为这种形式，称为“盐田模式” ；二是交叉式，即社区工作站与社区居委会人员部分交叉任职，如社区工作站站长通过法定程序选为社区居委会主任等；三是重合式，即社区工作站和社区居委会人员完全一致，实行两块牌子，一套人马。目前这三种形式运行的时间都不长，还有待于实践检验。但是，各区的这种探索创新精神，非常难能可贵。我们认为， “居站分设” 最关键 的一点，就是要处理好社区工作站与社区居委会之间的关系，使其真正成为合作第 7 页 共 13 页伙伴关系，各自发挥出自己的积极作用。共同为建设和谐社区、和谐社会贡献力量。这里重点分析一下“盐田模式” 。盐田区原来 实行的是“议行分设”管理体制，采取“ 一会两站”的形式。为贯彻执行深圳市社区建设工作试行办法，盐田区委、区政府于 2005 年4 月出台了盐田区加强社区建设的工作意见，明确规定“对社区居委会和社区工作站、社区服务站实行分类管理”。具体做法是：社区工作站从社区居委会中彻底分离出来，履行政府下移社区的有关行政职能；社区服务站进行民办非企业单位登记，并根据居民的需求，开展公益性、福利性的社区服务。政府则按照“购买 服务项目” 的方式 进行补偿。为此，盐田区政府出台了相应的配套政策盐田区推进社区服务市场化若干政策的规定，提出了一整套对社区服务组织规范、评估的办法，建立社区服务专项资金，建立健全政府购买服务机制等措施，以此鼓励社区服务站和其他社会力量举办公益性、福利性的社区建设项目。为了探讨这一社区管理体制的实践与理论意义：盐田区与有关学术单位于今年 5 月 3 日至 11 日在深圳联合举办了“城市（盐田）社区管理体制创新学术研 讨会” 。来自北京、上海、广州的专家学者对盐田的社区新体制“居站分设” 模式给予了充分肯定，认为这一制度设计的意义在于，能够有效协调市、区二级政府与社区的纵向关系，初步建立了合理分权的政府与社区之间的管理体制，同时使社区各个主体组织各司其职、各有其权、各负其责。（二）“居站分设”的保障措施任何一种制度创新，都必须要有一系列的保障措施，否则，难以推行。深圳“ 居站分设” 社区管理体制之所以能迅速推行，主要采取了以下一些保障措施：一是政策保障。深圳市委、市政府对社区建设工作高度重视，将其纳入重要工作日程。今年初颁布实行的社区建设两个规范性文件，集中体现了深圳社区建设的指导思想，发展目标、制度措施等，并为实行“居站分 设” 社区管理体制提供了政策依据。同时，今年的政府工作报告中提出了大力推动社会管理体制改革，加大社区建设投入，整合社区资源，全面设立社区工作站等目标任务，将设立工作站纳入了市政府今年的重点工作之一。目前，我市正在制定社区工作站管理办法、发展社区服务业、政府购买服务等若干政策规定，以保证这一体制的推行和不断完善。二是经费保障。 “居站分 设” 的目的之一是加 强党和政府在基层的力量，实现政府管理重心下移。然而任何一种管理都需要成本，政府的管理重心下移，理所应当经费投入也下移。因此， 试行办法明确规定， “各级政府应 将社区建设工作纳入社会事业中长期发展规划，加大社区建设经费投入，按照费随事转的原 则，凡属政府事权范围内的事项，原则上由政府第 9 页 共 13 页投入。区政府应将社区党组织、社区居委会和社区工作站的工作经费、社区工作人员的工资福利待遇、社区服务设施建设及后续管理经费，社区信息网络建设及管理维护费等专项经费纳入年度财政预算。 ”同时，市委、市政府于 2004 年还启动了“固本 强基” 社区建 设项目工程，由市 财政每年拨出 2 亿元，各区财政配套 2 亿元的资金，预计用三年时间，重点解决社区基础设施建设。三是机构保障。为了实现社区建设的总目标，我市建立健全了社区建设的领导体制和工作机制。一是健全了市、区社区建设工作委员会，由市、区主要领导兼任；二是制定了社区建设各成员单位的职责与分工；三是在市、区民政部门成立专门的社区建设工作办公室，统筹协调全市的社区建设工作，以此保证社区建设齐抓共管。四是民意保障。基层社区管理体制改革，如果没有群众基础，得不到基层民众的拥护和支持，是无法推行的。 “居站分设” 能 够在短 时间内得到推广，充分 说 明其体现了民意，符合以民为本的理念。尤其是得到了社区居委会成员的赞同和支持，使这些最基层的社区工作者在改革中得到实惠，既明确了社区工作者的身份、职责，又解决了他们的工资福利待遇，彻底解除了他们的后顾之忧。三、 “居站分设”社区管理体制的时代意义深圳市在社区建设过程中，经过实践、探索、再实践，终于摸索出了一种新型的社区管理体制-“居站分设”。我们认为，这一制度设计在实践中行得通，在理论上有突破，即能达到强政府的目的，也能达到强社会的目的，同时也具有可操作性，是符合当前我国城市基层管理需要的一种体制创新，具有非常重要的时代意义。首先，理顺了政府与居委会之间的关系，有利于实现居委会的自治功能。随着社会转型期中城市居民逐步从“单位人” 变为 “社会人 ”，城市社区开始承载起居民的生活细节。然而，传统的居委会工作却面临着新的矛盾：居委会不得不承担起政府各职能部门下沉而来的大量行政事务。因此，自治性与行政化的复杂交织及冲突是目前中国城乡基层政治改革遇到的一个棘手难题。摆在我们面前的大量事实是，社区居委会虽然名义上是自治组织，但实际上依然是基层政府的行政支柱。可以说其行政性功能绝对地压倒了本身的自治功能。深圳市社区管理体制改革的目的，正是着眼于彻底解决居委会的行政化倾向，化解基层自治组织的行政化悖论。 “居站分设”模式将履行政府职能的社区工作站从居委会组织体系中剥离出来，在组织和功能两个方面恢复了居委会的自治地位，真正使居委会性质、职能向宪法地位回归。其次，有利于推进基层民主，培育公民社会。公民社会的重要标志就是自治，建立公民的自治组织系统，非政府组织的发展与成熟是公民社会的核心。所以，培育公民社会，首第 11 页 共 13 页先是要让公民自治组织真正存在，换句话说就是要重新激活社区居委会的原有自治职能。让其在一种民主的形态中平衡各方利益，构建和谐文明快乐的社区。只有将社区居委会归位于群众自治组织之后，居民直接选举才能显示出真正的价值。今年是深圳社区居委会换届选举年。经过上半年努力，全市 620 个社区居委会已经全部换届选举完毕。其中采取直接选举方式的社区居委会有 293 个，占总数的 47%，与上届社区居委会直接选举比例只有 1.73%相比较，本届社区居委会已经大幅度提高直选比例，充分体现了“居站分设” 改革的成效。尤其是盐田区实行了彻底地“居站分设” ，改革一步到位，使居委会成为真正的自治组织，并制定了一系列的政策措施来保障改革实施。因此，在本届社区居委会换届选举中，盐田区所辖的 17 个社区居委会全部实行了直接选举，而且选举工作非常顺利，选民的参与意识、民主意识大大增强。据深圳大学的教授对盐田区选举的现场观察，认为这次选举是政府还权于民的一次实际操作，主要表现为：一是对社区居委会的传统职能有“剥离” 、有构建；二是 这次选举是纯粹意义上的直选，初步候选人的提名都是由社区居民提出，而不是按上级街道办事处的意志安排候选人，体现了真正的民主、民意；三是在具体选举程序上合法规范，显示出公开、公平和公正，从而实现了群众自治组织的价值回归。再次，有利于“固本强基”，巩固党的执政基础。 “居站分设”的关键一环，就是设立社区工作站，直