我国土地征收补偿机制研究

我国土地征收补偿机制研究摘要：随着我国城市化、工业化的不断推进，征地需求日益增加，越来越多的农用地转为非农用地，被征地的农民也越来越多。由于我国土地征收补偿制度形成于计划经济时期，随着市场经济的发展，近年来征地补偿问题变得日益突出，因此，有必要对我国土地征收补偿现状进行剖析并提出完善建议。本文从回顾我国征地补偿制度的演变入手，从立法和现实两个层面对我国现行征地补偿存在的问题进行了分析，并通过介绍国外一些国家的征地补偿制度概况，提出完善我国征地补偿机制的建议。关键词：土地征收；补偿；完善Study on Compensation Mechanism of Land Expropriation in ChinaAbstract : With the progress of urbanization and industrialization in our country, the demand for land is increasing, and more and more agricultural land is being into land for construction, so formers of losing land are becoming more and more. Because the current land system of expropriation and compensating forms from the period of planned economy, with the development of market-oriented economy, a number of problems in expropriation and compensating have arisen in recent years. So it is necessary to analyze current situations of expropriation and compensating and give some advice on how to perfect the problems. This paper begins with the change of land system of expropriation and compensating, then analyzes its problems and introduces some foreign systems. Afterwards, this paper suggests some measures to perfect it.Key Words: land expropriation, compensating, consummate suggestions目 录1 前言 .32 中国现行土地征收补偿制度 .32.1 中国土地征收补偿制度的背景 .32.2 中国土地征收补偿制度的现状 .43 国外土地征收补偿机制概况及对我国的启示 .43.1 国外土地征收补偿机制概况 .43.1.1 美国土地征收补偿制度 .53.1.2 德国土地征收补偿制度 .53.1.3 日本土地征收补偿制度 .63.2 国外土地征收补偿制度对我国的启示 .63.2.1 征地的目的必须为公共利益服务 .63.2.2 完善土地征收补偿的范围和内容 .73.2.3 征地公正原则 .74 中国现行土地征收机制存在的问题及原因分析 .84.1 缺乏对“公共利益”范围的合理界定 .84.2 征地程序不合理 .84.3 征地补偿裁决机制不健全 .94.4 土地征收补偿制度不能适应市场经济发展 .94.5 土地征收补偿范围太窄 .104.6 土地征收补偿方式单一 .104.7 土地征收补偿标准及分配不合理 .105 完善土地征收补偿制度建议 .115.1 对“公共利益”范围给予合理界定 .115.2 完善土地征收程序 .125.3 建立解决土地纠纷的专门仲裁机构 .125.4 遵循一定程度的市场规律 .125.5 完善土地征收补偿范围和标准 .135.5.1 合理确定征收补偿范围是补偿公正性的前提 .135.5.2 制定符合社会发展的补偿标准 .135.6 征收土地补偿方式应多样化 .145.7 将被征地农民纳入社会保障体系 .156 结束语 .15我国土地征收补偿机制研究1 前言随着我国经济社会的发展，城市化速度明显加快，城市人口迅速增加，导致城市规模也在不断扩大。各城市为了经济的发展，设立了相当数量的开发区或工业园区，为了体现其地理优势，这些开发区或工业园区大多位于城市的郊区，这都将引起对市郊土地（相当一部分为耕地）的占用。与此同时，国家基础设施建设也在快速的进行中，公路、铁路等基础设施的建设也将占用大量耕地。我国实行的是土地的社会主义公有制度，具体体现为国家所有和集体所有，在土地集体所有的农村实行的是土地家庭联产承包责任制，在土地集体所有的前提下，农民对土地拥有使用权。在这种情况下，国家要实现对集体所有土地的利用，就要通过征收的手段，先将集体所有的土地变为国家所有，而对农村土地的征收必然涉及农民的切身利益，农民根据公共利益做出了特别牺牲，根据私人财产权保障，平等原则和特别牺牲理论，就应当给予补偿。尤其是在我国，农民土地负载社会保障功能，更应当对被征地农民给予充分、公正、有效的补偿，然而由于现有的农村征地补偿制度存在种种不足，导致实践中出现许多问题，已不能适应当前及以后的形势。土地征收补偿是一种行政行为，具有强制性，改革现行的土地征收补偿制度，按市场经济的要求重新安排国家，集体和个人之间的利益关系，切实维护农民集体和农民的利益已经成为不可回避的重要问题。只有完善土地征收补偿制度，才能保证社会成员各得其所、农村与城市和谐相处、共同繁荣，促进社会的安定有序，引导社会的良性平衡发展。在建设和谐社会的大环境下，对我国征地补偿制度进行深入研究将起着举足轻重的作用。所以在对国外土地征收补偿制度进行比较分析的基础上，立足于中国征地补偿制度所存在的问题，借鉴国外较为完善的土地征收补偿机制，提出完善中国现行土地征收补偿制度的相关思路。2 中国现行土地征收补偿制度2.1 中国土地征收补偿制度的背景中国现行土地征收制度可追溯到新中国成立初期。当时国家为了国民经济基础建设，兴建关系国计民生的公共事业，在 1950 年的土地改革法规定对地主采取“没收”土地和对学校、团体、寺院和教堂等在农村的土地及其它公地则采取强制“征收”的方式获取土地。随后在这次改革的基础上 1953 年 12 月 5 日中国颁发了关于国家建设征收土地办法 ，第一次较为完整的制定了土地征收制度。20 世纪 80 年代以来，随着中国的城市化高速发展，对土地的需求逐渐增加。由于中国土地制度实行的是国家所有和农村集体所有两种形式，但因国有土地存量有限，很难满足社会的发展需要。因此，征收集体所有土地成为满足城市化对土地需求的主要来源。于是，如何正确处理各方的产权关系，既满足社会经济发展，又不影响被征地农民的利益，成为征地制度改革过程中必须要解决的问题。1998 年至今，根据第九届全国人大常委会第四次会议修订的土地管理法规定，征地补偿按被征收地的原用途给予补偿，土地补偿费标准是耕地被征前 3 年平均年产值的 6-10 倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征前 3 年平均产值的 6 倍，但每公顷耕地的安置补助费最高不得超过被征前 3 年平均年产值的 15 倍。2.2 中国土地征收补偿制度的现状土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。从征收的内涵可见其法律特征：首先，土地征收具有法定性，根据行政合法性原则，必须符合法律和行政法规的规定，遵循一定的法律程序；其次，土地征收具有强制性，征收是国家强制取得他人土地所有权的行为，并不以取得、征得被征地人的同意为必要条件；再次，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益。土地征收遵循的五个原则：珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的原则；保证国家建设用地的原则；妥善安置被征地农民的原则；有偿使用土地原则；依法征地原则。中国现行的土地法规定的土地补偿标准是以产值为基础，再乘以若干倍数进行补偿，被称为“产值倍数法” 。补偿仅限于与被征收土地有直接关联的经济损失，而对于与被征土地有间接关联以及其他延伸的附带损失均不给予补偿。即土地补偿费用是按照土地的原用途和原产值来计算，既不考虑土地本身的价值，更不考虑土地的预期收益，导致补偿费用不能保证农民的现有生活水平，也没有合理体现土地的价值。因此，这种补偿方式不管从理论的层面还是在实践的层面都不尽合理，很难适应现阶段中国经济发展要求。3 国外土地征收补偿机制概况及对我国的启示3.1 国外土地征收补偿机制概况当今全球许多国家和地区都建立了土地征收补偿制度，希望通过该方式对失去土地的权利人进行补偿。美国、德国及日本等国家的国情不同，但土地征收的目的都是为了满足公共事业用地的需要而实现的土地供给。在土地征用过程中除了遵守严格的法定程序以外，也都非常重视土地征收补偿问题。并且所有补偿制度是以市场为基础建立的，对补偿标准、补偿范围及补偿方式都作了较为详细的规定，尽可能体现公正、公平的原则，使失去土地的权利人能够得到合理补偿。3.1.1 美国土地征收补偿制度美国在成立初期，征收土地是没有补偿的，现在，在美国土地完全商品化，宪法明确规定，只有限于公共目的，而且要有合理的补偿，政府及有关机构才能行使征收权。根据美国财产法， “合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征收补偿根据征收前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征收而导致相邻士地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。士地征收必须具备三个要件，即公共使用、正当的法律程序、合理补偿。美国联邦宪法规定，只有通过公正的法律程序后，土地才能被征收，政府需要出示公告，在没有出示公告时，要召开听证会，采取司法或类似司法的程序。征收土地的程序是：具有资格的正式审核员审查；审核员在征得土地所有者同意后，实地调查、汇总，提交审核报告给负责征地的机构；高级监督员进一步研究能否同意审核员提交的审核报告中的补偿价格；征地机构向土地所有者或与之有利害关系的人报价。如果产权方与政府机关之间在价格上有分歧，则进行谈判。在此之后，若在补偿费用上仍不能达成一致，政府及有关机构则实施强制征收。在土地征收补偿时，必须考虑补偿因征收而导致邻近土地所有者经营上的损失。美国联邦法律规定，政府拥有的土地只能用于政府办公用房和公立大学、公办实验农场、公园、道路、车站、军事设施等。而且，政府拥有的土地不允许长期闲置，也不允许政府储备土地，进而在地价上与土地私有者竞争，政府拥有的闲置土地只能通过拍卖等方式出售。3.1.2 德国土地征收补偿制度德国的土地所有权绝大部分归私人所有，也有一部分归国家、州、市镇所有。德国通常从调节土地供给、最佳利用土地、进行城市再开发等角度积极实施土地征收，并将其作为实现土地利用规划的重要手段。德国的土地征收补偿标准比较灵活多样。主要有3个方面： 以土地或其他标准物在征收机关裁定征收申请当日的移转价值或市场价值为标准，进行损失补偿。营业损失补偿，主要以在其他土地投资获得的同等收益为准。德国政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，将收归国有且不计入补偿价格。为充分保障被征地所有权人的合法权益，增加财政收入和防止土地投机行为的发生，当被征地所有权人对补偿额有争议时，应按照法律向辖区所在地的法庭提起诉讼。各类补偿费应由征地受益者直接补给受补偿人，且各种补偿应在征收决议发出之日起一个月内支付，否则将被取消。此外，补偿方式除了现金补偿以外，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。3.1.3 日本土地征收补偿制度日本的土地征收补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费用。日本征收土地的补偿具体包括：征收损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征收财产的经济价值即正常的市场价格补偿；通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；少数残存者补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿；离职者的补偿，对因土地征收造成业主失业损失的补偿；事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染、对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征收补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿包括耕地开发、宅地开发，迁移代办和工程代办补偿等。依据日本土地征用法的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。3.2 国外土地征收补偿制度对我国的启示以上介绍的三个国家征地补偿制度的实施，在征收土地方面一直进展较为顺利，很好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。与我国征地补偿制度相比较，以下几个方面值得我们参考和借鉴。3.2.1 征地的目的必须为公共利益服务国外征地“公共利益”含义都是非常明确。根据我国新土地管理法决定，国家为公共利益的需要可以依法对集体所有的土地进行征收。可见，国家行使土地征收权同样是为公共利益服务其范围应该局限在国家基础设施建设、政府机关用地为公益事业服务的公共用地。但事实上，大量非公益性如商业用地等也通过征地获得。新土地管理法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。 ”所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。这就意味着城市市区在土地存量有限的情况下，城市的规模扩张，包括非公益事业用地势必要征收集体土地，扩大了征地范围，将“公共利益”从公共设施、公益建设的狭义概念扩大到为所有的经济建设的广义概念。 “公共利益”弹性过大导致征地权的滥用。所以我国也应当明确“公共利益”的含义和范围。3.2.2 完善土地征收补偿的范围和内容世界各国制定的补偿标准与其经济发展水平息息相关，不同国家采取不同的补偿原则。通常在西方国家采用完全补偿的原则进行补偿， “补偿不但包括土地征收的直接损害补偿，还包括因征地引起的间接损害补偿，其补偿范围较广，使土地所有者不致因土地征收而受到经济上以及精神上的损失，从而有效地保护了所有者的利益。 ”我国宪法对土地征收补偿原则，尚无明确的界定，但土地管理法等有关法规规定，征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等，并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿的原则对农民集体进行补偿的，通常只包括土地的直接损失，而对于与被征收客体有间接关联的以及因此而延伸的其他附带损失未规定给予补偿。从各国和地区的征地补偿内容来看，至少有三项是不可缺少的：土地及其地上建筑物、附着物和构筑物的补偿，这种补偿应基于市场价格标准，困难补偿，征地行为对被征收者带来的困难，如安置困难、就业困难等。最后是征地活动引起的外部经济补偿，如对残留地补偿、对相邻士地损害补偿等，而我国在这方面却做得很不够。3.2.3 征地公正原则国外的征地具体事务是由征地机构组织进行的，批准机构主要在征地批准、补偿、使用土地等方面起调解、决定作用。如在预征中产生异议需要举行听证会，听证会由批准机关组织举行，征地机构和被征者处在同等的位置上，都是批准机关的调查对象，综合各方意见后，由批准机关裁决。征地批准后，征地机构进行规划登记，进行征地补偿公告，在征得土地所有者同意后请估价师对征地进行补偿评估，若补偿一直达不成协议，则由政府组织成立协调委员会，调查协调过程中的事务性和技术性工作则由专家承担，批准机构则行使协调、裁判的职能。相比之下，我国的征地机关承担了征地的审查、批准以及征地中事务性和技术性工作。在任务重、人员少的情况下，有些具体的事务就委托给乡镇政府、村民委员会或具体的用地单位，而这些单位在征地过程中没有很好地代表农民的利益，有些评估测算等技术性的工作由非专业人士承担。由于征地工作复杂、技术要求较高，在指导、管理、监督工作不及时的情况下，致使征地审批后实施的征地补偿费的管理、分配及使用不规范，补偿安置不到位，侵害了农民的利益。我国新土地管理法规定征地必须有两次公告，分别在征收土地方案和征收补偿安置批准后，其他过程是否要公开并未明确。就这两次法定公告，许多地方没有很好执行。不少地区征收补偿没有依法进行，低于或高于法定补偿标准，公告后怕群众意见大索性不公告。另外，由于镇、村政务不公开，对征地补偿费的管理、分配和使用不透明、不公开。由此可以看出，一些发达国家和地区都非常重视土地征收补偿制度，对补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等等都作了较详细的规定，以市场为基础，尽可能地体现效率、平等的原则，而我国在这几个方面还有待完善。4 中国现行土地征收机制存在的问题及原因分析纵观我国土地征收制度的发展过程，总体来说是不断地进步和合理的，比如补偿标准逐步提高；批准权限基本上不断上收，基层政府的批准权限越来越小；征地的程序不断地趋于严格；被征地农民的安置办法也越来越灵活多样；征地的法律依据也不断得到修改，以适应新的时代背景。但目前仍然存在一些不足之处，主要表现在以下几个方面。4.1 缺乏对“公共利益”范围的合理界定我国宪法 、 土地管理法明确规定土地征收须以公共利益需要为目的，但并没有列举或明确解释具体的公共利益范围。 这样使得政府裁量的自由度较大，实践中征地范围被泛化，既包括了国家公益性的建设项目也包括了经营性建设项目，从国家大型重点建设项目用地到小型企业用地，凡涉及农用土地转为非农建设用地的，一律动用国家征收权导致了土地征收权的滥用。2014 年 3 月份的平度土地纠纷事件中，我们注意到政府土地征收最初是拟作城市建设用地，但最终却变成了房地产开发用地。以“公共利益”作为“挡箭牌” ，进行商业开发，是造成平度土地纠纷事件的原因之一。现实中，借“公共利益”之名、行商业利益之实进行土地征收的事件，不光在平度，其它地区也屡有发生。据报载，某地征地拆迁时说是建学校，最后学校建成不到两年就被全拆，土地卖给开发商建别墅了。这些事件暴露出一个共性：商业开发一旦扛着“公共利益”的大旗，就可肆无忌惮地侵犯被征收人的合法利益。尽管当初批地是以“公共利益”为名，只要最终未把征来的土地用于公共利益建设的行为，就与我国宪法法律相违背，都应该将土地退还给被征收人。为了防止政府部门滥用征收权力，维护被征收人合法权益，必须合理界定什么是“公共利益” 。公共目的或公共利益限定不足导致国家土地征收行为缺乏规范，实践中造成了征地权的滥用，多征地、乱征地现象突出，严重侵害了农民的土地权益，加剧了征地过程中的矛盾和冲突。4.2 征地程序不合理 我国土地管理法规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 ”“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。 ”这种程序的不合理之处在于：一是透明度不高，二是缺乏被征地农民的实际参与。无论是土地被征收方案批准后的公告还是补偿安置方案确定后的公告，事先都没有经过和被征地农民的协商，剥夺了农民的知情权与参与权；虽然规定补偿安置标准确定后要听取意见，但补偿标准已由政府单方面确定，补偿协商的余地很小。此外，由于我国土地征收主要发生在政府部门和作为土地所有者的农村集体经济组织之间，国家征地面对的是集体，被征地农民无法以独立权利主体的地位参与到征地补偿谈判中来，无法在事关自身财产权利的土地征收过程中产生实质性的影响力。 在实际中，有许多地方已然超过了法定的审批权限，而被征收土地的所有权人对这些一无所知，完全被剥夺了知情权。有的征地还没有通过完整的审批过程，用地单位就提前使用该地，特别是国家或省重点工程项目。在征地的程序上农民没有参与权、知情权和申诉权直接导致了征地过程中的大量纠纷和被征地农民集体上访的现象。4.3 征地补偿裁决机制不健全 我国土地管理法实施条例规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决” 。这一规定从法律上确立了解决征地争议的裁决机制，充分表明了党和政府对人民权益的尊重及对农民利益的保障，但从该条例颁布实施至今，这个制度在大多数地区仍未建立，且其实施非常缓慢和艰难，主要表现为配套制度不够健全、裁决的覆盖面较窄、机构不尽完善等。到目前为止，全国只有几个省市建立了征地补偿安置争议裁决制度。近年来，土地信访数量居高不下且大多与征地补偿安置有关，一个重要原因就是法规规定的征地补偿安置争议裁决制度在全国绝大多数地区没有建立起来。 我国土地管理法规定：“土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起 30 日内，向人民法院起诉。 ”该规定的内容主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。近年来，人民法院受理涉及土地征收的案件呈不断上升的状态，但在审理过程中，却受到各级地方政府的强力干预，再加上法律依据欠缺，使土地征收能否适用司法救济