上海市绿色社区创建状况调查和发展对策研究

1上海市绿色社区创建状况调查和发展对策研究绿色社区是指建立并长期保持社区环境管理体系和公众参与保护环境机制的社区。开展绿色社区创建活动是落实科学发展观、构建和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的基础工程，为公众参与环境保护工作提供了活动平台，对建设生态文明、提高社会环保意识起到重要作用。这项创建活动在我国许多城市发展很快，成效显著。上海市是国内开展绿色社区创建活动最早的城市之一，经过环保、社区管理部门和许多社区工作者、志愿者的多年努力，本市绿色社区创建活动得到了很大发展，已具有相当的规模，积累了较多的创建经验和典型范例，并在社会中产生了很好的影响，但是存在发展不平衡的状况，并遇到不少困难。为了使这项创建活动顺利发展，根据市环保局的要求，上海市环科院组织力量开展本课题研究。研究过程中我们与市、区环保局、市环保宣教中心有关工作人员进行了交流讨论，走访了若干绿色社区，根据国家、市政府对绿色社区创建活动的要求，对本市绿色社区基本做法、发展现状、存在问题进行评估讨论，借鉴国内外绿色社区做法和经验，对今后本市开展绿色社区创建活动提出对策建议，供有关部门参考。一、我国绿色社区发展历程和国家对绿色社区创建活动的要求我国绿色社区发展大体经历两个阶段：（一）探索试点阶段（上世纪九十年代）20 世纪九十年代初，上海市环保和教育部门联合开展“环保特色学校”创建活动（后统一改名为绿色学校） ，取得较好的效果，受2此启发和鼓舞，上海市环保局建议把创建活动推广到社区，普陀区环保局最先响应，于 1993 年起开展了创建环保特色里委的试点活动。有材料表明，1996 年起北京、杭州等地开展了创建“环保示范小区”活动。各地试点实践证明，社区的环保创建活动是一种很好的群众性活动载体，有效地发挥了社区作为环保宣传教育重要阵地的作用，促进了社区环境问题的解决，提高居民生活环境质量，许多环保任务如节水节能、生活垃圾减量和分类、再生资源回收利用等在社区居民支持和配合下，得到了落实。这项创建活动体现环境与社会、经济协调发展，人与环境和谐相处，受到社区居民、环保部门、社区管理部门和物业公司等的欢迎，于是，开始为党和国家一些部门所重视。随着国际社会“绿色即环保”理念的提出与普及，我国社区环保创建活动改名为绿色社区创建活动。（二）起步发展阶段（2001 年起）2001 年中共中央宣传部、国家环保总局、教育部联合颁布的20012005 年全国环境宣传教育工作纲要是第一次在国家层面的文件上提出绿色社区创建任务，文件强调了“要把绿色社区的创建活动逐步纳入文明社区建设和精神文明建设的总体目标之中。”还提出创建绿色社区的任务是“努力将保护环境、合理利用与节约资源的意识和行动渗透到公众日常生活之中。倡导符合绿色文明的生活习惯、消费观念和环境价值观念。 ”文件提出了“十五”期间创建工作的范围和要求：“在 47 个环境保护重点城市中逐步开展创建绿色社区活动，培养公众良好的环境伦理道德规范，促进良好社3会风气的形成。 ”文件还规定了绿色社区的主要标志（基本标准）：“有健全的环境管理和监督体系；有完备的垃圾分类回收系统；有节水、节能和生活污水资源举措；有一定的环境文化氛围；社区环境要安宁，清洁优美。 ”我国绿色社区创建任务一经提出，期望很高，内容丰富、观念先进，集中了可持续发展、以人为本、循环经济、资源节约、环境友好、绿色消费、公众参与等当代最先进的理念。2001 年国家环保总局在“十五”期间国家环保模范城市考核指标体系中增加了绿色社区等创建活动的内容。2001 年底杭州市通过国家环保模范城市验收，其中一项任务为完成 100 个绿色社区的创建，成为该市创模工作的亮点。在上述文件指导和推动下，我国环保重点城市的绿色社区创建活动很快起步。为了进一步推动这项创建活动，2004 年世界环境日国家环保总局和全国妇联共同举办“全国绿色社区创建活动启动仪式暨绿色家庭现场演示会”，国家环保总局局长解振华到会作动员报告。2004 年 7 月国家环保总局颁布关于进一步开展“绿色社区”创建活动的通知 ，要求“各级环保部门应将绿色社区创建活动作为推进公众参与环境保护的有力措施，纳入工作计划，统一安排。”文件决定从 2005 年起，每两年对活动中取得显著成效的绿色社区、表现突出的单位和个人进行表彰。国家环保总局成立绿色社区创建指导委员会，由副局长潘岳担任主任，部内主要司局负责人作为成员，下设办公室，设在国家环保宣教中心。同时，根据各地创建经验及科研成果编制和下发全国“绿色社区”创建指南（试行） ，4对创建绿色社区的基本内容和步骤作了明确规定。2005 年国家环保总局、教育部、全国妇联共同全国绿色创建活动表彰会，国家环保总局局长解振华到会作重要发言。2007 年国家环保总局、教育部、全国妇联召开“纪念世界环境日暨全国绿色创建表彰大会” ，国家环保总局局长周生贤出席会议并为获奖者颁奖。2003 年世界环境日，全国妇联和国家环保总局发表联合倡议书提出开展“绿色家庭”创建活动，以后两个部门联合下发一些文件，组织绿色家庭宣传和评比活动的开展，绿色家庭逐步成为绿色社区创建活动的有机组成部分。 多年来，国家环保部通过不断加强对全国绿色社区创建活动的指导，制定更新有关指导文件和管理办法，健全各级管理网络，重视地方绿色社区主管部门的能力建设，组织和推进全国绿色社区创建活动，形成良好平稳的发展态势。截止 2007 年 7 月，全国已有国家表彰绿色社区 236 个，省级绿色社区 2168 个，地市级绿色社区3266 个，全国各级绿色社区共计 9367 个。绿色社区创建活动受到了社会各界的广泛关注与支持。开展绿色社区创建活动的城市不再局限于环保重点城市，已发展到其他中小城市。（三）今后绿色社区创建活动的发展方向分析中共十六届三中全会中提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。 ”中共十六届四中全会，进一步提出构建社会主义和谐社会的任务。中共十六届五中全会通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个5五年规划的建议 ，提出建设资源节约型、环境友好型社会的任务。2007 年召开的中共十七大提出 2020 年实现全面建设小康社区奋斗目标的新要求，其中包括“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。 ”“生态文明观念在全社会牢固树立。 ”这些会议为今后绿色社区建议指明了方向，科学发展观、两型社会、和谐社会、生态文明应成为绿色社区创建活动的指导思想和奋斗目标。社区作为社会基础单元，是生态文明建设的重要阵地，也是建设两型社会、和谐社会的重要领域。以后，国家下达的许多文件，结合当前的环保任务对绿色社区创建活动提出了要求，如 2005 年公布的国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知提出在“十一五”期间创建一批节约型城市、节约型政府机构、节约型企业、节约型社区，发挥示范作用努力营造建设节约型社会的良好氛围， ”“要求在宾馆开展“争创绿色饭店”活动，在社区开展“创建绿色社区”活动，在中央国家机关开展“做节约表率”活动。 ”把创建绿色社区活动作为创建节约型社区的主要措施。再如 2006 年国务院同意环保总局、发展改革委制定的 国家环境保护“十一五”规划提出，“倡导绿色消费、绿色办公和绿色采购，广泛开展绿色社区、绿色学校、绿色家庭等群众性创建活动，充分发挥工会、共青团、妇联等群众组织、社区组织和各类环保社团及环保志愿者的作用。 ”强调了绿色社区在倡导绿色消费上的重要作用。因此，今后绿色社区创建活动要紧紧围绕节能减排、倡导绿色消费、建设节约型社区等当前环保中心任务开6展。中共十七大还提出今后社区的建设方向：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。 ”因此，今后绿色社区创建活动要适应社区管理改革的要求，体现群众自治机制，有助于建立民主管理制度。二、上海市绿色社区创建活动开展情况上海市绿色社区创建工作起步很早，因此也大致经历了两个阶段：（一）试点探索阶段（上世纪九十年代）1993 年，普陀区环保局在曹阳一村第二居委进行了环保特色里委的创建试点，在专家帮助下制定了评比标准和方法，经过创建、验收于 1995 年 6 月 5 日正式命名。区环保局召开了现场会，把这项活动推向全区。普陀区特色里委创建工作被评为 1998 年度上海市环保系统十佳精神文明好事。1999 年普陀区对评比标准进行修改，对已创建 2 年以上的小区全面进行复查，并改名为环保绿色小区。从1996 年起，黄浦、闸北、长宁、闵行区学习普陀区绿色小区创建经验后陆续在区内开展了试点工作。至 2001 年底上述 5 个区共命名了28 个区级绿色小区。案例 1 介绍这一阶段普陀区环保局绿色小区创建活动的基本做法，无论创建指标体系、创建内容、还是申报验收程序等，都比较规范，已接近目前国家环保部对绿色社区创建工作的要求，在当时开展试点的城市中表现突出，因此北京等不少城市7有关人员曾去普陀区环保局了解绿色社区创建思想、标准、方法等情况。此阶段在市环保局内部曾经把绿色社区的管理职能放在党委办公室，也曾设想放在行政办公室，由于这两个单位自身业务特点，而无法落实。案例 1：试点阶段（2001 年前）上海市普陀区绿色社区创建活动的基本做法1、工作规范，有一操作性较强的评价标准和程序。 普陀区制定的评价标准分组织落实、绿色行动、绿色宣传、环境建设、环保成果 5 方面 19 项指标，有定量指标，也有定性指标，总分为 100 分， 环保宣传方面的指标较多较具体，环境建设方面，有 3 项指标：社区环境保持整洁、舒服、优美；公共绿化率高，家庭养花率不低于 80%；环境质量符合城考要求和创卫工作的要求。居委完成创建任务后，提出申请，并形成比较完整的书面材料，由区环保局会同区文明办等，组织有关专家进行验收。验收过程中，听取汇报，查阅资料，组织居民填写环保问卷，召开居民座谈会，随机走访 10 户居民，发现问题，要求进行整改，并返回整改结果，总分达到 80 分，通过区级验收，由区环保局命名挂牌。该区对标准控制较严，选择基础条件较好如已建成文明小区的居委开展创建工作，保证绿色小区的创建质量。2、突出环保理念的宣传教育，实现环保管理进社区、进楼组、进家庭。该区在开展绿色小区活动时，依靠街道、居委有计划地、广泛地开展环保宣传教育活动，形式上丰富多彩、贴近群众，如要求环保绿色小区与中小学签订共建协议，发动学生以社区为阵地传播环保科学知识，利用社区附近的有关单位如市地震局、曹杨污水处理厂、普陀区园林所、普陀区环境监测站等单位作为环保科普教育基地，组织居民参观学习。居委在居民环境意识增强的基础上，因地制宜制定一些环境管理制度，解决了一批居住区老大难环境矛盾，使绿色小区环保信访明显减少。如长风四村一委制定了小区居民空调安装规范和管理办法；星梅花苑居委与物业管理相结合，在物业管理条例上增加了环保要求；曹阳一村二委有一家音响商店为招揽生意每天把音响开得很响，很长时间未能解决，居委把它作为创建绿色小区的一项实事来抓，终于得到了解决。3、落实了创建绿色小区的组织领导，并纳入了常规管理轨道。普陀区环保局明确一位领导分管这项工作，具体任务落实在办公室，有专人负责，每年有要求，有检查，有考核。每年把创建任务分解到街道，由分管环保的副主任负责，并组织街道环保监督员参预这项工作。（二）推广发展阶段（2001 年起）为了落实20012005 年全国环境宣传教育工作纲要提出的环保重点城市开展绿色社区创建活动的任务，2001 年初上海市环保局党委向局城市环境综合整治定量考核办公室（简称城考办）提出把绿色社区创建活动列入对区县考核内容的要求，6 月份城考办完8成调研报告“上海市开展绿色社区活动的情况调查和今后工作建议” ，提出比较完整的工作方案。2002 年初，上海市环保局党委正式把开展绿色创建任务的工作交给了城考办，要求担当起局创绿办的职能，首先把全市绿色社区创建活动开展起来。这样安排的考虑是：（1）城考办承担对区县环保工作考核的职能，有利创绿工作开展；（2）城考办与各区县工作关系密切，有利于创绿工作的组织协调；（3）城考办在制定考核指标和方法上有业务特长，有利于解决绿色创建中制定考核指标的技术问题。同时要求局行政办开展相应的宣传工作，局党办协调市精神文明办关系，市环保宣教中心负责具体的业务工作。从此后，全市绿色社区创建工作纳入市环保局日常管理任务，每年有计划安排，有总结，加强对区县绿色社区创建工作的组织和指导，这项管理任务还作为城考办每年目标责任制的考核内容之一。随即，市环保局在普陀区召开了全市绿色社区创建工作现场交流会，对各区创建工作提出了明确的目标任务和要求，还建立了信息交流和统计制度，从而加快了绿色社区创建进度，当年有 12 个区新命名 117 个绿色社区，其中徐汇区康健街道所有的居委会全部建成了绿色社区。各区环保局根据实际工作需要，一再提出开展市级绿色社区评比工作，为此，2003 年初市环保局党委多次与上海市精神文明办公室协调，但遇到了困难，对方提出的理由是除开展文明社区、治安综合治理先进社区创建活动外，社区不要开展过多的评比活动。就在此时，米其林公司提出连续资助市环保局开展绿色社区创建活动9的意愿，承诺不干预环保部门对这项工作的组织安排，不作任何商业宣传，并委托北京罗德公关顾问有限公司协助完成活动策划安排、会务、宣传等具体工作。企业每年提供约几十余万元的经费，其中20 万元为市环保局安排的项目费用，其余为公关公司服务报酬。经局党委研究同意，本市成立市环保局、上海市环保宣教中心、米其林（中国）投资有限公司等单位组成了上海市米其林绿色家园评比委员会，组织开展了上海市米其林绿色家园（市级绿色社区）的评选及相关活动，邀请市爱卫委、市绿化管理局、市房地局、市环卫局等单位有关管理人员组成专家组，指导这项工作的开展。这项活动连续进行了 3 年，每年主要做的工作如下：1、组织米其林绿色家园评比。在普陀等区绿色小区评比标准的基础上，请专家组进行修改补充，反映了有关主管部门对社区相关工作的要求。2004 年国家环保总局公布“全国绿色社区创建指南（试行） ”后，全部参照国家评比标准，适当增加一些带有地方特色的指标。每年向各区县布置评比任务，各区县上报推荐材料后，组织专家组进行资料审核和现场调研，通过专家打分，确定建议名单，经局党委审批后公布。所有评上的创建单位和优秀组织者，颁发市环保局盖章的奖励证书，并由米其林公司提供一定的物资或活动经费的帮助。2、每年召开表彰大会，市环保局党委书记或副书记与会致辞，邀请市有关部门和媒体参加，扩大社会影响。2005 年表彰会请到了市精神文明办群众活动处处长参加，并在会上作了发言，高度评价这项创建活动取得的成绩，建议市环保局将这项